رویای صدساله

سازمان برنامه و بودجه کشور در خردادماه سال جاری «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» را منتشر کرد. انگیزه اصلی ارائه این برنامه تقدیم لایحه بودجه سال 1398 کشور بر مبنای برداشت حداکثری از عواید نفتی و منابع صندوق توسعه ملی بود که متعاقب آن رهبری با برداشت از صندوق توسعه ملی موافقت نکرده و به دولت دستور اصلاح بودجه‌ریزی را دادند. برنامه اصلاح ساختاری بودجه در چهار محور اصلی تهیه شده است:

1- تقویت نهادی بودجه

2- هزینه‌کرد کارا

3- درآمدزایی پایدار و

4- ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار

برای هر محور برنامه‌هایی با افق کوتاه‌مدت و میان‌مدت پیش‌بینی شده است. اما این برنامه تا چه حد توفیق اجرا دارد و از چه ابعادی می‌توان آن را بررسی کرد؟

ارزیابی برنامه اصلاح ساختاری بودجه دولت

1- زمان‌بندی

مجلس شورای اسلامی در سال آخر فعالیت خود به سر می‌برد و قطعاً آمادگی بررسی و تصویب بخش‌هایی از برنامه اصلاحی را که نیازمند قانونگذاری است ندارد. مجلس بعد نیز حداکثر از اواسط سال 1399 توان ورود به مباحث قانونگذاری را خواهد داشت. دولت نیز در ششمین سال فعالیت خود به سر می‌برد و باید در سال 1400 انتخابات ریاست‌جمهوری برگزار کند. بنابراین دولت نیز حداکثر در سال 1399 می‌تواند به‌طور مفید و اساسی فعالیتی انجام دهد و با توجه به زمان مجلس حداکثر نیمه دوم سال 1399 برای کار مشترک دولت و مجلس روی برنامه اصلاحی فرصت وجود دارد. با توجه به مباحث پیچیده مرتبط با برنامه‌های اصلاحی زمان شش‌ماهه برای بررسی مشترک برنامه‌های پیشنهادی کافی نخواهد بود.

2- قانونگذاری یا رویه‌های اجرایی؟

چارچوب پیشنهادی ترکیبی از رویه‌های اجرایی و قانونگذاری است. از فحوای مقدمه برنامه اصلاحی فوق و پیام‌های رئیس سازمان برنامه و بودجه این‌طور برمی‌آید که حداقل بسیاری از برنامه‌های ذیل چارچوب اعلامی صرفاً با تایید سران قوا قابل اجراست. در حالی که اتفاقاً مواردی که با تصویب سران قوا قابل اجراست، اصولاً نه‌تنها به تاییدیه آنها نیازی نیست بلکه خود سازمان برنامه و بودجه راساً می‌تواند (یا می‌توانست) آنها را اجرا کند مانند «ارتقای نظام یکپارچه اطلاعات مالی دولت»، «اولویت‌بندی هزینه‌ها و فعالیت‌ها»، «تامین حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم و اقشار آسیب‌پذیر و اصلاح یارانه‌های نقدی»، «حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیر و اولویت‌بندی فعالیت‌ها»، «کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی»، «اصلاح نظام یارانه انرژی (بنزین، گازوئیل و برق)» و «اصلاح یارانه کالاهای اساسی و انتشار اوراق ارزی و ریالی جهت سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی به همراه عملیات بازار باز بانک مرکزی». برخی از برنامه‌های اعلامی که گام‌های اصلاحی مهمی نیز به‌شمار می‌رود (مانند اصلاح نظام بودجه‌ریزی و تهیه قانون بودجه، اصلاح نظام مالیاتی) از جنس قانونگذاری است و دلیل طرح آن در سران قوا مشخص نیست.

3- میان‌مدت یا کوتاه‌مدت؟

دسته‌بندی دقیقی برحسب میان‌مدت یا کوتاه‌مدت بین برنامه‌ها صورت نگرفته است. «تهیه بودجه‌های دوسالانه» برنامه کوتاه‌مدت عنوان شده در حالی که تهیه بودجه‌های دوسالانه باید در قانون بودجه مادر (فعلاً قانون برنامه و بودجه مصوب 1351) تصریح و تصویب شده باشد، ضمن اینکه تهیه بودجه دوساله می‌تواند با اصل 52 قانون اساسی نیز مغایر باشد. «جامعیت سند بودجه و ارتقای سند بودجه به سند مالی حاکمیت» برنامه میان‌مدت اعلام شده، در حالی که یکی از چالش‌های اصلی در بخش عمومی قرار دادن نهادهای عمومی (اصطلاحاً غیردولتی) تحت نظارت و حسابرسی قوای مقننه و مجریه است، ضمن آنکه برای این امر در بسیاری از زمینه‌ها به قانونگذاری نیاز است. «اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد» نیز برنامه میان‌مدت اعلام شده، در حالی که این برنامه حداقل از سال 1381 در حال اجراست و تاکنون نه در همه دستگاه‌ها اجرا شده و نه نتایج ملموسی به بارآورده است.

«اولویت‌بندی هزینه‌ها و فعالیت‌ها» برنامه‌ای میان‌مدت عنوان شده در حالی که رسالت بودجه سالانه تعیین همین اولویت‌هاست حتی در روش بودجه‌ریزی بر مبنای صفر می‌توان همه برنامه‌ها و اولویت‌های بودجه‌ای را مجدداً مورد ارزیابی قرار داد. «اصلاح یارانه‌های نقدی» برنامه کوتاه‌مدت عنوان شده در حالی که اجرای هدفمندی یارانه‌ها از ابتدا مبتنی بر قانون (هدفمندی) نبوده و هر سال چه در قانون برنامه ششم توسعه و چه در بودجه‌های سالانه تاکید بر اصلاح رویه اجرایی، حذف دهک‌های پردرآمد و پرداخت سهم تولید شده اما به آن عمل نشده است، یعنی دولت حکم قانونی را ظرف 10 سال گذشته اجرا نکرده اما ناگهان می‌خواهد ظرف کمتر از یک‌سال اجرا کند!

 «کاهش هزینه‌های طرح تحول سلامت» هم در برنامه‌های کوتاه‌مدت عنوان شده و هم در برنامه‌های میان‌مدت. «طراحی مقدار بهینه منابع نفتی در بودجه با در نظر گرفتن بده‌بستان‌های بین‌نسلی» برنامه‌ای کوتاه‌مدت عنوان شده در حالی که سابقه استفاده از نفت در بودجه به بیش از 100 سال می‌رسد و وابستگی بودجه (و اقتصاد) به نفت یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد و بودجه‌ریزی پایدار بوده است؛ چگونه دولت می‌خواهد و می‌تواند در کمتر از یک‌سال این رابطه را اصلاح کند؟

4- تناقض در اهداف و برنامه‌ها

در حالی که عنوان برنامه «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» است اما برخی برنامه‌ها در تناقض آشکار با آن قرار دارد. به عنوان مثال محور سوم «درآمدزایی پایدار» نام دارد اما برنامه اصلاح نظام یارانه انرژی (بنزین، گازوئیل و برق) در راستای درآمدزایی عنوان شده، در حالی که یارانه انرژی چیزی جز عواید نفتی نیست. در مقطع کنونی که دولت ناتوان از صادرات نفت و دسترسی به منابع ارزی آن است، می‌خواهد این کمبود را از طریق فروش داخلی جبران کند! اصلاح «یارانه کالاهای اساسی» نیز که مبتنی بر عواید نفتی است، جزو درآمدهای پایدار عنوان شده است!

5- درآمد یا دارایی؟

«یارانه انرژی (بنزین، گازوئیل و برق)»، «یارانه کالاهای اساسی»، «فروش دارایی‌ها»، «مدیریت دارایی‌های مالی دولت و مولدسازی دارایی‌های دولت» در زمره درآمدها عنوان شده در حالی که ماهیت همه اینها از نوع دارایی است. این دارایی‌ها یا باید به دارایی‌های مولد تبدیل شود یا (در مورد دارایی‌های مالی) نقش تثبیت‌کننده بودجه را در ادوار تجاری ایفا کند.

جمع‌بندی

بسیاری از برنامه‌های مندرج در چارچوب اعلامی از جنس رویه‌های اجرایی است و مبنای قانونی نیز دارد. برخی از برنامه‌ها نیز از جنس قانونگذاری است و مستلزم طی شدن فرآیند قانونی است. به نظر نمی‌رسد هیچ‌یک از برنامه‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت از جنس برنامه‌هایی باشد که در سران قوا قابل طرح باشد. بسیاری از برنامه‌ها را سازمان برنامه و بودجه می‌توانست طی شش سال گذشته اجرا کند و برنامه‌های دیگر را نیز در جریان فرآیند تهیه و تصویب قرار دهد (مانند تهیه قانون بودجه‌ریزی کشور). قاعده عقلانی این است که رئیس سازمانی مانند سازمان برنامه و بودجه کشور از ابتدای شروع به فعالیت خود چارچوبی مانند چارچوب فوق را به مجلس و مردم اعلام می‌کرد و در طول دوره فعالیت تمام اهتمام خود را برای اجرای آن به کار می‌برد. متاسفانه اکنون زمان چندانی باقی نمانده و به نظر می‌رسد مدیران سازمان بدون دستاورد ملموس و اقدام اصلاحی زیربنایی دو سال دیگر این سازمان را ترک خواهند کرد!