تله پیش‌فرض‌های غلط

چند دهه‌ای است که محصول نهایی نظام سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف، نتیجه‌ای در خور به دست نمی‌دهد و عدم توجه به اصول بنیادی اقتصادی، تصمیم‌گیری‌ها در حوزه‌هایی چون بهداشت و درمان، آموزش یا فرهنگ و هنر و حتی خود اقتصاد را با مشکل مواجه می‌کند و نتیجه، طرح‌های زیادی است که با صرف بودجه نیمه‌کاره تمام می‌شود و کمتر حاصلی به دنبال دارد. ضمن اینکه با صرف بودجه، عملاً بخش دیگری از گزینه‌های روی میز را حذف می‌کند چون بودجه‌ای برای پرداختن به آن نمانده است. علینقی مشایخی، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف، مساله را دانش نحیف و اندک سیاستگذاری در نظام تدبیر و تکیه بر پیش‌فرض‌های غلط ذهنی می‌داند. او معتقد است شرایط سخت فقر منابع، می‌تواند بستری برای بیرون کشیدن پیش‌فرض‌ها و نقد آنها فراهم کند تا با تغییر و جایگزینی آنها، محصول نظام سیاستگذاری نیز بهبود یابد. مشایخی در این گفت‌وگو بر ضرورت آموزش کیفی تاکید ویژه‌ای دارد.

♦♦♦

چرا سیاستگذاران نظام بوروکراسی کشور، در زمان تصمیم‌گیری برای انجام طرح‌ها و برنامه‌ریزی‌ها از اقتصاد حوزه کاری خود و سازوکارهای آن غافل هستند و غالباً برنامه‌هایی می‌دهند که کمی پس از اجرا و صرف بودجه، به دلیل عدم امکان تامین منابع مالی، از دستورکار خارج می‌شود و در نهایت سیاستگذار هم تمام مشکل ایجاد شده را نه روی بهره‌وری طرح، تبعات مثبت و منفی یا هزینه-‌فایده آن که برعهده خزانه برای عدم تامین بودجه لازم می‌داند؟ چرا حتی در حوزه سیاستگذاری اقتصادی هم با چنین مشکلاتی مواجه هستیم؟

توجه داشته باشید که ساختار اداری کشور ما و فرهنگ حاکم بر آن، ساختاری است که از اساس برای خرج کردن شکل گرفته است. به این معنا که درآمد نفتی وجود داشته و سازمان‌ها و نهادهای اداری با ارائه درخواست خود بودجه می‌گرفتند و آن را هزینه می‌کردند. همیشه هم فشار می‌آوردند تا بودجه بالاتری دریافت کنند و تقریباً توجهی به افزایش بهره‌وری، اصلاح ساختارها یا ارزیابی هزینه-‌فایده تصمیم‌ها نداشته‌اند. نظام اداری هم هیچ انگیزه‌ای برای دنبال کردن این اهداف در آنها ایجاد نکرده است. به این خاطر نظام اداری کشور ما تبدیل به ماشین هزینه کردن شده و نتایج کارش نیز مبتنی بر هزینه‌کرد بوده است. یعنی نهادها هرچه بیشتر بودجه بگیرند و بیشتر هزینه کنند نتایج بیشتری برای عرضه دارند و این تصور را ایجاد می‌کنند که دستاورد بیشتری هم داشته‌اند.

متاسفانه در فرآیند تربیت و رشد مدیران، این مساله آموزش داده نمی‌شود که هر اقدامی نیاز به منابعی دارد و اساساً منابع محدود است. به این معنا که تخصیص منابع به یک فعالیت به معنای چشم پوشیدن از یک فعالیت دیگر است و گاهی مواقع ممکن است اثرات منفی چشم‌پوشی از اقدام متأخر بیش از اثرات مثبت انجام اقدام متقدم باشد. متاسفانه مفهوم تخصیص منابع نامحدود به خواسته‌های نامحدود در نظام بوروکراسی کشور مورد توجه قرار نمی‌گیرد.

مساله دیگر اینکه در سیاستگذاری حتماً به جامع‌نگری نیاز است. حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و... به هم مرتبطند و روی هم اثر می‌گذارند. فقدان جامع‌نگری طی دهه‌ها و سال‌های گذشته بسیار به کشور ضربه زده است. برای نمونه می‌توان به یک مثال واضح و روشن مانند تعیین نرخ ۴۲۰۰ تومانی برای ارز در زمانی که قیمت واقعی آن در بازار بسیار بالاتر بود، اشاره کرد. سیاستگذار این عامل را نادیده گرفت که افراد براساس انگیزه‌های اقتصادی به حرکت درمی‌آیند و تعیین چنین نرخی مشوق آنان برای دریافت ارز است بدون اینکه کالایی وارد کنند؛ یا اینکه در واردات بیش‌اظهاری کنند. در نتیجه در جامعه مسابقه‌ای برای گرفتن ارز ایجاد می‌شود و پیامدهای بسیاری در حوزه‌های اقتصادی و اجتماعی به دنبال دارد که سیاستگذار در زمان تصمیم‌گیری اصلاً به آنها فکر نکرده است. فقدان جامع‌نگری باعث شده که جامعه ما در پنج دهه گذشته نتواند به اغلب اهداف خود برسد. بیش از چهار دهه است که سیاستمداران به دلیل پیش‌فرض غلطی که دارند همیشه خواستار این بودند که قیمت ارز پایین نگه داشته شود چون فکر می‌کردند و می‌کنند اگر قیمت ارز بالا برود نشانه‌ای از عملکرد بد اقتصادی است و از این‌رو تمام تلاش خود را معطوف به تثبیت و سرکوب قیمت ارز می‌کنند. در حالی که متوجه نیستند که این اقدام تولید داخلی را در برابر واردات ضعیف می‌کند، صادرات را کاهش می‌دهد و کمبود ارز ایجاد می‌کند که خود این نتایج مجدد به کمبود بیشتر ارز و بالا رفتن قیمت آن می‌انجامد. این چرخه معیوب دهه‌هاست که در جامعه ما برقرار است به طوری که همیشه نتیجه سرکوب قیمت ارز، جهش آن بوده است. می‌توان به این سوال‌ها فکر کرد که چرا صنعت نساجی ایران در برابر نساجی ترکیه ضعیف شد و از بین رفت، چرا صنعت کفش ایران به محاق رفت یا صنعت تولید لوازم خانگی ایران چرا از بین رفت در حالی که این صنایع مزیت صادراتی داشتند. اگر با این صنایع منطقی و عادلانه برخورد می‌شد و با سرکوب قیمت ارز تحت فشار رقابت غیرمنصفانه با تولیدات خارجی قرار نمی‌گرفتند، می‌توانستند با منابعی که به دست می‌آورند هزینه نوسازی خط تولید یا تحقیق و توسعه را فراهم کنند و خودشان را به‌روز نگه دارند تا در بازارهای خارجی سهم داشته باشند. تصمیماتی که بدون جامع‌نگری و بدون توجه به چند قدم جلوتر از اجرای آن تصمیم گرفته می‌شود، آثار زیان‌باری روی همان اصل تصمیم دارد.

به عنوان یک نمونه دیگر می‌توانم به قیمت‌گذاری کالای اساسی اشاره کنم. گاهی اوقات به دلیل اینکه در یک مقطع کوتاه کالای اساسی یا یک کالای مهم با قیمت کمتری به دست مصرف‌کننده برسد، قیمت‌گذاری دستوری انجام می‌شود. سیاستگذار این مساله را در نظر نمی‌گیرد که قیمت‌گذاری دستوری منجر به کاهش تولید آن کالا می‌شود چون کسی با ضرر کالا تولید نمی‌کند. در نتیجه بعد از مدتی یا باید کالا را با صرف هزینه بیشتر وارد کرد یا اینکه با کمبود و افزایش قیمت شدید آن کالا سر کرد.

به طور کلی سیاستگذار چرخه روابط علت و معلولی را مورد توجه دقیق قرار نمی‌دهد چون جامع‌نگری ندارد. باید پذیرفت که به طور کلی سطح سواد سیاستگذاری در کشور ما پایین است. سیاستگذار در کشور ما در اغلب اهدافی که داشته از پایین نگه داشتن قیمت ارز و رونق تولید و توسعه صادرات گرفته تا ایجاد اشتغال، ناموفق بوده است. همه دولت‌های پس از انقلاب همین اهداف را داشتند اما مکانیسم‌های تغییر و تحول و توسعه جامعه را درک نکردند و در رابطه علی و معلولی فقط یک محدوده بسیار نزدیک را دیدند. ما در حوزه سیاستگذاری هم به لحاظ بی‌توجهی به مساله محدودیت منابع و هم از نظر عدم جامع‌نگری آسیب زیادی دیدیم. نه فقط در حوزه‌های فرهنگی و آموزشی و سلامت که در حوزه اقتصاد هم درگیر همین سیاستگذاری غیرصحیح هستیم. وقتی اقتصاد را درست اداره و مدیریت نکنیم به شکلی که فقر گسترش یابد و بیکاری بیشتر شود، قطعاً فرهنگ جامعه هم آسیب می‌بیند. در چنین جامعه‌ای آمار تخلف، جرم، فحشا، مواد مخدر و... بیشتر می‌شود و در یک چرخه بازتولیدی، اقتصاد مجدد از این حوزه آسیب می‌بیند. حالا در چنین شرایطی می‌توان گفت که باید بودجه زیادی به نهاد متولی فرهنگ تزریق کرد تا با هزینه‌کرد فرهنگی این مشکلات را از بین ببرد؟ مگر می‌توان بدون اینکه زیرساخت‌های اقتصادی را بهبود داد و کالای عمومی باکیفیت ارائه کرد مشکلات فرهنگی را از بین برد؟ بد بودن وضعیت اقتصادی زایش یک فرهنگ ضایع‌کننده را شروع می‌کند که کل جامعه درگیرش می‌شود.

از نظر من به طور خلاصه مسوولان نظام اداری ما در حوزه سیاستگذاری و درک سازوکارهایی که جامعه را به سوی توسعه می‌برد، سواد ابتدایی و نحیفی دارند. به این شکل که مثلاً سیاستگذار حوزه سلامت به دنبال این است که هرچه بیشتر هزینه‌های درمان افراد را پرداخت کند، تمام توانش بر این است که به اندازه‌ای بودجه تامین کند که هرکسی به بیمارستان وارد و بستری شد، هزینه‌هایش کامل پرداخت شود. اما از تبعات منفی این تصمیم و علامتی که به جامعه می‌دهد غافل است که باعث می‌شود هر کسی با کمترین کسالتی تقاضای حضور در بیمارستان و استفاده از خدمات هتلینگ مراکز درمانی را داشته باشد و تامین چنین هزینه‌هایی تقریباً ناممکن است. سیاستگذار دقت نمی‌کند که چنین تصمیماتی آحاد انسانی را به حرکت درمی‌آورد و هزینه‌هایی به وجود می‌آورد که هیچ شرکت بیمه‌ای قادر به پرداخت آن نیست. یعنی تصمیمی گرفته می‌شود که نظام سلامت را دچار مشکل جدی می‌کند. به نظر من مشکل نه‌فقط محدود به اقتصاد هر حوزه که حتی فراتر از آن است. ما نیاز داریم که در حوزه سیاستگذاری بسیار آموزش ببینیم و بسیار یاد بگیریم وگرنه باز هم همان مسیری را که تاکنون در آن بوده‌ایم، طی خواهیم کرد. قرارمان این بود که در 1400 کشور اول در منطقه باشیم اکنون ترس این را داریم که در بسیاری از شاخص‌ها در پایین‌ترین رتبه‌های ممکن قرار بگیریم.

چرا سیاستگذاران اقتصادی در چرخه این تصمیمات و سیاست‌های معیوب و زیان‌بار قرار گرفته‌اند به نحوی که حتی از تجربه‌های خودشان هم درس و آموزش نمی‌گیرند. در نظام اداری کشور ما تقریباً حلقه مشخصی از افراد حضور دارند که طی سه، چهار دهه گذشته، تنها مکان قرارگیری و صندلی تصمیم‌گیری آنها در پست‌های اقتصادی عوض شده است. یعنی این افراد تجربه‌های متعددی در حوزه‌های مختلف تصمیم‌گیری دارند اما باز هم بر همان سبیل ناصواب می‌روند بدون اینکه از پیامدها و رخدادهای منفی گذشته، درس بگیرند.

این مساله مهم و قابل اعتنایی است که چرا سیاستگذاران ما با وجود ماندگاری بالا در نظام تصمیم‌گیری از تجربیات پیشین خود درس نمی‌گیرند. البته این قابل تعمیم به همه سیاستگذاران نیست و قاعدتاً تعدادی از آنها این آموزش تجربی را دریافته‌اند اما در اکثریت نیستند که بتوانند نظرشان را اعمال کنند. حوزه تصمیم‌گیری در کشور ما ساختار نامنظم و وسیعی دارد به طوری که اگر بخشی هم آموزش دیده و یاد گرفته باشد، توسط سایر بخش‌ها پوشانده می‌شود. نظام تصمیم‌گیری ما نقاط متعدد و متکثری با میزان قدرت متفاوت دارد که متاسفانه بین آنها گفت‌وگو در جریان نیست و هر کدام نیز مدعی هستند. به دلیل فقدان یک نظام تصمیم‌گیری منسجم و منظم، زمانی که در یک نقطه این نظام یادگیری صورت می‌پذیرد به سایر نقاط نشر و بسط پیدا نمی‌کند و کل نظام تصمیم‌گیری رشد نمی‌کند.

از طرفی تصمیم‌گیری در حوزه‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، به طور معمول برای گروهی منافع ایجاد می‌کند و در مقابل منافع گروهی دیگر را به خطر می‌اندازد. تضاد منافع در بسیاری از موارد موجب فضاسازی و غبارآلود کردن آن می‌شود به نحوی که تصمیم‌های درست هم بعد از پیشرفت محدودی به خاطر اهرم‌های مختلف قدرت از سوی گروه‌های ذی‌نفع دچار توقف می‌شود. به عنوان نمونه برای من هنوز این مساله حل نشده است که چرا در حالی که مکانیسم نقل و انتقال پول بین بانک‌های ایرانی با بانک‌های دنیا دچار مشکل جدی است، باز هم الحاق به FATF پذیرفته نمی‌شود و آنچه به خاطر تحریم آسیب دیده بیشتر و بیشتر آسیب می‌بیند. صادرکننده نمی‌تواند ارز حاصل از صادراتش را برگرداند و مجبور است از طریق چند واسطه و چند مسیر این کار را انجام دهد که هزینه بالایی، نه فقط برای صادرکننده، که برای اقتصاد ایران ایجاد می‌کند.

پراکندگی و بی‌سازمانی نظام تصمیم‌گیری در سطح خرد و کلان باعث می‌شود که فرآیند یادگیری کامل نشود و به نتیجه نرسد. اگر نظام تصمیم‌گیری در سطح یک استان را در نظر بگیرید می‌بینید چند مرجع دولتی، نظامی، مذهبی و حاکمیتی حضور دارند که در فرآیند تصمیم‌گیری دخیل هستند و هرکدام اهرم‌های متفاوتی دارند. نتیجه نهایی این می‌شود که برای رسیدن به یک فصل مشترک همه سطح تصمیم را باید به پایین‌ترین سطح مورد توافق برسانند. در سطح کشور هم این مساله با نقاط دخیل بسیار بیشتر صادق است.

در مدیریت مبحثی با عنوان سازمان یادگیرنده وجود دارد که نشان می‌دهد نظام تصمیم‌گیری چگونه یاد می‌گیرد و باید چه اصولی را برای یادگیری رعایت کند. در بخشی از این فرآیند فرد باید پیش‌فرض‌های ذهنی‌اش را از خودش جدا کند و به محک تجربه، داده و علم بگذارد. چون افراد به تدریج پیش‌فرض‌هایی در ذهنشان شکل می‌گیرد و براساس آن نظر داده و عمل می‌کنند. اگر دیگری این پیش‌فرض‌ها را زیر سوال ببرد، انگار هویت و سابقه فرد زیر سوال رفته است. این نگاه فرآیند یادگیری و اصلاح را دچار مشکل می‌کند و متاسفانه بسیاری از افراد، سازمان‌ها و تصمیم‌گیران در این دام می‌افتند که نقد پیش‌فرض‌ها را نقد جدی خودشان تلقی می‌کنند؛ چون پیش‌فرض‌هایشان را واقعیت می‌دانند. در نتیجه نقد آن را تحمل نمی‌کنند و در بحث و بررسی را به روی این پیش‌فرض‌ها باز نمی‌کنند. مثلاً سیاستگذار اقتصادی این پیش‌فرض را دارد که قیمت ارز باید پایین باشد یا گرانفروشی باعث افزایش قیمت کالاهاست. این پیش‌فرض‌ها عملکرد را مختل و بد می‌کند به ترتیبی که هرقدر سیاستگذار تلاش دارد که قیمت ارز را پایین نگه دارد باز هم ارز جهش قیمتی را تجربه می‌کند یا هر اندازه که سیاستگذار با گرانفروشی به اصطلاح خودش مقابله می‌کند باز هم سطح عمومی قیمت‌ها افزایش می‌یابد چون تورم را علاج نکرده است. در نهایت دو اتفاق رخ می‌دهد: یا نظام تصمیم‌گیری به خاطر پیش‌فرض‌های غلط و عملکردی که مدام بدتر می‌شود از هم می‌پاشد یا اینکه سیستم درک می‌کند که باید ذهنیت و پیش‌فرض‌هایش را تغییر دهد و پیش‌فرض‌های درست را جایگزین کند. به طور طبیعی تمایل داریم که در مورد نظام تصمیم‌گیری در کشور ما حالت دوم رخ دهد.

فقدان منابع تا چه اندازه می‌تواند در تغییر این پیش‌فرض‌ها موثر باشد؟

این اتفاق ممکن است بیفتد. چون به نظام تصمیم‌گیری نشان می‌دهد که پیش‌فرض‌هایی که به آزمون تجربه گذاشته شده، غلط است و کار نمی‌کند در نتیجه باید تغییر کند. سیاستگذار متوجه می‌شود که نمی‌تواند قیمت ارز را سرکوب کند، واردات را در برابر تولید توجیه‌پذیر کند و تولید و صادرات را از بین ببرد اما انتظار شکل‌گیری اقتصادی مقتدر داشته باشد. در حال حاضر که شرایط سخت زمینه تغییر پیش‌فرض‌های غلط در سیاستگذاری را فراهم آورده است، شاید جامعه فرهیختگان، روزنامه‌نگاران و... بتوانند راحت‌تر و صریح‌تر این پیش‌فرض‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی را بیرون بکشند و غلط بودن آن را نشان دهند. پیش‌فرض یک باور بنیادی است که در ذهن فرد و سیاستگذار شکل گرفته و به‌جای واقعیت نشسته است و به تصمیم‌ها شکل می‌دهد. مانند این پیش‌فرض که افزایش قیمت کار گرانفروشان است. باید در بستری که اکنون فراهم شده است این پیش‌فرض‌ها را مورد نقد و بررسی قرار داد. ضمن اینکه آگاه باشیم نقد پیش‌فرض‌ها تخریب افراد نیست. اکنون باید پیش‌فرض‌های اقتصادی، آموزشی، فرهنگی و... از ذهن سیاستگذاران بیرون کشیده شده و مورد نقد قرار گیرد.

باید بپذیریم که به طور کلی سطح علوم انسانی به لحاظ نظری در کشور ما پایین است. این پیش‌فرض که ما برویم علوم اجتماعی را خودمان اختراع و ابداع کنیم هم از آن پیش‌فرض‌های غلط است که تاکنون جواب نداده. ما برای آموزش اقتصاد یا مدیریت هنوز نتوانسته‌ایم کتابی تالیف کنیم که یک سال تحصیلی ذهن پرسشگر دانشجویان را به طور کامل تغذیه کند. ما باید این علوم را که در بستر جهانی توسعه یافته است، به‌طور عمیق یاد بگیریم بعد با توجه به شرایطی که داریم و به تناسب فرهنگ و ارزش‌هایی که داریم آن را به کار ببریم. انکار دستاوردهای دیگران و نفی آن به ما هیچ کمکی نمی‌کند. اگر این خط مشی را قبول داریم ما باید مجموعه‌های آموزشی داشته باشیم و قوی‌ترین افراد را از هر جای دنیا که لازم است به کار بگیریم و به جوانان آموزش دهیم که بدانند اصول مدیریت یک جامعه و اصول سیاستگذاری چیست. ما نمی‌توانیم و نباید از آموزش کیفی غافل شویم. من روی «کیفی» بودن آموزش تاکید زیادی دارم چون آموزش‌دیده‌هایی داریم که حتی اصول و مبانی اولیه را هم به درستی یاد نگرفته‌اند.