خطوط قرمزی که رعایت نشد
ارزیابی عملکرد صندوق توسعه در گفت‌وگو با محمود دودانگه
محمود دودانگه می‌گوید: صندوق توسعه ملی از آن ریلی که در اساسنامه برایش پیش‌بینی شده خارج شده و آن آزادی عملی که صندوق‌های ثروت دنیا برای حضور در بازارهای پولی و مالی بین‌المللی و سرمایه‌گذاری‌های خارجی دارند به دلایل مختلف ندارد.
عضو پیشین هیات عامل صندوق توسعه در ارزیابی عملکرد صندوق توسعه ملی طی شش و نیم سال اخیر ابتدا به سه کارکرد صندوق‌های ثروت در دنیا شامل سرمایه‌گذاری برای کمک به توسعه کشور، سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی و نوسان‌گیری از اقتصاد اشاره می‌کند که به‌زعم وی، در ایران دو کارکرد اولی در نظر گرفته شده و نقش نوسان‌گیری از اقتصاد برای آن تعریف نشده است. این در حالی است که طبق گفته محمود دودانگه به جای عبور از خطوط قرمز صندوق برای حمایت از دولت و بخش‌های پیش‌بینی‌نشده می‌توان به گونه‌ای اساسنامه این صندوق را تنظیم کرد که امکان کمک به این بخش‌ها در چارچوب مشخصی فراهم باشد. وی توضیح می‌دهد: «ما نباید از اصل منابع صندوق توسعه برداشت کنیم، اما می‌توانیم منابع صندوق را قرض بگیریم، مشکل را حل کنیم و بعد از مثلاً پنج سال این میزان را به اضافه سود آن به صندوق توسعه ملی برگردانیم.»
♦♦♦
صندوق توسعه در هر اقتصادی چه کارکردی می‌تواند داشته باشد؟
صندوق‌های ثروت ملی در دنیا بعد از سال 1970 میلادی با این چارچوب شکل گرفتند که اگر درآمدی از محل فروش نفت و منابع طبیعی وجود دارد و آثار این درآمدها می‌تواند اقتصاد کشورها را دچار چالش و مشکل و رفتار دولت‌ها را غیربهینه و تخصیص منابع را از حالت بهینه خارج کند، صندوق‌هایی شکل بگیرند که همه یا بخشی از درآمد حاصل از فروش نفت یا منابع طبیعی ذخیره و در چارچوب خاصی سرمایه‌گذاری کنند. در واقع با تشکیل این صندوق‌ها به دنبال آن بودند که بخشی از درآمدهای ناشی از نفت و منابع طبیعی به این صندوق‌ها واریز شود و از محل سرمایه‌گذاری‌هایی که آن صندوق انجام می‌دهد عملاً هم به دولت کمکی شود و هم رفاه عمومی مردم و نسل‌های آتی افزایش پیدا کند. به هر ترتیب این صندوق‌ها در کشورهای مختلف اروپایی و آسیایی ایجاد شدند. جالب است که از سال 2000 به بعد تعداد این صندوق‌ها به شدت افزایش یافته است. در حال حاضر هم حدود 90 صندوق ثروت ملی در کشورهای مختلف وجود دارد و حتی برخی کشورها بیش از یک صندوق دارند که هرکدام از این صندوق‌ها دارای کارکردهای متفاوتی هستند. جالب است که بیشترین تعداد صندوق‌ها هم در منطقه خاورمیانه است و بیشترین تعداد صندوق‌های نفتی در منطقه ما وجود دارد. اگرچه در اروپا هم صندوق‌هایی داریم، به ویژه صندوق‌هایی مثل صندوق ثروت ملی نروژ که بالاترین سرمایه را در بین صندوق‌های توسعه دنیا و معادل 950 میلیارد دلار سرمایه دارد که این میزان، رقم قابل توجهی است. ضمن اینکه اگر مجموع دارایی صندوق‌های ثروت ملی دنیا را جمع کنیم حدود هفت هزار و 400 میلیارد دلار دارایی این صندوق‌ها می‌شود. بنابراین دنیا به این سمت رفته که درآمدهای حاصل از فروش نفت و منابع طبیعی یا مازاد تجاری خود را در صندوق‌هایی واریز کند و دارایی صندوق‌ها بتواند هم برای رشد و رفاه اقتصادی کشور کمکی باشند و هم دولت‌ها در یک شرایط خاص و شوک اقتصادی و نوسانات بتوانند تعادل لازم را حفظ کنند و به نوعی نقش نوسان‌گیری را ایفا کنند. علاوه بر این، این صندوق‌ها کمک می‌کنند ثروت‌های زیرزمینی متعلق به نسل‌های آینده حفظ و برای آیندگان سرمایه‌گذاری شود. به عبارتی صندوق‌های ثروت چند کارکرد در اقتصاد کشورهای مختلف دارند که اولین آن، نوسان‌گیری از اقتصاد، دومین آن کمک به توسعه کشور در حوزه‌هایی که لزوماً بخش خصوصی انگیزه لازم را برای سرمایه‌گذاری ندارد و سومین کارکرد آن هم سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی خارجی به عنوان ذخیره برای محافظت از این دارایی‌ها برای نسل‌های آینده است. صندوق توسعه ملی کشور ما هم دو وظیفه از این وظایف را در اساسنامه خود دارد اما وظیفه نوسان‌گیری را شما در اساسنامه صندوق توسعه ملی ما مشاهده نمی‌کنید. اما سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی بین‌المللی که عملاً در راستای حفظ ثروت برای نسل‌های آینده از منابع نفتی است و سرمایه‌گذاری در کشور از طریق بخش خصوصی دو وظیفه‌ای هستند که صندوق توسعه ملی کشور ما دارد.
چرا تاکنون میزان دارایی صندوق توسعه ملی کشور ما مانند صندوق‌های توسعه دیگر کشورها از جمله نروژ رشد قابل توجهی نداشته است؟
این موضوع دو دلیل می‌تواند داشته باشد. یکی از دلایل این است که صندوق توسعه ملی ما از آن ریلی که در اساسنامه برایش پیش‌بینی شده خارج شده و دومین دلیل هم این است که آن آزادی عملی که صندوق‌های ثروت دنیا برای حضور در بازارهای پولی و مالی بین‌المللی و سرمایه‌گذاری‌های خارجی دارند صندوق توسعه ملی ما به دلایل مختلف ندارد.
چه مصداق‌هایی در مورد خروج از ریل اهداف پیش‌بینی‌شده صندوق توسعه ملی وجود دارد؟
در اساسنامه صندوق توسعه ملی که طبق ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه است، پیش‌بینی‌هایی در نظر گرفته شده و چارچوب کار صندوق توسعه روشن شده است. طبق این قانون منابع و مصارف و چارچوب‌های کاری صندوق توسعه ملی مشخص است. به عنوان مثال یکی از موارد پیش‌بینی‌شده در قالب اساسنامه صندوق توسعه ملی، این است که حتماً مصارف صندوق توسعه ملی کاملاً ارزی باشد. دوم اینکه دولت و شرکت‌های دولتی به هیچ وجه امکان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی را نداشته باشند. جالب است که در اساسنامه صندوق توسعه ملی، در تعریف شرکت‌های دولتی بسیار سختگیرانه عمل شده است. اگر در قانون تجارت پیش‌بینی‌شده شرکتی دولتی است که بیش از 50 درصد سهامش به دولت تعلق دارد، اما در اساسنامه صندوق توسعه ملی این تعریف بسیار سختگیرانه‌تر است و اشاره شده که از نظر صندوق، شرکتی دولتی است که بیش از 20 درصد سهامش دولتی باشد و حتی اگر بیش از یک نفر از اعضای هیات‌مدیره آن شرکت را دولت یا مقامات دولتی تعیین کنند، حتی اگر سهم دولت در آن شرکت کمتر از 20 درصد باشد، باز هم آن شرکت دولتی محسوب می‌شود. ملاحظه دیگری که در اساسنامه صندوق توسعه پیش‌بینی شده، این است که حتماً توازن‌بخشی را در تخصیص منابع صندوق توسعه ملی رعایت کنیم. یعنی بخش‌های مختلف اقتصادی با توجه به ارزش افزوده آن و سایر شرایط بتوانند از منابع صندوق توسعه ملی به صورت بهینه استفاده کنند و شما یک توازنی را از این نظر شاهد باشید. نکته چهارم این است که شما توازن استانی را در تخصیص منابع صندوق توسعه شاهد باشید. یعنی اینکه استان‌های مختلف به صورت هماهنگ و متوازن، متناسب با ظرفیت و پتانسیل خودشان بتوانند از ظرفیت صندوق توسعه ملی استفاده کنند. ملاحظه پنجم هم این است که در اساسنامه صندوق توسعه اشاره شده شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی می‌توانند از صندوق توسعه ملی تسهیلات بگیرند منتها مجموع تسهیلاتی که شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی می‌توانند از صندوق توسعه ملی بگیرند نباید بیش از 20 درصد باشد. در صورتی که عملکرد صندوق توسعه در شش سال اخیر نشان می‌دهد بیش از 42 درصد از منابع مسدود‌شده به این شرکت‌ها تعلق گرفته و از 34 میلیارد دلار منابع مسدودی، 5 /14 میلیارد دلار به طرح‌های وابسته به نهادها و موسسات عمومی غیردولتی تخصیص یافته است. از سوی دیگر در همین گزارش می‌توان مشاهده کرد که بیشترین استفاده از منابع صندوق توسعه مربوط به بخش صنایع بالادستی نفت و گاز بوده است. معنای این حرف، آن است که بیشترین مصرف از منابع صندوق توسعه ملی را شرکت‌های دولتی داشته، چراکه بخش خصوصی امکان حضور در بخش بالادستی نفت و گاز را ندارد. می‌خواهم بگویم ما خطوط قرمزی در اساسنامه صندوق توسعه ملی داشتیم که من فقط تعدادی از آنها را عرض کردم اما در عمل به این ملاحظات توجه نشده و از سوی خود مجلس این خطوط قرمز زیر سوال رفته است. مجلس در سال‌های 1390 و 1391 و سال‌های بعد اجازه تبدیل بخشی از منابع صندوق به ریال را داده است. همچنین به صندوق هم اجازه داده شده به بخش صنایع بالادستی نفت و بعضاً پروژه‌هایی که متعلق به دولت است، از طریق منابع صندوق کمک شود یا یکی از خطوط قرمز دیگر مربوط به سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت است. قرار بود این میزان در سال اول یعنی سال 1389 معادل 20 درصد باشد و در سال‌های بعد سالانه سه درصد به این سهم اضافه شود تا وابستگی کشور و بودجه دولت به نفت و درآمدهای آن به تدریج کم شود تا به جایی برسیم که دولت اساساً برای تامین هزینه امور جاری خود نیازمند درآمد نفتی نباشد. در صورتی که این میزان در سال 93 و بعد از آن به 20 درصد کاهش یافت حالا در برنامه ششم پیش‌بینی شده که حداقل این میزان 30 درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز باشد و هرسال دو درصد به این میزان اضافه شود. یکی از چالش‌هایی که صندوق توسعه در سال‌های اخیر داشته این بوده که درآمدهای نفتی به دلیل تحریم، کاهش قیمت نفت و دلایل مختلف دیگر به شدت کاهش یافته و از سوی دیگر چون در اساسنامه صندوق کارکرد تثبیتی و نوسان‌گیری پیش‌بینی نشده است، دولت نمی‌توانست طبق اساسنامه صندوق توسعه از منابع ارزی موجود برای کاهش نوسانات اقتصادی و خروج از رکود استفاده کند. بنابراین دولت این درخواست را به شکل دیگری مطرح کرده و مجلس هم این مجوز را داده که هم سهم صندوق به 20 درصد کاهش یابد و هم برداشت‌های مختلفی از حساب صندوق توسعه ملی برای اجرای طرح‌های دولتی انجام شود. این در حالی است که اگر ما اساسنامه صندوق توسعه ملی را به گونه‌ای تنظیم می‌کردیم که هم امکان کمک به دولت در چارچوب مشخصی فراهم می‌شد و هم امکان سرمایه‌گذاری خارجی و هم امکان اعطای تسهیلات برای سرمایه‌گذاری در داخل کشور از منابع آن وجود داشت، آن وقت در قالب یک تعریف مشخص در اساسنامه صندوق توسعه ملی، دولت هم می‌توانست از صندوق توسعه ملی کمک دریافت کند و دیگر نیاز نبود که مصوبات مختلف و مجوزهای متعدد از کانال‌های مختلف اخذ شود تا از منابع صندوق برای کمک به دولت و بخش‌هایی که دولت پیش‌بینی و مجلس مصوب می‌کند برداشت شود. اگر می‌خواستیم مثل صندوق‌های ثروت کشورهای دیگر عمل کنیم، می‌توانستیم این سه کارکرد را با همدیگر پیش‌بینی کنیم و فقط بخشی از منابع صندوق را که از محل سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های صندوق است به عنوان کمک به دولت اختصاص دهیم نه اینکه از اصل منابع موجود در صندوق توسعه ملی برای کمک به دولت استفاده کنیم. مثلاً صندوق ثروت کشور نروژ با منابع خود فعالیت‌هایی انجام می‌دهد و از طریق آن به سودهایی دست پیدا می‌کند و در این چارچوب امکان کمک به دولت یا صندوق بازنشستگی این کشور از سود سرمایه‌گذاری‌های صندوق ثروت نروژ وجود دارد نه اینکه از اصل منابع صندوق برداشت و به دولت یا شرکت‌های دولتی کمک شود که این عملاً نقض غرض اصلی قانونگذار است. در واقع اگر قرار باشد درآمد حاصل از نفت و گاز مستقیم به حساب دولت برود دیگر اصلاً نیاز به صندوق توسعه ملی یا صندوق ثروت ملی نیست.
تاکنون صندوق توسعه ملی مصارف پیش‌بینی‌نشده‌ای مانند طرح ملی آب و خاک و واریز به خزانه‌داری برای مواردی مانند تقویت بنیه دفاعی و صداوسیما داشته اما در ادامه با مخارج پیش‌بینی‌نشده صندوق توسعه ملی چه باید کرد؟
همان‌گونه که عرض کردم صندوق توسعه ملی در شرایط فعلی از ریل خود که در اساسنامه پیش‌بینی شده، خارج شده است. اتفاقاً مجلس بیشترین مصوبات را در قالب بودجه‌های سنواتی برای استفاده از منابع صندوق خارج از روال تعریف‌شده داشته است. به عبارت دیگر مجلس عملاً نقش هیات عامل صندوق را ایفا و اجازه مدیریت بهینه منابع را از صندوق سلب کرده است. تصور من این است که با همین شرایط سختی که دولت و کشور با آن مواجه است، صندوق توسعه می‌تواند کمک‌های قابل توجهی را به اقتصاد کشور انجام دهد. در صورتی که ما به عنوان دولت یا مجلس راحت‌ترین راه را انتخاب می‌کنیم و یک مصوبه در دولت یا مجلس می‌گذرانیم و بعد از حساب صندوق توسعه ملی برداشت می‌کنیم. این اقدام، راحت‌ترین راه است و کار خارق‌العاده‌ای نیست. اما آنچه مهم به نظر می‌رسد این است که ما باید به حفظ خطوط قرمز صندوق توسعه که در قالب اساسنامه آن پیش‌بینی شده معتقد باشیم و از سوی دیگر این موضوع را باور کنیم که صندوق توسعه ملی، صندوق توسعه ایران است و طبیعتاً باید به اقتصاد کشور و توسعه زیرساخت‌ها کمک کند و این کمک‌ها باید به‌گونه‌ای باشد که خطوط قرمز زیر سوال نرود. به عنوان مثال اگر شرایط اقتصادی کشور خاص است طبیعتاً می‌توانیم مجوزهایی به صندوق توسعه ملی بدهیم که اجازه خرید اوراق ارزی دولت را داشته باشد. ما نباید از اصل منابع صندوق توسعه برداشت کنیم، اما می‌توانیم منابع صندوق را قرض بگیریم، مشکل را حل کنیم و بعد از مثلاً پنج سال این میزان را به اضافه سود آن به صندوق توسعه ملی برگردانیم. یا اگر پروژه ملی آب و خاک را داریم که به نظرم خیلی هم لازم و ضروری است و برای اقتصاد کشور هم عوایدی دارد می‌توانیم از منابع صندوق توسعه ملی برای اجرای این طرح استفاده کنیم اما بعد از 10 سال هم اصل سرمایه و هم سود آن را از محل درآمدهای آتی به صندوق توسعه برگردانیم. یا مثال دیگر مربوط به صندوق نوآوری و شکوفایی است که مجلس می‌تواند اجازه دهد صندوق توسعه بخشی از منابع خود را در صندوق نوآوری سپرده کند و به صندوق نوآوری و شکوفایی گفته شود که اگر طرحی را شناسایی کرد که با ویژگی‌های مورد نظر مطابقت داشت می‌تواند از محل منابع صندوق توسعه تسهیلات بدهد. یعنی چوب حراج به سرمایه صندوق توسعه نزنیم و اجازه دهیم با یک سازوکار تعریف‌شده ضمن حفظ منابع اصلی صندوق و رعایت خطوط قرمز، از منابع این صندوق استفاده بهینه شود.
موضوع دیگر زمان‌بر بودن پرداخت اعتبارات صندوق توسعه ملی است. آیا پرداخت نشدن حدود 70 درصد از اعتبارات مسدودی رویه‌ای طبیعی است؟
ببینید یک طرح سرمایه‌گذاری وقتی تعریف می‌شود، معمولاً دو یا سه سال طول می‌کشد تا به اجرا درآید. یعنی وقتی یک سرمایه‌گذار، طرح خود را به بانک معرفی می‌کند، در آن طرح توجیهی مشخص است که اجرای آن دو تا سه سال طول می‌کشد و شش ماه زمان برای بهره‌برداری آزمایشی می‌خواهد و بعد از آن روند تولید خود را می‌تواند ادامه دهد. شما در نظر بگیرید که در مدت زمان دو یا سه سال اجرای طرح، صندوق توسعه ملی معادل اعتبار لازم برای آن طرح، رقمی را به عنوان مسدودی به بانک مرکزی اعلام می‌کند تا به مرور که کار پیشرفت می‌کند این مبلغ پرداخت شود. یعنی وقتی ال‌سی برای دستگاه‌ها و تجهیزات گشایش می‌یابد، نیاز به گذشت یک روالی است و به مرور پیشرفت کار این مبلغ هم تخصیص پیدا می‌کند. به نظر من، روند مورد اشاره شما روند غیرطبیعی‌ای نیست اگرچه یک اشکال وجود دارد و آن، این است که چون ما محدودیت‌های بانکی داریم روند گشایش ال‌سی‌ها و روند ورود تجهیزات و دانش فنی و نیازمندی‌هایی که پروژه‌ها دارند، طبیعتاً زمان‌بر شده است. این یک بعد قضیه است که باعث طولانی‌تر شدن اجرای پروژه‌های سرمایه‌گذاری از آن حد مورد انتظار شده و مشکل دیگر این است که بانک مرکزی معمولاً به دلیل شرایط خاصی که در طول سال‌های گذشته داشته و همیشه با محدودیت ارزی مواجه بوده، معمولاً آن ارزها و منابع ارزی را که سهل‌الوصول‌تر است خودش استفاده کرده و منابع صندوق توسعه ملی در اولویت‌های پایین‌تر قرار گرفته است. این است که شما می‌بینید حتی اگر گشایش ال‌سی هم انجام شده باشد، اما پرداخت با تاخیر بیشتری نسبت به روال مورد انتظار انجام می‌شود. از طرف دیگر آنچه حائز اهمیت است و متاسفانه به دلیل شرایط خاص کشور و فضای حاکم بر فعالیت‌های صندوق مورد توجه قرار نگرفته، سرمایه‌گذاری منابع صندوق در بازارهای پولی و مالی خارجی است، ضمن اینکه استفاده اهرمی از منابع صندوق با مشارکت نهادهای مالی بین‌المللی می‌تواند اثر صندوق را در اقتصاد کشور بیش از پیش نمایان کند که هنوز اقدامی در این خصوص گزارش نشده است.
