سد توسعه
آیا مجلس در ایران به مانعی در برابر اصلاحات اقتصادی تبدیل شده است؟
اگرچه نظام سیاسی ایران نظامی ریاستی است، اما نقش مجلس (پارلمان) به عنوان نهاد قانونگذار که تمامی تحرکات اصلی قوه مجریه را باید تصویب کند و بر اقداماتش نظارت داشته باشد، نقشی پررنگ در حرکت به سمت توسعه سیاسی و اقتصادی است.
رضا طهماسبی: اگرچه نظام سیاسی ایران نظامی ریاستی است، اما نقش مجلس (پارلمان) به عنوان نهاد قانونگذار که تمامی تحرکات اصلی قوه مجریه را باید تصویب کند و بر اقداماتش نظارت داشته باشد، نقشی پررنگ در حرکت به سمت توسعه سیاسی و اقتصادی است. مجلس در ذیل وظایف گسترده خود دو جنبه کلی قانونگذاری و نظارت را دارد که می‌تواند تمامی نهادها و کلیت ساختار نظام حکمرانی را تحت تاثیر قرار دهد. سیاست‌های کلی کشور مانند برنامه توسعه پنج‌ساله، برنامه و بودجه یک‌ساله کشور، حضور در قراردادها، موافقت‌نامه‌ها و عهدنامه‌های بین‌المللی از سوی مجلس مصوب می‌شود. طرح‌ها و لوایح پیشنهادی از سوی دولت زمانی اجرایی می‌شود که در مجلس تصویب شود و به همان‌گونه‌ای که مجلس جرح و تعدیل و در نهایت تصویب کرده برای اجرا ابلاغ می‌شود. در عین این وظیفه قانونگذاری، مجلس بر کار اجرایی قوه مجریه نظارت دارد و از طریق دو ابزار سوال و استیضاح همواره رئیس دولت و وزرای کابینه را بابت عملکردشان زیر تیغ خود دارد و می‌تواند هرگونه کاستی را از این طریق پیگیری کند. با این حال دامنه نظارت نمایندگان مردم در مجلس محدود به دولت نیست و آنها می‌توانند از هر نهادی که بخواهند، حتی نهادهای حاکمیتی، تحقیق و تفحص داشته باشند. همچنین مجلس محلی برای دریافت و رسیدگی به شکایات از سه قوای کشور است و می‌توان از قوه قضائیه یا مجریه یا حتی خود قوه مقننه به مجلس شکایت برد.
پوپولیسم پارلمانی
اثرگذاری مجلس در روند حرکتی کشور در حوزه‌های مختلف سیاسی و اقتصادی و اجتماعی پررنگ است اما آیا توانسته انتظارات را هم برآورده کند؟ قاعدتاً این انتظارات به معنای انتظارات مردم حوزه انتخابیه ناشی از رایی که به نفع یک نماینده به صندوق انداخته‌اند نیست بل انتظاراتی است که از مقام قانونگذار و ناظر بر اجرای قانون می‌رود. سرگرم شدن مقام قانونگذار برای تامین نیازهای یک منطقه جغرافیایی کوچک و تخصیص اعتبار به آن، اعم از زیرساخت‌هایی چون فرودگاه و راه‌آهن و جاده دوبانده تا احداث کارخانه‌ها و شرکت‌های دولتی و شهرستان شدن یک بخش، عملاً فراغت نماینده از وظیفه‌ای است که برایش پا به مجلس گذاشته است. پوپولیسم پارلمانی در انتخابات مجلس شورای اسلامی در کشور ما به‌گونه‌ای است که از زمان انتخابات، نامزد را درگیر می‌کند و تا پایان زمانی که او در مجلس باشد همراه اوست. خواسته‌ها و مطالبات مردم حوزه انتخابیه، هر قدر هم کوچک و کم‌جمعیت پایان‌ناپذیر است و افتادن در این دامِ ناگزیر، متخصص‌ترین نمایندگان را نیز به ورطه پوپولیسم بی‌پرستیژی می‌کشاند. همین نمایندگان هستند که انتصاب مقامات محلی از شهردار و فرماندار گرفته تا بخشدار و استاندار برایشان آنقدر حائز اهمیت می‌شود که مدت‌ها وارد بازی چانه‌زنی با وزارت کشور می‌شوند، یا زمان زیادی را در چانه‌زنی با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برای دریافت بودجه صرف می‌کنند. این نقص نظام انتخاباتی در مجلس، بعد از گذشت چهار دهه خودش را به خوبی آشکار کرده و نشان داده است و از همین‌رو پیشنهادهایی برای اصلاح آن مانند استانی یا ملی کردن انتخابات از سوی برخی صاحب‌نظران سیاسی ارائه شده است. با این حال این گزینه نیز خود نقاط ضعف و قوت دیگری دارد و به نظر نمی‌رسد تغییر چندانی در بهره‌ورتر کردن مجلس ایجاد کند، ضمن اینکه این پیشنهاد با مخالفت‌های سختی مواجه شده است.
مجلس دوم
یکی دیگر از پیشنهاداتی که برای بهبود نظام قانونگذاری در ساختار سیاسی کشور داده شده است، بهره‌گیری از نظام دومجلسی به شکلی است که در بسیاری از کشورهای دنیا به ویژه نظام‌های پارلمانی در جریان است. اما ساختار سیاسی ایران با وجود نهادهای موازی مجلس سنا، مانند شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام، عملاً نمی‌تواند پذیرای نهاد دیگری به شکل سنا باشد و اگرچه می‌توان روی بهبود کیفیت قانونگذاری با حضور و فعالیت مجلس سنا مانور داد اما در چنین فرآیندی قابل پیش‌بینی است که حضور مجلس دوم تنها بدنه بوروکراتیک نظام حکمرانی را فربه‌تر خواهد کرد، نه اینکه باعث سرعت گرفتن قطار توسعه شود، قطاری که حتی بودنش در ریل صحیح هم محل مناقشه است. نظام قانونگذاری دومجلسی از اساس متناسب با نظام‌های سیاسی فدرالی است که شعار اصلی پشتیبان آنها وحدت در عین کثرت و کثرت در عین وحدت است. در نتیجه نظام دو مجلسی به کار نمی‌آید مگر با انجام اصلاحات بنیادی که اصولاً مشکل ما نبود اراده برای این اصلاحات است که اگر باشد کار به نظام دومجلسی نمی‌کشد و مسائل به طرق متناسب‌تری با همین ساختار کنونی رو به بهبودی می‌رود. با این حال این پیشنهاد از سوی کسانی چون محمدرضا باهنر بیان شده که خود سال‌ها سابقه حضور در مجلس را دارد.
ابرچالش‌های اقتصادی و مجلس
کم نبوده‌اند کسانی که همواره نسبت به پایین بودن سطح دانش اقتصادی در مجلس در ادوار مختلف هشدار داده‌اند. مساله‌ای که باعث شده است تا نماینده پرسابقه‌ای چون محمدرضا باهنر این‌گونه بگوید که «در یک دوره مجلس 40 پزشک حضور دارند و در دوره دیگری سه پزشک نماینده می‌شوند؛ حتی پزشک با تخصص جراحی کودکان نماینده می‌شود. مگر در مجلس قرار است جراحی شود یا غده سرطانی درآورده شود؟ در مجلس به اقتصاد سلامت نیاز است که کشور را با چه اقتصادی می‌توان مدیریت کرد.»1 ورود تعداد زیادی از نمایندگان بدون دانش اقتصادی از طریق فرآیند کنونی انتخابات که احزاب در آن نقشی ندارند و به ویژه در حوزه‌های انتخابیه کوچک، روابط و آشنایی با رای‌دهندگان ملاک پیروزی است، باعث می‌شود تا اصول اقتصادی از طریق تصویب قوانین ضد‌توسعه‌ای بسیار آسیب ببینند. اصولاً این گزاره بسیار در بین فعالان اقتصادی و حتی مسوولان حکومتی شنیده می‌شود که قوانین اقتصادی ضدتوسعه است. حسین کنعانی‌مقدم، دبیرکل حزب سبز می‌گوید: اقتصاد یکی از مهم‌ترین مباحثی است که در ۹ مجلس گذشته از نظر عملیاتی به آن کمتر پرداخته شده ولی نمایندگان مختلف همواره شعارهای زیادی درباره مسائل اقتصادی داده‌اند که این شعارها نه‌تنها کمکی به توسعه کشور نکرده بلکه در مواردی با وارونه جلوه دادن اصول اقتصادی، توسعه را با مشکل مواجه کرده است.2
قاعدتاً بخشی از فرآیند شکل‌گیری شش ابرچالش عمده‌ای که این روزها اقتصاد ایران را تهدید می‌کند و هر کدام ساخته و پرداخته سیاست‌پردازی‌های غلط در دهه‌های گذشته است، به عملکرد نهاد قانونگذار (از مجلس شورای ملی گرفته تا شورای انقلاب و مجلس شورای اسلامی) برمی‌گردد. کسری بودجه، بیکاری، نظام بانکی، آب، محیط زیست و صندوق‌های بازنشستگی که در عصر امروز از آن به عنوان ابرچالش‌های کشور یاد می‌کنیم هر کدام به طور مستقیم یا غیرمستقیم تحت تاثیر قانونگذاری بوده است. لازم به ذکر نیست که می‌دانیم سایر نهادها و به ویژه قوه مجریه نیز نقشی انکارناپذیر در بروز این چالش‌ها داشته و دارند. بودجه به عنوان مهم‌ترین سند مالی کشور هر‌سال پس از تدوین در دولت برای تصویب در اختیار نمایندگان مجلس قرار می‌گیرد. بودجه کشور در مجلس، با اصلاحاتی که نمایندگان روی آن انجام می‌دهند، تصویب و به دولت برای اجرا ابلاغ می‌شود و البته مسوولیت نمایندگان همچنان از بعد نظارت بر اجرا بر این قانون تداوم دارد. با این حال معضل کسری از همان نخستین بودجه تصویب‌شده در مجلس تاکنون همراه بودجه است و نمایندگان مردم تابه‌حال نتوانسته‌اند بودجه دولت را به گونه‌ای با اصلاح درست تدوین کنند که دست به دامانی دولت به بانک مرکزی و چاپ پول از بین برود. ضمن اینکه گاه خود نمایندگان مجلس برای گرفتن اعتبار بیشتر به دنبال خزانه خالی دولت بوده‌اند و گروکشی‌های سیاسی که داستان‌های آن در دوره‌های مختلف گفته و شنیده شده است.
در ابرچالش آب نیز مجلسیان با قانونی که در تیرماه 1389 به تصویب رساندند کارنامه مورد قبولی از خود برجای نگذاشتند. قانونی موسوم به «تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری» که قرار بود وضعیت تعداد زیادی چاه غیرمجاز را روشن کند. اگرچه در این بندها و تبصره‌های این قانون شرایطی برای مجاز کردن چاه‌های آب دیده شده بود؛ از جمله اینکه چاه قبل از سال 1385 حفر شده باشد، کنتور هوشمند نصب کند، برقی باشد و... اما تردیدی نیست که این اقدام مجلس این پیام را به بهره‌برداران داد که هر چاه غیرمجازی ممکن است روزی با تعمیم این قانون و کسب شرایط مجاز شود؛ ضمن اینکه اصولاً اقداماتی مانند برقی کردن و نصب کنتور هوشمند نیز به نفع بهره‌برداران بود. بنابر آماری که وزارت نیرو در سال 1395، یعنی شش سال پس از وضع و ابلاغ این قانون اعلام کرد در کشور 330 هزار حلقه چاه غیرمجاز (آمار بهمن 95) در برابر 450 حلقه چاه مجاز وجود داشته است که بنا بر قانون مجلس از میان چاه‌های غیرمجاز 103 هزار حلقه مربوط به قبل از سال 1385 بوده که باید با احراز شرایط پروانه برداشت بگیرند.3 این تصمیم مجلس همان زمان و بعدها بسیار مورد انتقاد فعالان زیست‌محیطی و کارشناسان حوزه آب قرار گرفت اما احتمالاً اکنون مصوبان این طرح همچون قانون تثبیت قیمت‌ها از دخالت در آن اعلام برائت کنند.
از دیگر قوانین مصوبی که هم در آغاز گنگ و مبهم مصوب شده و پس از آن نیز از سوی نهاد قانونگذار تلاش چندانی برای بهبود آن نشده است، قانونی است که نظام بانکداری ایران بر اساس آن مدیریت می‌شود، قانونی با عنوان «عملیات بانکی بدون ربا (بهره)» که حتی معنای ربا یا همان بهره بانکی نیز در آن شفاف و روشن نیست. و با گذشت 35 سال از این قانون 27ماده‌ای هنوز اختلاف بین فقها و کارشناسان بر سر ربوی بودن نظام بانکی حل نشده و گاه اوج هم گرفته است. غیر از اصلاحات موردی مانند اصلاح ماده 15 قانون سه سال پس از تصویب، تلاش دیگری برای بهبود این قانون نشده است جز در اواخر دوره نهم مجلس که طرح پیشنهادی از سوی نمایندگان با مخالفت دولت، فعالان بخش خصوصی و حتی کارشناسان بانکی مواجه شد و دوباره به محاق رفت تا لایحه اصلاحی دولت جایگزین آن شود. قانونی که همچنان از نظر بانکداری عقب‌مانده، غیرشفاف و کم‌بهره‌ور است و نتیجه آن وضعیت کنونی نظام بانکی است.
مجلس مطلوب؟
آیا می‌توان انتظار داشت که در ساختار سیاسی ایران مجلس مطلوبی شکل بگیرد؟ شاید همان‌طور که سیدمصطفی هاشمی‌طبا می‌گوید اصلاح مجلس به آن شکلی که مدنظر است بسیار بسیار بعید باشد چون ساختار کنونی انتخابات مجلس به شکلی است که افراد منفرد و مستقل در شهرستان‌ها با وعده‌هایی که شیرینی کام مردم را در دل دارد، شانس بیشتری برای پیروزی در رقابت‌های انتخاباتی و ورود به مجلس دارند. و پیشنهادهای دیگری هم که تاکنون برای بهبود کارایی نهاد قانونگذار ارائه شده است، عملاً یا قابلیت اجرا ندارد یا نمی‌تواند اثرگذاری چندانی بر خروجی نهایی داشته باشد. آنچه متفق‌القول صاحب‌نظران سیاسی است حزبی شدن انتخابات است که می‌تواند باعث راهیابی نمایندگانی به مجلس شود که با مانیفست و تفکر مشخصی وارد رقابت‌ها می‌شوند، نمایندگانی که یک حزب مشخص و شناسنامه‌دار و فعال آنها را در فهرست خود قرار می‌دهد و در قبال عملکردهای خارج از برنامه آنها پاسخگوست. رقابت احزاب مختلف، برابر آنچه در اغلب کشورهای توسعه‌یافته صورت می‌گیرد، با برنامه‌های اقتصادی و سیاسی روشن است و انتخاب‌کننده‌ها می‌توانند با درصد بالایی مطمئن باشند خروجی نمایندگانی که به پارلمان می‌فرستند چه خواهد بود.
در ایران احزاب هنوز نابالغ هستند، اغلب آنها حتی مانیفست ندارند و موضع‌گیری‌هایشان ملغمه‌ای از سخنان فردی اعضای هسته مرکزی است. این احزاب از معرفی فهرست‌های انتخاباتی ناتوانند و مکانیسم‌شان جذب کردن نامزدهای حاضر در انتخابات است نه معرفی آنها به صحنه رقابت. با این تفاسیر هنوز راه درازی در پیش است تا بتوان از مجلس انتظار داشت به نوعی از قانونگذاری برسد که اصلاح‌کننده ساختار و بنیان اقتصاد کشور باشد. احزاب توسعه‌یافته اقتصاددانانی دارند که برنامه اقتصادی و مانیفست آنها را تدوین می‌کنند و نمایندگان‌شان به این برنامه متعهد هستند. از مجلس امروز، مصوبه‌ای جز تثبیت قیمت، تداوم یارانه نقدی، مخالفت با قوانین مدرن و به قولی همان شکلات‌های شیرین‌کننده لحظه‌ای کام مردم بیرون نمی‌آید. بهیموتِ مجلس در کنار لویاتانِ دولت4، تمام توانشان را روی اقتدار سیاسی خودشان صرف می‌کنند فارغ از اینکه از این دو هیولا سعادت و رفاه بلندمدت جامعه حاصل نمی‌شود.
