صنعتی که جای رشد دارد

صنایع غذایی و تبدیلی در ایران با تمامی ظرفیت خود فعال نیست؛ بر اساس اطلاعات موجود واحدهای تولیدی کشور در این صنعت دارای ظرفیت ۲۵۰ میلیون تنی هستند، در حالی که میزان تولید ما در صنایع غذایی و تولیدی ۹۰ میلیون تن است. علت چیست و این مساله چقدر می‌تواند مرتبط با مداخلات دولت در این صنعت باشد؟ برای تقویت صنایع غذایی در کشور و افزایش سهم آن در اقتصاد چه اقداماتی باید انجام داد و از چه مسائلی باید پرهیز کرد؟

اقتصاد و دخالت دولت

بر اساس تحلیل‌های کلاسیک در علم اقتصاد، نظام بازار همواره در تعادل قرار دارد و اگر بر اثر برخی عوامل از تعادل خارج شود، خود به صورت خودکار به تعادل اولیه بازمی‌گردد. تعادل در سیستم اقتصاد بازار به عنوان کاراترین نقطه شناخته می‌شود. بنابراین در قاموس اقتصاد بازار هرگونه دخالتی از سوی دولت باعث دور شدن از نقطه کارایی و در نتیجه دور شدن از نقطه تعادل شده و بر همین اساس هیچ‌گونه دخالتی از سوی دولت توصیه نمی‌شود. در سوی مقابل اقتصادهایی هستند که به صورت متمرکز از سیستم برنامه‌نویسی پیروی می‌کنند. بر این اساس مقدار تولید و قیمت هر محصول بر اساس برنامه‌ریزی مشخص، در قالب قانون و به صورت دستوری باید صورت پذیرد. به عبارت دیگر دولت به طور 100‌درصدی در اقتصاد مداخله می‌کند. در یک اقتصاد بازار، اگر دولت به فولاد بیشتری نیاز داشته باشد، مالیات‌ها را جمع‌آوردی کرده و فولاد را به قیمت بازار خریداری می‌کند. اما در یک اقتصاد با برنامه، دولتی که فولاد بیشتری می‌خواهد، دستور تولید آن را صادر و قیمت آن را خود تعیین می‌کند. در مورد وضعیت صنعت غذایی هم همین‌طور است و این موضوع در این صنعت هم صدق می‌کند.

اما در دنیای واقعی همه اقتصادها در جایی میان دو سر این طیف افراطی به فعالیت می‌پردازند که به آنها اقتصاد مختلط می‌گویند. معمولاً اقتصادهای ضعیف‌تر و در حال توسعه نیز با انگیزه‌های مختلف برای استفاده بهینه از منابع محدود خود، برای چند دوره متوالی و معدود با استفاده از یک نظام برنامه‌نویسی، تلاش می‌کنند با دخالت کنترل‌شده و هدفمند دولت در اقتصاد، مسیر پیشرفت و توسعه خود را جهت‌دهی و مدیریت کنند و پس از رسیدن به نقطه مورد نظر مجدداً با کاهش دخالت دولت به سمت اقتصاد بازار حرکت می‌کنند.

صنعت غذا زیر سایه مداخله‌های متعدد دولتی

نظام سیاسی ایران از سال‌های پیش از انقلاب با هدف رسیدن به توسعه اقتصادی، مجموعه‌ای از دخالت‌های گوناگون اقتصادی را در پیش گرفته است. بخش کشاورزی و حوزه صنایع غذایی کشور یکی از بخش‌های مهمی است که از دیرباز با مداخله‌های متعدد دولتی مواجه بوده است. روند دخالت دولت در سال‌های بعد از انقلاب نیز به شیوه‌های گوناگون ادامه یافت. اعمال سیاست خودکفایی در تولید برخی محصولات، تغییرات تعرفه در اقلامی چون میوه‌جات، شیر، گوشت و‌... که هر کدام در زمان خود آثار متفاوتی را بر جای گذاشت. این سیاست‌های حمایتی گاهی به تقویت بنیان تولید نیز کمک می‌کردند. به عنوان مثال در بحث لبنیات در حالی که در سال 1357 یک میلیون تن پنیر، 547 هزار تن کره و 350 هزار تن شیر خشک و 10 هزار تن خامه به ارزش 5 /4 میلیارد دلار وارد کشور می‌شد، اکنون به جز کره در بقیه موارد صادرات وجود دارد و ما از این جنس محصولات را در لیست اقلام صادراتی خود می‌توانیم مشاهده کنیم. اما ابلاغ قانون اصلاحات اصل 44 قانون اساسی گامی بلند در اصلاح رویه‌های مداخله‌گرایانه دولت در اقتصاد محسوب می‌شد که می‌تواند به رشد این صنعت کمک قابل توجهی کند. این قانون، ایجاد محدودیت و کنترل مقدار تولید و خرید یا فروش کالا و خدمات در بازار را ممنوع اعلام کرد.

تبعات دخالت‌های دولتی در صنایع غذایی

دخالت‌های دولتی در حوزه صنایع غذایی آثار و پیامدهای مثبت و منفی زیادی را به همراه داشته است. به عبارت دیگر هر مداخله دولت که با یک هدف اصطلاحاً «خوب» به اجرا درآمده، حداقل یک پیامد «بد» را نیز به همراه داشته است. مهم‌ترین تبعات چنین سیاست‌هایی به طور خلاصه در زیر آمده است.

1- سیاست قیمت‌گذاری محصولات اساسی کشاورزی و تضمین خرید این محصولات از سوی دولت

امکانات محدود و محرومیت‌ها در مناطق روستایی، احتمال سوءاستفاده برخی از دلالان را افزایش می‌دهند. بنابراین دولت تشخیص می‌دهد تا در نقش حمایت از کشاورزان وارد شده و سعی در متعادل‌تر کردن نسبی سودآوری بخش کشاورزی در قیاس با سایر بخش‌ها می‌کند. اما نتیجه دخالت دولت در قیمت‌گذاری، از بین رفتن نسبت قیمت‌هاست. این امر منجر به اختلال در مکانیسم بازار و کاهش مصرف بهینه در جامعه می‌شود. از طرف دیگر قیمت مواد خام در کشور ما به طور سالانه بر اساس قانون خرید تضمینی سیر صعودی را طی کرده، در حالی که در سه سال گذشته قیمت جهانی مواد خام سیر نزولی داشته است. به عبارت دیگر در ایران برای حمایت از بخش‌های زراعت و باغبانی هرسال قیمت‌های تضمینی بدون توجه به شرایط اقتصادی در دنیا، افزایش می‌یابند. این امر به یک معضل چه در حوزه صادرات و چه در حوزه تامین سبد غذایی خانوار تبدیل شده است.

2- پرداخت یارانه صادراتی

اتخاذ این سیاست در کنار رشد و توسعه صادرات صنایع غذایی که به عنوان یک اثر مطلوب شناخته می‌شود، آثار نامطلوبی را نیز به همراه دارد. زیرا اختصاص بیشتر منابع کشاورزان به تولید محصولات حمایت‌شده باعث می‌شود تا تولید سایر محصولات کاهش یافته و به علت کاهش مقدار عرضه، قیمت آنها در بازار افزایش یابد. به عبارت دیگر با تشویق تولیدکنندگان برای تولید یک کالای مشخص، بازار سایر محصولات دچار عدم تعادل خواهد شد. همچنین تولیدکنندگان برای بهره بردن هرچه بیشتر از این یارانه صادراتی مجبور می‌شوند عملکرد تولیدی خود را افزایش دهند. این کار نیز از طریق استفاده فراوان از کودهای شیمیایی و فشار بر سایر نهاده‌های تولید همچون منابع آب صورت گرفته که نهایتاً باعث پدید آمدن مشکلات زیست‌محیطی و خشک شدن منابع آب زیرزمینی شده است.

3- وضع تعرفه‌های وارداتی

محدود کردن واردات مواد اولیه با استفاده از اهرم تعرفه، متداول‌ترین و دم‌دست‌ترین سیاستی است که در حمایت از کشاورزان داخلی اتخاذ می‌شود. حال آنکه تداوم بلندمدت این سیاست باعث کاهش رقابت‌پذیری تولیدات داخلی صنایع غذایی و افت کیفیت آنها می‌شود. اساساً وضع تعرفه برای مواد خام، باعث نزدیک شدن قیمت‌های جهانی به قیمت‌های داخلی می‌شود و به نوعی مزیت کشور در صنایع غذایی را از بین می‌برد. همچنین تغییرات مقطعی که در نرخ تعرفه‌ها صورت می‌پذیرد علاوه بر ایجاد زمینه گسترده فساد اقتصادی، آثار نامطلوب فراوانی را بر برنامه‌ریزی کشت کشاورزان گذاشته و باعث ضرر و زیان عده‌ای از کشاورزان می‌شود.

4- ممنوعیت واردات

بخش قابل توجهی از جمعیت روستایی به مشاغل حوزه کشاورزی اشتغال دارند. از این‌رو دولت برای حمایت از فروش محصولات این کشاورزان در برهه‌های مختلف ناگزیر از ممنوعیت واردات محصولات کشاورزی (خصوصاً محصولاتی که جایگزین داخلی دارند) می‌شود. این مساله علاوه بر افزایش سطح قیمت محصولات کشاورزی (و به تبع آن سایر محصولات صنایع غذایی)، باعث شکل‌گیری شبکه‌ای از اقتصاد غیررسمی در زمینه قاچاق این محصولات برای پاسخ به تقاضای بازار می‌شود. زیرا افزایش قیمت محصولات داخلی باعث سودآوری قاچاق شده که خود منجر به صرف هزینه‌های مضاعف بر دولت برای مقابله با آن می‌شود.

5- ممنوعیت صادرات

در صورتی که قیمت کالایی در بازار داخلی افزایش یابد و آن کالا در زمره اقلام صادراتی نیز باشد، دولت با استفاده از ممنوعیت صادرات آن، در پی افزایش عرضه داخلی و کاهش قیمت محصول اقدام می‌کند. به‌عنوان مثال در اوایل دهه 80 با گران شدن رب گوجه‌فرنگی در بازار داخلی، دولت اقدام به ممنوعیت صادرات کرد. در حالی که ماندگاری و پایداری در یک بازار صادراتی دست‌کم پنج یا شش سال تلاش مداوم می‌خواهد. بنابراین اگر به یکباره، از صادرات کالایی جلوگیری شود، این به معنای بر باد رفتن سال‌ها تلاش و مداومت در جذب مشتری است؛ خریدار نیز بی‌تردید به سراغ فروشنده‌ای دیگر خواهد رفت و احتمالاً صادرکننده باید از صفر شروع کند.

6- پرداخت یارانه کود، سم و بذر به کشاورزان

این سیاست با هدف کاهش قیمت تمام‌شده، افزایش سطح تولید محصولات کشاورزی و حمایت از کشاورزان اتخاذ می‌شود. در حالی که کشاورزی جهان روز به روز به سمت کشت ارگانیک حرکت می‌کند و استانداردهای سلامت این محصولات همواره در حال سخت‌تر شدن است، کشاورزان داخلی در مسیری مخالف به سمت استفاده از کودهای شیمیایی سوق داده می‌شوند. این امر باعث شده تا آثار نامطلوب تجاری بر صادرات صنایع غذایی ایران وارد شود زیرا این محصولات قادر به عبور از تست‌های سلامت در کشورهای خارجی نیستند.

7- سیاست تثبیت قیمتی

سیاستی است که عمدتاً به منظور حمایت از مصرف‌کنندگان وضع می‌شود و دولت بنا بر مصالحی اجازه تغییر قیمت را نمی‌دهد. اما گاهی این سیاست می‌تواند نتایج فاجعه‌باری به همراه داشته باشد. به عنوان مثال در سال 1390 که اقتصاد کشور از جمله صنعت لبنیات در کنار بحران ارزی، دچار یک تورم فزاینده شده بود، تولیدکنندگان محصولات لبنی مواد اولیه خود را با نرخ تورم می‌خریدند اما دولت با استفاده از اهرم تعزیرات بر قیمت‌گذاری پافشاری می‌کرد. در این زمان بسیاری از گاوداران برای رهایی از فشارهای دولت، اقدام به فروش گاوهایشان کردند چرا که فروش گوشت گاو به صرفه‌تر از فروش شیر بود. نتیجه آنکه تولید شیر نیز کاهش یافت.

به طور کلی در کشوری همچون ایران که در اکثریت مناطق میانگین بارش‌های سالانه از میانگین جهانی پایین‌تر است، در صورتی که دولت برای بخش کشاورزی اهمیت زیادی قائل باشد ناگزیر به مداخلات گسترده خواهد شد. اما باید توجه داشت که آنچه تاکنون به عنوان حمایت از بخش کشاورزی انجام شده، صرف‌نظر از برخی موفقیت‌های کوتاه‌مدت، آسیب‌های فراوانی به تولیدکنندگان، مصرف‌کنندگان و محیط‌زیست وارد کرده است. بنابراین به‌جز برخی از مناطق عمدتاً شمالی کشور که از میزان بارش سالانه قابل قبولی برخوردارند، در سایر مناطق کشور باید از سیاست‌های حمایتی نوین، هدفمند و مدت‌دار استفاده کرد. سیاست‌هایی که در ساختار نظری و اجرایی خود توجه به مزیت‌های منطقه‌ای و ملی، تغییر الگوی کشت به سمت محصولات کم‌آب‌بر، حرکت به سوی کشاورزی ارگانیک، انجام پژوهش‌های کاربردی، توجه به استانداردهای سلامت، هدایت و مدیریت صحیح زنجیره تامین، افزایش رقابت‌پذیری، حمایت از شرکت‌های دانش‌بنیان و افزایش کیفیت را مدنظر قرار دهد. تمامی این حمایت‌ها نیز باید در موعد مشخصی شروع شود و به صورت پلکانی کاهش یابد تا اینکه در موعد مشخصی به پایان برسد. زیرا مداخله دائمی دولت با از بین بردن کارایی در فعالیت‌های اقتصادی، نهایتاً همه طرف‌ها را متضرر خواهد ساخت.

ظرفیت صنایع غذایی و میزان فعلی تولید

صنایع غذایی و تبدیلی در ایران با تمامی ظرفیت خود فعال نیست؛ بر اساس اطلاعات موجود واحدهای تولیدی کشور در این صنعت دارای ظرفیت ۲۵۰ میلیون تنی هستند، در حالی که میزان تولید ما در صنایع غذایی و تولیدی ۹۰ میلیون تن است. بدون شک بخش عمده‌ای از این عدم کارایی مستقیماً به علت مداخلات دولت در حوزه صنایع غذایی و بخش کشاورزی اتفاق افتاده است. در مقایسه صنایع غذایی ایران و ترکیه شاهدیم که حمل و نقل رایگان، یارانه صادراتی، هزینه‌های پایین و اصلاح به‌روز قوانین به نفع تولیدکننده، صادرکنندگان ترکیه را در بازارهای مشترک با ایران، نظیر عراق و روسیه، هر روز قوی‌تر کرده است. در حالی که هدف‌گذاری انجام‌شده به منظور صادرات در حوزه صنایع غذایی، دارویی و بهداشتی معادل 5 /3 میلیارد دلار در سال 1396 اعلام شده است، اما کشوری چون ترکیه در سال 2015 توانست تنها چهار میلیارد دلار محصولات کشاورزی به روسیه صادر کند.

با مقایسه استراتژی‌های مورد استفاده در سایر کشورها مشخص می‌شود که تا چه حد سیاست‌های دولتی در بخش کشاورزی به دور از فرآیندهای روز جهانی در حال دنبال شدن است. آنچه به عنوان ابزار تعرفه یا ممنوعیت صادرات و واردات در کشور ما همچنان جریان دارد، سال‌هاست که در اقتصاد جهانی به فراموشی سپرده شده است. ساختار سازمان تجارت جهانی به اعضای خود اجازه دخالت دولتی را در این بخش‌ها نمی‌دهد. آنچه به عنوان حمایت‌های دولتی از بخش کشاورزی مطرح می‌شود، مربوط به حوزه پژوهش و تولید علم و همچنین صنایع سبز1 و رویکردهای محیط زیستی به صنایع غذایی است.2 کشور ترکیه در برنامه بلندمدت خود قصد دارد تا در سال 2023 در جمع پنج کشور برتر این حوزه تبدیل شود. مهم‌ترین مواردی که در بحث حمایت‌های دولت آن کشور به چشم می‌خورد عبارتند از:

الف- حمایت از سرمایه‌گذاران در بخش صنایع غذایی؛ این سیاست حمایتی از چند بعد مورد توجه قرار می‌گیرد. یکی در بحث حمایت‌های قانونی از سرمایه‌گذاران مطرح می‌شود و دیگری در بحث ساختارهای مالیاتی، سیاست‌های تشویقی مناسبی را دنبال کرده‌اند. از نگاهی دیگر هرچه هزینه تمام‌شده محصولات صنایع غذایی پایین‌تر باشد، در نتیجه نیروی کار ارزان‌تری نیز در اختیار این بخش قرار می‌گیرد.

ب- هزینه‌های حمل و نقل؛ با اینکه در ایران قیمت سوخت بسیار پایین‌تر از کشوری همچون ترکیه است، اما با حمایت‌های دولتی ناوگان حمل و نقل ترکیه به صورت کاراتری فعالیت می‌کند و هزینه‌های حمل و نقل را کاهش می‌دهد.

ج- بهبود فضای کسب و کار؛ تلاش‌های بسیار خوبی از سوی دولت ترکیه برای بهبود فضای کسب و کار صورت گرفته است. به عنوان مثال بر اساس گزارش یکی از نهادهای کشور ترکیه، مدت زمان اخذ مجوزهای لازم برای راه‌اندازی یک کسب و کار از 38 روز در سال 2003 به شش روز در سال 2012 کاهش یافته است. بر اساس همین گزارش چنین شاخص‌هایی در تمایل سرمایه‌گذاران به حضور در صنایع غذایی این کشور بسیار موثر بوده است.

افزایش نااطمینانی، حاصل مداخلات دولتی

یکی از آثار جانبی مداخلات گاه و بیگاه دولت در حوزه صنایع غذایی افزایش نااطمینانی است. با تداوم مداخلات دولت، سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی با افزایش ریسک مواجه می‌شوند. به عبارت دیگر این احتمال که ممکن است هر زمانی دولت تصمیم به تغییر تعرفه‌های تجاری، حمایت از یک محصول رقیب یا ممنوعیت واردات فلان مواد اولیه بگیرد، باعث بی‌میلی سرمایه‌گذاران و خروج تدریجی آنها از صنعت شود. از این‌رو در نهایت دود این مداخلات به چشم همه طرف‌ها خواهد رفت. حمایت‌های دولت از صنایع به صورت نامحدود منجر به کوچک ماندن صنایع، عدم رقابت‌پذیری در بازارهای جهانی، کاهش بهره‌وری و کاهش کیفیت تولیدات می‌شود. به طور کلی هرگونه سیاست حمایتی باید محدود به زمان خاص، هدفمند و مشروط به بهبود کیفیت تولیدات باشد. در غیر این صورت، صنایع برای همیشه کوچک، وابسته و فاقد معیارهای کیفی می‌مانند، که این خود هزینه زیادی را به اقتصاد کشور تحمیل می‌کند. بنابراین به نظر می‌رسد تداوم دخالت‌های دولت در اقتصاد و به ویژه حوزه صنایع غذایی باعث از بین رفتن این مزیت بزرگ اقتصاد کشور خواهد شد و بیش از آنکه به سود کشور باشد، باعث زیان و تباهی تولید خواهد بود. به همین دلیل برای تقویت صنایع غذایی در کشور و افزایش سهم آن در اقتصاد باید به اثرات مخرب دخالت‌های دولت در اقتصاد توجه ویژه‌ای کرد.