فاصله شعار تا عمل

شاید بتوان مهم‌ترین مطالبات و اهداف اقتصادی مردم و رهبران انقلاب را در چهار دهه پیش، مبارزه با فقر و محرومیت، رفع تبعیض و تامین نیازهای اساسی مردم دانست. این مطالبات به قانون اساسی راه یافت و مبنای سیاستگذاری و اجرا قرار گرفت.

تعهد دولت‌ها به تامین نیازهای اساسی مانند مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان و آموزش و الزام دولت به تامین شرایط و امکانات کار برای همه، اگرچه تاثیر فوری بر بهبود برخی شاخص‌های رفاه داشت ولی از سوی دیگر تعهداتی سنگین‌تر از توان دولت‌ها تکلیف می‌کرد.

از یک‌سو تا مدت‌ها بخش خصوصی از بنگاهداری بنگاه‌های بزرگ کنار گذاشته شد و در حد یک بخش مکمل فعالیت‌های دولتی و تعاونی تقلیل داده شد و از سوی دیگر دولت عهده‌دار تامین تمامی نیازهای اساسی مردم شد. چنین دیدگاهی به واقع یک نقش حداکثری برای دولت‌ها در اقتصاد تعریف کرد که تاکنون نیز تداوم یافته است. این دیدگاه منجر به بنگاهداری دولت‌ها، توزیع مستقیم منابع بین مردم توسط دولت‌ها و دخالت دولت در مناسبات مختلف اقتصادی بنگاه‌ها شده است.

در این یادداشت ضمن بازخوانی اهداف اقتصادی مطرح‌شده در ابتدای انقلاب، مروری بر موفقیت‌ها و ناکامی‌های چهار‌ دهه سیاستگذاری اقتصادی شده است. باید اشاره کرد که نقد و بررسی جامع چهار دهه سیاستگذاری در کشور، در یک یادداشت مختصر میسر نیست و از این‌رو در اینجا صرفاً از برخی جهات به موضوع پرداخته شده است.

موفق در محرومیت‌زدایی

در ابتدای انقلاب، همگرایی کم‌نظیری بین مردم و رهبران انقلاب در جهت اهداف اقتصادی شکل گرفته بود. از اصلی‌ترین اهداف اقتصادی مطرح‌شده در آغاز انقلاب، رفع تبعیض و ریشه‌کن کردن محرومیت و تامین نیازهای اساسی مانند مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان و آموزش بود که به روشنی در تدوین قانون اساسی و رویه دولت‌ها انعکاس یافت.

تلاقی مطالبات عمومی و دیدگاه رهبران انقلاب منجر به تشکیل نهادهای انقلابی پیشرو نظیر جهاد سازندگی، کمیته امداد، نهضت سوادآموزی و نظایر آن شد. در همان روزهای نخست پیروزی انقلاب، کمیته امداد با هدف ساماندهی و رسیدگی به وضعیت معیشت محرومان و نیازمندان کشور تشکیل شد. در سال دوم پیروزی انقلاب، برای رسیدگی به مناطق محروم و دورافتاده کشور، جهاد سازندگی تاسیس شد.

نهضت سوادآموزی نیز در سال 1358 به منظور آموزش خواندن و نوشتن به بزرگسالان و نیز کودکان مناطق محروم که به مدرسه دسترسی ندارند تشکیل شد. فعالیت نهادهای انقلابی، نقش تعیین‌کننده‌ای در کاهش محرومیت به ویژه در مناطق روستایی و دورافتاده داشت.

تشکیل نهادهای انقلابی و شکل‌گیری ظرفیت‌های گسترده‌ای از نیروهای داوطلب از یک‌سو و رویکرد قانونگذاران و دولت‌ها از سوی دیگر منجر به تمرکز منابع و ظرفیت‌های کشور بر اهداف فقرزدایی و توسعه آموزش و بهداشت همگانی شد. در نتیجه رویکرد مذکور، به عنوان نمونه نرخ باسوادی به سرعت افزایش یافت به‌طوری که نرخ باسوادی از کمتر از 50 درصد آستانه انقلاب به بیش از 90 درصد رسید. از اواخر دهه 60 ظرفیت دانشگاه‌ها به سرعت توسعه یافت به‌طوری که نسبت دانشجو به کل جمعیت از 5/0 درصد ابتدای انقلاب اکنون به بیش از پنج درصد رسیده است. سایر شاخص‌های برخورداری و رفاه نیز بهبود یافت؛ به عنوان نمونه میزان برخورداری از آب لوله‌کشی از 87 درصد پیش از انقلاب به 100 درصد و دسترسی به حمام از 37 درصد به 100 درصد رسید.

روی دیگر سکه

البته این مساله روی دیگری نیز دارد. تمرکز دولت‌ها بر اهداف محرومیت‌زدایی و توسعه رفاه همگانی به صورت فراگیر و دائمی، نیاز به منابع مالی بی‌پایان دارد. تا مدت‌ها درآمدهای نفتی می‌توانست منابع لازم برای توزیع مستقیم بین شهروندان را فراهم کند ولی از یک‌سو جمعیت کشور افزایش یافت و از سوی دیگر نیاز داخل به نفت و انرژی افزایش یافت، ضمن آنکه ظرفیت‌های تولید و صادرات نفت نیز کاهش پیدا کرد.

این مساله دولت‌ها را در شرایط بسیار دشواری قرار داده است. دولت‌ها در تداوم سنت‌های پیشین و با هدف افزایش رفاه جامعه، هر سال مقادیر کلانی را به صورت یارانه نقدی بین شهروندان توزیع می‌کنند. مهم‌تر از آن، سالانه مقادیر بسیار کلانی بابت یارانه بنزین، گازوئیل، برق، گاز و آب از محل بودجه دولت پرداخت می‌شود. دولت‌ها، با هدف کاهش فقر و بیکاری، جمعیت جویای کار را مستقیماً در دستگاه‌های دولتی استخدام و محصول کشاورزان را مستقیماً خریداری می‌کنند.

دولت‌ها خود را متعهد به کمک‌های گسترده و نامحدود به بنگاه‌ها و بانک‌های ورشکسته از محل منابع بانک مرکزی یا سایر منابع عمومی می‌دانند.

ذهنیتی بین اغلب سیاستمداران و مسوولان وجود دارد که منجر شده دولت‌ها به‌جای توانمندسازی نیروی کار و فراهم ساختن بستر تولید و شناسایی مزیت‌های اقتصاد و رفع تنگناهای تولید، به دنبال حمایت مستقیم از شهروندان و بنگاه‌ها از محل توزیع منابع عمومی باشند.

تعریف خاصی که از دولت و وظایف آن در اقتصاد طی چند دهه گذشته شکل گرفته است، موجب شده است که دولت به سادگی در مقام تعیین‌کننده قیمت‌ها قرار بگیرد یا حتی برای بنگاه‌ها تعیین کند که چه محصولی را به چه میزان و در چه زمانی، تولید، وارد یا صادر کنند.

چنین رویکردی منجر به نقض غرض شده است. دولت‌ها که به دنبال بهبود معیشت و افزایش رفاه از طریق توزیع منابع بین شهروندان هستند، قهراً با کمبود منابع دچار می‌شوند. از آنجا که این کمبود با درآمدهای نفتی قابل جبران نیست به ناچار دولت‌ها بدهی‌های بیشتری ایجاد می‌کنند یا از وظایف اصلی خود که ایجاد زیرساخت‌هاست، دور می‌شوند.

نتیجه ایجاد رفاه از منابع آیندگان و توزیع مستقیم منابع عمومی بین مردم منجر به این می‌شود که بنگاه‌ها تضعیف شوند، ظرفیت‌های تولید کاهش یابد، زیرساخت‌ها توسعه نیابند و اقتصاد در تله رشد اقتصادی پایین گرفتار شود.

در این چند دهه، همواره دولت‌ها بیش از درآمدهای مالیاتی خود، تعهد ایجاد کرده‌اند. به‌طور طبیعی وقتی دولتی تعهداتی را می‌پذیرد که بیش از درآمدهای مالیاتی است، به ناچار باید از درآمدهای زیرزمینی برای پرداخت‌های جاری خود هزینه کند. با افزایش جمعیت و کاهش مستمر بهره‌وری دولت و افزایش انتظار جامعه برای دریافت رانت و حمایت بیشتر، دولت‌ها با کسری بودجه مستمر مواجه می‌شوند.

دولت‌ها برای جبران کسری ابتدا از سهم پرداخت‌های عمرانی می‌کاهند و در ادامه برای تامین هزینه‌های جاری اقدام به ایجاد بدهی‌های انباشته می‌کنند. در ادامه این چرخه، چون سیاستگذاری مناسبی برای رشد مستمر تولید صورت نگرفته است از این‌رو به تدریج درآمد سرانه و رفاه خانوار کاهش می‌یابد و از این جهت دولت ناچار می‌شود برای جبران کاهش رفاه خانوار، بیش از پیش به صورت مستقیم برای افزایش رفاه خانوار هزینه کند. در سال‌های اخیر دولت‌ها، در برقراری توازن بودجه دچار تنگنای شدید هستند. شکاف منابع و مصارف بودجه هر سال افزایش می‌یابد و بدهی‌های دولت روندی فزاینده دارد.

در نهایت، دولت‌ها که با هدف ایجاد رفاه و بهبود معیشت مردم، اقدام به توزیع مستقیم منابع و پذیرش تعهدات گسترده کرده‌اند، با وضعیتی دچار می‌شوند که درآمد سرانه و رفاه اجتماعی مستمراً در جامعه کاهش می‌یابد. در واقع نتیجه ایجاد رفاه از طریق توزیع مستقیم منابع، قرار گرفتن اقتصاد کشور در چرخه تضعیف رشد و کاهش رفاه است. تجربه‌های جهانی و تجربه چند دهه گذشته در کشور نشان داده است که رفاه حاصل از مصرف منابع زیرزمینی و توزیع دارایی‌های کشور و ایجاد بدهی برای نسل‌های آینده، رفاه پایدار و ماندگاری نیست.

ناموفق در ثبات و رشد اقتصادی

سیاست‌های اقتصادی چهار دهه گذشته اگرچه همواره اهدافی مانند توسعه رفاه و محرومیت‌زدایی را دنبال کرده و موفقیت‌هایی نیز داشته است ولی از سوی دیگر در اغلب دوره‌ها زمینه‌ساز ثبات اقتصادی و سازگار با رشد اقتصادی نبوده است.

بررسی آمارها نشان می‌دهد که طی چهار دهه گذشته رشد اقتصادی کشور مسیر پرنوسان و ناپایداری را طی کرده است. طی سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۷ رشد اقتصادی کشور با کاهش قابل توجهی مواجه شد. با پایان جنگ و آغاز دور جدیدی از تحولات رشد، به ویژه طی دوره ۱۳۶۸ تا ۱۳۸۶، در مجموع دوره نسبتاً موفقی از نظر عملکرد رشد اقتصادی در کشور طی شد. متوسط سالانه رشد اقتصادی در آن دوره برابر با پنج درصد بود و به‌طور خاص، طی سال‌های برنامه سوم توسعه، عملکرد رشد اقتصادی مطلوب بود. از سال ۱۳۸۷ به بعد، به لحاظ عملکرد رشد اقتصادی، دوره بی‌ثباتی و رکود آغاز شد. از جمله مهم‌ترین علل رکود اقتصادی در دوره مذکور، کاهش نرخ سرمایه‌گذاری، آشفتگی سیاست‌ها و بی‌ثباتی اقتصاد کلان بود. در این دوره با وجود افزایش تاریخی درآمدهای نفتی، به سبب مدیریت نامناسب درآمدهای نفتی، آثار بیماری هلندی همانند اواسط دهه 50، بار دیگر در اقتصاد ایران شکل گرفت. در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ همزمان با تحریم‌های خارجی، اقتصاد کشور با رکود عمیق مواجه شد. در دوره زمانی ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶ با بهبود انتظارات و فعال شدن ظرفیت‌های خالی در اقتصاد ایران، رشد اقتصادی افزایش یافت ولی این رشد پایدار نماند و از نیمه دوم سال ۱۳۹۶ دوباره رشد اقتصادی کاهش یافت و در سال 1397 با تشدید تحریم‌های خارجی بار دیگر اقتصاد ایران وارد دوره رکود شد.

در چهار دهه گذشته عوامل مختلفی بر ناپایداری رشد اقتصادی در ایران اثرگذار بوده است. مهم‌ترین علل تضعیف‌کننده رشد اقتصادی در چهار دهه گذشته، بی‌ثباتی اقتصاد کلان، تضعیف بنگاهداری خصوصی، انحصارات، سهم بالای بخش عمومی در اقتصاد، محیط کسب‌وکار نامساعد، دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری‌ها، ضعف بازار سرمایه، مشکلات ساختاری نظام بانکی، سرکوب نرخ ارز و سهم ناچیز سرمایه‌گذاری خارجی، تحریم‌های خارجی و عدم بهره‌مندی از مزیت‌های تجارت آزاد بوده است.

در نتیجـه‌ ســیاست‌هـــای تضعیف‌کننده رشد اقتصادی، پس از طی چهار دهه، تولید ناخالص داخلی سرانه به قیمت‌های ثابت در سال 1397 به حدود 7/0 برابر تولید ناخالص داخلی سرانه سال 1355 رسیده است. به بیان دیگر، GDP سرانه کشور به قیمت‌های ثابت نسبت به چهار دهه گذشته کاهش یافته است. حتی اگر تولید ناخالص داخلی بدون نفت در نظر گرفته شود، GDP سرانه بدون نفت کشور به قیمت‌های ثابت در سال 1397 در حدود 3/1 برابر آن در سال 1355 است. به بیان دیگر GDP سرانه بدون نفت کشور پس از چهار دهه فقط در حد 26 درصد افزایش یافته است.

این در حالی است که طی چهار دهه گذشته، GDP سرانه به قیمت ثابت در کشور ترکیه 2/3 برابر، در چین 28 برابر، در هند 8/6 برابر و در کره جنوبی 9/7 برابر شده است.

پس از گذشت چهار دهه، بسیاری از سیاست‌های اقتصادی همچنان با رشد اقتصادی سازگار نیستند و کمکی به رشد اقتصادی نمی‌کنند. سیاست‌های بلندمدت ارزی کشور، مزیت‌های اقتصادی کشور را از بین می‌برد و عامل کاهش رقابت‌پذیری اقتصاد است. دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری، انگیزه بخش خصوصی را برای تولید و سرمایه‌گذاری کاهش می‌دهد. ممنوعیت‌های صادراتی به بهانه حمایت از مصرف‌کننده داخلی یا ممانعت از خام‌فروشی، به تولید داخل آسیب می‌رساند. موانع تعرفه‌ای و محدودیت‌های وارداتی، مانع از شکل‌گیری انگیزه رقابت و نوآوری است. سیاست‌های بازار انرژی، همچنان موجب اتلاف منابع زیرزمینی است و منجر به ناکارایی‌های عمده در تخصیص منابع تولید می‌شود. مشکلات ساختاری نظام بانکی به معضل بزرگی برای تولید تبدیل شده و یکی از تنگناهای اصلی رشد اقتصادی محسوب می‌شود و نیز بازار سرمایه و ابزارهای تامین مالی به حد کفایت توسعه‌نیافته است. می‌توان چنین گفت که در مجموع سیاستگذاری‌های اقتصادی در جهت زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی مستمر و پایدار و افزایش درآمد سرانه، چندان توفیقی به دست نیاورده است.

جمع‌بندی

چهار دهه سیاستگذاری اقتصادی در ایران، موفقیت‌های چشمگیری در بهبود رفاه، محرومیت‌زدایی، کاهش فقر، توسعه آموزش و بهبود بهداشت عمومی داشته است. از طرف مقابل، تمرکز بیش از اندازه دولت‌ها بر ایجاد رفاه کوتاه‌مدت و توزیع مستقیم منابع عمومی به‌جای بازتوزیع منابع حاصل از تولید و رشد اقتصادی، اقتصاد کشور را به سوی رشد اقتصادی پایین سوق داده است. ایجاد تعهدات مالی سنگین برای دولت‌ها به اتکای درآمدهای حاصل از منابع زیرزمینی و ایجاد بدهی‌های انباشته، مشکلات اقتصادی کشور را به نظام بانکی و منابع بانک مرکزی تحمیل کرده و منشأ رشد بی‌قاعده نقدینگی و تورم مزمن شده است. از این‌رو می‌توان سیاستگذاری‌های اقتصادی چهار دهه گذشته را از منظر ثبات و رشد اقتصادی مورد انتقاد قرار داد.

با نگاهی به چهار دهه گذشته می‌توان دریافت که ایجاد رفاه بر پایه توزیع مستقیم منابع عمومی، اگرچه می‌تواند در کوتاه‌مدت دستاوردهایی در کاهش محرومیت و فقرزدایی و بهبود توزیع درآمد داشته باشد ولی چنین رفاهی پایدار نیست. بهترین شیوه ایجاد رفاه پایدار و کاهش فقر و محرومیت، زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی پایدار است.

رشد اقتصادی پایدار نیز نیازمند اقدامات و اصلاحات گسترده‌ای است که مهم‌ترین آن ثبات اقتصاد کلان، اصلاح سیاست ارزی، بهره‌گیری از مزیت‌های تجارت آزاد، جذب سرمایه خارجی، بهبود روابط اقتصادی با جهان، عدم دخالت دولت در قیمت‌گذاری‌ها، حذف ممنوعیت‌های صادراتی، پیش‌بینی‌پذیر کردن سیاست‌ها، افزایش شفافیت و سلامت اقتصاد، بهبود محیط کسب‌وکار، تخصیص منابع عمومی به توسعه زیرساخت‌ها و بهبود شرایط برای سرمایه‌گذاری است.