پول نهاده تولید نیست

سه دولت حال و گذشته جمهوری اسلامی ایران همواره با نرخ بیکاری بالا و نیز بی‌ثباتی شغلی شاغلان در اقتصاد ایران روبه‌رو بوده‌اند. در دو دولت (هفتم و هشتم، طرح ضربتی اشتغال-خوداشتغالی) و (نهم و دهم، طرح بنگاه‌های زودبازده) طرح‌های بلندپروازانه‌ای برای مهار بیکاری به اجرا درآمده است، و دولت یازدهم نیز تقریباً در همان مسیر دست به تدوین و اجرای سیاست مشابه زده است. پیش از بررسی درجه موفقیت این سیاست‌های اجرا‌شده لازم است ابتدا به ماهیت و سپس به تجربه دیگر دولت‌ها در عرصه بین‌المللی برای مواجهه با این مشکل پرداخته شود. در این نوشتار کوتاه، به پرسش‌های زیر پاسخ می‌دهیم:

الف) تا چه اندازه این سیاست‌های (فعال و غیرفعال) بازار کار در کاهش بیکاری و تنظیم بازار کار موفق بوده‌اند؟

ب) سیاست‌های بازار کار برنامه‌ریزی‌شده در ایران کدام است و ماهیت بیکاری در اقتصاد ایران چیست؟

سیاست‌های بازار کار

سیاست‌های بازار کار به ‌طور عمده به دو گروه سیاست‌های فعال و سیاست‌های غیرفعال بازار کار تقسیم می‌شوند. سیاست‌های غیرفعال بازار کار شامل آن دسته از اقدامات صورت‌گرفته از سوی دولت‌ها می‌شوند که هدف آنها تامین نیازهای مالی بیکاران در طول دوره بیکاری و جست‌وجو برای یافتن شغل جدید و نیز بازنشستگی زودرس است. در کنار این اقدامات، سیاست‌های فعال بازار کار قرار دارند که هدف آن تنظیم عرضه و تقاضاهای بازار کار و حمایت از نیروی کار برای کسب فرصت‌های شغلی است. تنوع و دامنه این سیاست‌ها از کشوری به کشور دیگر ممکن است تفاوت داشته باشد. مثلاً در منطقه یورو این اقدامات شامل مهارت‌آموزی نیروی کار، ایجاد فرصت‌های شغلی در بخش دولتی برای تولید کارهایی که دولت متولی تولید آن است و نیز یارانه دستمزدی برای اشتغال در بخش خصوصی است. در پاره‌ای از موارد سیاست‌های فعال بازار کار گروه‌های سنی، تحصیلی، اجتماعی، جنسیتی خاص یا افراد ناتوان جسمی را پوشش می‌دهد.

سیاست‌های بازار کار از هر دو نوع فعال و غیرفعال به صورت وسیعی در کشورهای اروپایی به کار بسته شده‌اند. سیاست‌های فعال بازار کار شامل یاری رساندن به بیکاران برای یافتن و جست‌وجوی شغل، مهارت‌آموزی، یارانه دستمزدی برای شاغلان در بخش خصوصی و ایجاد شغل در بخش دولتی مهم‌ترین تلاش‌های کشورهای اروپایی، برای مقابله با بیکاری است. به طوری که در سال 2002، هلند حدود 9 /1 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را صرف هزینه‌های اجرای سیاست‌های بازار کار کرده و کشور دانمارک حدود 6 /1 درصد از GDP را برای اجرای این سیاست هزینه می‌کند. کشور جمهوری چک در پایین‌ترین رتبه در اروپا قرار دارد که در حدود 8 /1 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را در میان کشورهای اروپایی برای تامین هزینه‌های اجرای سیاست فعال بازار کار پرداخته است. در میان انواع سیاست‌های فعال یادشده در بالا بیش از 45 درصد منابع صرف آموزش کارجویان شده است.

اگرچه سیاستگذاران نسبت به موثر بودن این سیاست‌ها خوش‌بین هستند، نتایج پژوهش‌های دانشگاهی نشان می‌دهد درباره اثربخش بودن آنها تردیدهای جدی وجود دارد. ارزیابی موسسه پژوهش‌های بازار کار اروپا (IZA) نشان می‌دهد اجماع اندکی درباره نقش موثر سیاست‌های فعال بازار کار در کاهش بیکاری و افزایش فرصت‌های شغلی وجود دارد. این در حالی است که در اغلب کشورهای اروپایی نرخ بیکاری در مقایسه با کشورهای خاورمیانه و به ‌طور مشخص ایران پایین‌تر است. به ‌طور مثال نرخ بیکاری جوانان در منطقه یورو 9 /20 درصد و بالاترین آن در یونان برابر با 3 /47 درصد و کمترین آن در کشور آلمان با نرخ بیکاری برای جوانان حدود هفت درصد است. این نرخ در ایران بسیار بالاتر از متوسط منطقه اروپا ست. علل آن به دلیل نبود تقاضای کافی برای نیرو است. این در حالی است که ماهیت بیکاری در کشورهای اروپایی از نوع موقتی است. در این اقتصادها به ندرت یک جوان تا سنین میانسالی بیکار بوده و همواره ممکن است در جست‌وجوی شغل باشد. در کشورهای اروپایی نگرانی از بابت جذب سرمایه مالی و نیز دسترسی به تکنولوژی و نیز دسترسی به بازارهای بزرگ برای فروش محصول وجود دارد.

فشارهای فرآیند تحولات جمعیتی در کشورهای خاورمیانه، سبب توجه بیشتر دولت‌ها برای مداخله در بازار کار و اجرای سیاست‌های فعال بازار کار شده است. تعداد پژوهش‌های صورت‌گرفته بر روی ارزیابی اثربخش بودن این سیاست‌ها در کشورهای در حال توسعه و به صورت مشخص در منطقه خاورمیانه بسیار اندک بوده است. یافته‌های پژوهشی در این منطقه نشان می‌دهد سیاست‌های سنتی فعال بازار کار که بر مهارت‌آموزی، یارانه دستمزدی و کمک به جست‌وجوی فرصت‌های شغلی متمرکز است در بهترین شرایط دارای آثار ناچیزی در این کشورها بوده است.

بیکاری مشکل شایع نیروی کار جوان و تحصیل‌کرده ایران است. به دلیل اجرای سیاست‌های توسعه آموزش عالی در ایران، سهم نیروی کار با تحصیلات عالی از کل جمعیت نیروی کار افزایش چشمگیری یافته است. این در حالی است که سهم نیروی کار با تحصیلات پایین روند نزولی دارد. سهم شاغلان دارای تحصیلات عالی به‌کل شاغلان از 96 /6 درصد در سال 1373 به 76 /25 درصد در سال 1393 افزایش‌ یافته است. از این‌رو نرخ بیکاری در میان نیروی کار با تحصیلات زیر دیپلم در حدود شش درصد و این نرخ در میان دانش‌آموختگان دانشگاهی بیش از 25 درصد است. سیاست‌های فعال بازار کار باید به گونه‌ای طراحی شوند که بتوانند گروه دوم را پوشش بدهند.

در ایران در 17 سال گذشته سه طرح ضربتی اشتغال، طرح بنگاه‌های زودبازده و اکنون نیز در دولت آقای روحانی طرح فراگیر اشتغال به صورت سیاست‌های فعال بازار کار اجرا شد یا در جریان اجراست.

طرح ضربتی اشتغال

گروه هدف این برنامه‌ها جوانان و تازه واردشدگان به بازار کار است. نمودار یک نرخ بیکاری جمعیت جوان کشور را به تفکیک مناطق جغرافیایی ایران نشان می‌دهد. این نرخ همزمان با اجرای طرح ضربتی اشتغال در سال 1380 در هر دو بخش روستایی و شهری نزولی شده و در مناطق روستایی به زیر 15 درصد می‌رسد. بیکاری جوانان در مناطق شهری نیز کاهش یافته ولی شدت کاهش آن به اندازه نرخ بیکاری جوانان روستایی نیست. با توجه به شواهد آمار گزارش‌شده از سوی مرکز آمار ایران که به وسیله پیمایش‌های آماری و مستقل از دستگاه‌های مجری طرح یادشده صورت می‌گیرد طرح ضربتی اشتغال تا حدودی موفق ارزیابی می‌شود. چراکه آمارهای مرکز آمار ایران نشان می‌دهد که بعد از اجرای آن طرح نرخ بیکاری کل جمعیت فعال و نیز جمعیت جوان فعال کاهش یافته است. نرخ بیکاری کل گروه‌های سنی که سال 1380 در حدود 2 /14 درصد بود بعد از اجرای این سیاست به 3 /11درصد در سال 1383 رسید.

طرح بنگاه‌های زودبازده

طرح بنگاه‌های زودبازده از سال 1385 با هدف ایجاد 2 /1 میلیون شغل ایجاد شد. منابع مالی این طرح از منابع بانکی تامین شد که مبلغ مصوب آن در حدود 55 هزار میلیارد تومان بود. نگاهی به نمودار یک آشکار می‌سازد که برخلاف طرح ضربتی اشتغال این طرح نقش موثری در ایجاد اشتغال نداشته و نه‌تنها در این دوره نرخ بیکاری کل و نیز نرخ بیکاری گروه‌های سنی جوانان کاهش نیافت، بلکه مسیر نزولی دوره‌های پیشین معکوس شده و نرخ بیکاری جوانان از 22 درصد در سال 1386 به 28 درصد در سال 1388 افزایش پیدا کرد. بررسی روند نرخ بیکاری کل در کشور نشان می‌دهد در سال‌های اجرای طرح بنگاه‌های زودبازده به‌رغم منابع عظیم تخصیص‌یافته (بیش از 25 هزار میلیارد تومان) کاهش چشمگیری در نرخ بیکاری و شمار بیکاران کشور مشاهده نمی‌شود؛ به‌گونه‌ای که فقط در سال‌های 1386 و 1387، نرخ بیکاری به ترتیب 5 /10 و 4 /10 درصد بود که در مقایسه با نرخ 3 /11 درصد در سال 1385، کمتر از یک درصد کاهش در نرخ بیکاری را نشان می‌دهد. در سال 1388 به بعد، نرخ بیکاری دارای روند افزایشی بوده، به‌گونه‌ای که در سال 1388 تا 1390 به ترتیب به 9 /11، 5 /13 و 3 /12 درصد رسید. به عبارت دیگر می‌توان نتیجه گرفت که اشتغال ایجاد‌شده در سال‌های 1386 و 1387 پایدار نبوده و مقطعی بوده است.

طرح اشتغال فراگیر

طرح «اشتغال فراگیر» و «طرح اشتغال روستایی» دو برنامه‌ای است که وارد فاز اجرا شده است. منابعی که برای این طرح‌ها در نظر گرفته شده، مجموعاً 5 /31 هزار میلیارد تومان است. در این میان بار اصلی بر دوش منابع بانکی است که باید برای این دو طرح، 25 هزار میلیارد تومان تسهیلات تخصیص دهند. علاوه بر این دو طرح، تسهیلاتی نیز در قالب طرح حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط پرداخت خواهد شد که رقم هدف‌گذاری‌شده برای آن در سال جاری 30 هزار میلیارد تومان است. در واقع در سال جاری 55 هزار میلیارد تومان از منابع بانکی صرف توسعه تولید و اشتغال خواهند شد. طرح اشتغال فراگیر، بسیاری از دستگاه‌های اجرایی را شامل شده و اهداف کمی ایجاد شغل نیز برای آنها تعیین شده است. مثلاً وزارت صنعت، معدن و تجارت به ‌طور خاص عهده‌دار ایجاد شغل برای 254 هزار نفر در سال جاری است. وزارت ارتباطات و فناوری نیز در میان وزارتخانه‌ها، از درجه اهمیت زیادی برای ایجاد شغل برخوردار است، چرا که این وزارتخانه به تنهایی وظیفه ایجاد شغل برای 90 هزار نفر را دارد. در مجموع در قالب این طرح باید 971 هزار شغل در سال جاری ایجاد شود.

جمع‌بندی

وجه مشترک هر سه طرح یادشده تامین مالی طرح با استفاده از منابع بانکی است. علاوه بر این در طرح اشتغال فراگیر تکلیف دولت بر استخدام اجباری تعدادی از بیکاران در بخش دولتی نیز پیش‌بینی شده، اگرچه روشن نیست مکانیسم استخدام برای داوطلبان چگونه است. آیا فرصت برابر در اختیار تمام بیکاران وجود دارد یا ممکن است در استخدام این افراد روابط جایگزین شایستگی‌های فردی شود؟ ایجاد اشتغال با استفاده از تزریق پول به بخش خصوصی یا عائله‌مند کردن دولت نتیجه‌ای جز افزایش حجم نقدینگی و به دنبال آن شروع دور جدیدی از موج تورمی نمی‌تواند باشد. انتظار می‌رود که تزریق نقدینگی در کنار کاهش دستوری نرخ بهره سبب افزایش تقاضای کل در بخش‌های سودده و افزایش قیمت‌ها در این بخش شود. اولین سیگنال تغییرات قیمت در بخش مسکن به دنبال کاهش نرخ بهره در تابستان سال جاری مشاهده شده است. تجربیات موفق در زمینه حل بحران بیکاری نشان می‌دهد راه اشتغال‌زایی پایدار از مسیری به جز تزریق نقدینگی می‌گذرد. باید به خاطر داشت که پول نهاده تولید نیست.

 مقایسه موفقیت نسبی طرح دولت هفتم در ایجاد اشتغال با ناکامی طرح بنگاه‌های زودبازده این درس را به سیاستگذاران می‌آموزد که فضای سیاسی داخل کشور و نیز محیط بین‌المللی برای دستیابی به نهاده‌های تولید و بازارهای بزرگ می‌تواند مکمل تاثیر‌گذاری برای یک سیاست فعال بازار کار باشد. در محیط اقتصاد ایران موانع زیادی برای تولید و شکل‌گیری تقاضا برای نهاده‌های تولید وجود دارد. غالب بنگاه‌ها ابراز می‌دارند که دسترسی محدودی به منابع مالی داشته و با توجه به موقعیت سیاسی ایران دسترسی به تکنولوژی برتر بسیار محدودتر است. 

مهم‌تر از آن محصول تولید‌شده در ایران امکان دسترسی آسان به بازارهای بین‌المللی را ندارد. کافی است به حجم محصولات کشاوری ضایع‌شده در مزارع و باغ‌های ایران توجه داشت. محصولات کشاورزی که با نبود یا کمبود آب و نیز نهاده‌های گران‌قیمت، تولید می‌شوند به کمترین قیمت در داخل به فروش رفته یا در مبدأ از بین می‌روند. روشن است که اگر دسترسی آسان به بازارهای جهانی وجود می‌داشت همین محصولات کشاورزی می‌توانست منابع مالی خوبی وارد بخش کشاورزی کند و به همین شکل برای بخش صنعت نیز چنین می‌شد که پیامد آن ایجاد اشتغال است.