ارزش ثروت

پس از آنکه حساب ذخیره ارزی در رسیدن به اهداف خود توفیق چندانی نیافت، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار و مولد و نیز حفظ سهم نسل‌های آینده از این منابع تاسیس شد. انتظار می‌رفت، سیاستگذاران و فرادستان اقتصادی از گذشته حساب ذخیره ارزی به خوبی درس گرفته باشند تا در اداره صندوق توسعه ملی، عملکرد مثمرثمرتری داشته باشند. شواهد اما نشان‌دهنده انحراف منابع صندوق و تخطی از اساسنامه تدوین‌شده است. اخیراً نیز یکی از خبرگزاری‌ها، با اعلام موجودی 12میلیارددلاری صندوق، آن را نمونه دستبرد دولت به منابع این صندوق و نشانه‌ای از خالی بودن خزانه آن دانسته است. هرچند که انحراف منابع صندوق و دستبردهای دولت بر کمتر کسی پوشیده است، اما بهانه کردن موجودی 12 میلیارد‌دلاری صندوق، یک تفسیر جهت‌دار برای تشویش افکار عمومی و در راستای تخریب دولت مستقر به نظر می‌رسد، چراکه آنچه در نظر همه کارشناسان واجد اهمیت است، میزان دارایی یک صندوق و نه موجودی نقد آن است. این مساله در بخش دوم این یادداشت که به بررسی فرازوفرودهای صندوق توسعه ملی در سال‌های اخیر می‌پردازد، مورد کنکاش بیشتری قرار خواهد گرفت. همچنین به جهت اهمیت تاریخ و عبرت از گذشته، بخش اول این یادداشت به بررسی عملکرد حساب ذخیره ارزی و علل شکست آن خواهد پرداخت و بخش پایانی بر راهکارهایی برای بهتر شدن کارایی صندوق توسعه ملی و کاهش انحرافات در تخصیص منابع متمرکز خواهد شد.

حساب ذخیره ارزی و عملکرد آن

طرح ایجاد حساب ذخیره ارزی در راستای تعدیل فشارهای ناشی از نوسان قیمت نفت بر اقتصاد ملی و تامین اعتبار پاره‌ای از طرح‌های بخش غیردولتی و... در قالب ماده 60 برنامه سوم توسعه در سال 1379 به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. عملکرد حساب ذخیره ارزی در سال‌های 1388-1379 نشان می‌دهد که در دوره یادشده، برداشت بابت مصارف دولتی سهم بسیار بیشتری را نسبت به اعطای تسهیلات به خود اختصاص داده است به طوری که بیش از 80 درصد از کل برداشت‌های صورت‌گرفته در این سال‌ها از ناحیه دولت انجام شده و مابقی صرف اعطای تسهیلات به بخش غیردولتی شده است. آمارها نشان می‌دهد کل مازاد ارزی طی این دوره 164 میلیارد دلار بوده که در پایان سال 88 موجودی حساب ذخیره ارزی به کمتر از سه میلیارد دلار رسیده است. این در حالی است که تنها 14 میلیارد دلار از این حساب به اعطای تسهیلات به بخش غیردولتی اختصاص یافته است. این عملکرد نشان‌دهنده این واقعیت است که طرح حساب ذخیره ارزی نتوانست با قطع ارتباط بین تغییرات درآمد حاصل از فروش نفت و گاز و میزان مصرف دولت از این درآمدها به ایجاد انضباط مالی در کشور کمک کند که از دلایل این ناکامی می‌توان به عدم شفافیت و پاسخگویی، ساختار حقوقی و مدیریت ضعیف اشاره کرد.

عملکرد صندوق توسعه ملی

پس از عملکرد ناموفق حساب ذخیره ارزی، صندوق توسعه ملی در سال 89 بر اساس ماده 48 قانون برنامه پنجم توسعه تشکیل می‌شود. آخرین گزارش موجود بر روی سایت صندوق توسعه ملی نشان می‌دهد که میزان دارایی‌های این صندوق در سال 92 به میزان 55 میلیارد دلار و در سال 93 به میزان 62 میلیارد دلار بوده است. همچنین قائم‌مقام رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی، میزان دارایی صندوق در سال 94 را 80 میلیارد دلار اعلام کرده است. همان‌طور که پیشتر ذکر شد آنچه در مورد صندوق توسعه ملی حائز اهمیت است، میزان دارایی آن است که از سال 92 تا 94‌ رشد 45درصدی را نشان می‌دهد. البته مهم‌تر از میزان و حجم دارایی، ترکیب و چیدمان دارایی‌های یک صندوق است که ‌باید از تنوع لازم، بازدهی بالا، ریسک پایین و نقدشوندگی کافی برخوردار باشد. بررسی گزارش‌های صندوق توسعه ملی طی سال‌های 93-91 نشان می‌دهد که ترکیب دارایی‌های صندوق توسعه ملی، شامل 66 درصد موجودی نقد، 5 /18 درصد حساب‌های دریافتنی، 37 /0 درصد تسهیلات جاری، 6 /13 درصد تسهیلات اعطایی بلندمدت، 3 /1 درصد سپرده‌گذاری بلندمدت-بانکی و 04 /0 درصد دارایی‌های ثابت مشهود است که بیانگر عدم‌برخورداری از تنوع لازم در دارایی، عدم‌تمرکز بر انواع مختلف دارایی‌های با درجه نقدشوندگی بالا و عدم برخورداری از دارایی‌های با بازدهی بالاست. این در حالی است که متوسط دارایی صندوق‌های ثروت ملی در دنیا تقریباً به نسبت 20-40-40 به وجه نقد و اوراق بهادار با درآمد ثابت، سهام و بازارهای خصوصی اختصاص یافته است. در نتیجه آنچه مهم است حجم دارایی صندوق و نه میزان موجودی نقد آن است اما اگر پایین آمدن موجودی صندوق ملی به برداشت‌های خلاف قانون دولت از این صندوق مرتبط باشد، مساله انحراف منابع مطرح می‌شود که ناکارایی اساسنامه صندوق، عدم استقلال آن و نبود حاکمیت قانون را پیش می‌کشد. بخش پایانی این نوشته به طور مختصر تلاش دارد تا نکاتی برای بهبود کارایی صندوق توسعه ملی و جلوگیری از انحرافات منابع این صندوق مطرح کند.

بهبود کارایی صندوق توسعه ملی

 بررسی قوانین موجود در بودجه‌های سنواتی، حاکی از تکالیف بودجه‌ای بسیار زیاد برای صندوق توسعه ملی است. از زمان تاسیس صندوق تاکنون برداشت‌های مکرری از آن صورت گرفته که کاملاً برخلاف اساسنامه صندوق عمل می‌کند. همچنین تکالیف زیادی به صندوق توسعه ملی در خصوص اعطای تسهیلات به بخش‌های مختلف اقتصادی تحمیل شده که برخلاف منطق کارشناسی و مدیریتی است. تجربه کشورهای دیگر نشان می‌دهد تکالیف بودجه‌ای به این شکل در مورد صندوق ثروت‌های ملی وجود ندارد. برای مثال صندوق نروژ تنها بخشی از بازده سرمایه‌گذاری صندوق را خرج می‌کند یا صندوق کویت تنها بخشی از کسری بودجه خزانه را تامین می‌کند. بررسی تطبیقی دارایی‌های صندوق توسعه ملی نسبت به کشورهای مشابه، نشان‌دهنده عدم تنوع دارایی‌ها، عدم انجام سرمایه‌گذاری خارجی، عدم برخورداری از دارایی‌های با بازدهی بالا، عدم برخورداری از دارایی‌های با درجه نقدشوندگی بالا و ریسک‌پذیری زیاد از نوسانات ارزی است. در سال ۱۳۹۳ حدود ۶۴ درصد از دارایی‌های صندوق توسعه ملی به صورت وجه نقد، حدود ۲۲ درصد اسناد دریافتنی و ۱۲ درصد تسهیلات بوده است. به طور خلاصه برای کارکرد بهتر صندوق توسعه ملی باید تغییرات ساختاری در مدیریت درآمدهای نفتی به وجود آید. برای رسیدن به اهداف صندوق توسعه ملی، پیشنهاد می‌شود نکات زیر مورد توجه قرار گیرد.

1- منع استفاده ریالی از منابع صندوق توسعه ملی

طبق اساسنامه صندوق توسعه ملی مقرر شد، تسهیلات از صندوق تنها به صورت ارزی صورت گیرد و سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال را در بازار داخلی نداشته باشند. اما از ابتدای شروع به فعالیت صندوق توسعه ملی، به موجب بند ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۰، صندوق موظف شد معادل 10 درصد از منابع ورودی این سال را به پرداخت تسهیلات ریالی به بخش کشاورزی اختصاص دهد. علاوه بر آن در سال‌های بعد نیز پرداخت تسهیلات ریالی به بخش کشاورزی به موجب قوانین بودجه سنواتی تداوم یافته و حتی علاوه بر 10 درصد به بخش کشاورزی، در قوانین بودجه سال‌های ۹۱ تا ۹۳، 10 درصد  منابع ورودی صندوق به پرداخت تسهیلات ریالی به بخش صنعت و معدن (از سال ۱۳۹۳ به بعد این بخش شامل بخش گردشگری هم شد) اختصاص یافت. برداشت ریالی از منابع صندوق دقیقاً مانند آن است که این منابع در اختیار دولت قرار گرفته، در بودجه استفاده شده و از سوی بانک مرکزی به ریال تبدیل شود. بنابراین به ‌طور قطع با کارکرد اصلی صندوق فاصله دارد و عملاً وجود صندوق را بی‌فایده می‌سازد. گفتنی است استفاده ریالی از این منابع در نهایت، موجبات فراگیرشدن بیماری هلندی، به کما رفتن تولید داخلی، کاهش نرخ ارز حقیقی و بی‌ارزش شدن پول ملی را فراهم می‌آورد که در تضاد کامل با اهداف شکل‌گیری این صندوق است. شاید به جرات بتوان گفت برداشت‌های ریالی و تکالیف بودجه‌ای و... از مساله عدم احترام به قانون در کشور نشات می‌گیرد و منع استفاده ریالی از صندوق نیز منوط به اجرای حکومت قانون و احترام به قوانین در کشور است.

۲- استقلال صندوق توسعه ملی

یکی از مسائل مهم در خصوص صندوق توسعه ملی، استقلال آن است. صندوق توسعه ملی باید بدون فشارهای جانبی تصمیم‌گیری کند. مادامی که در قوانین بودجه تصریح می‌شود صندوق مجاز است منابع را به بخش‌های مختلف تخصیص دهد، استقلال این صندوق به طور کامل زیر سوال می‌رود. باید به هیات عامل صندوق اعتماد کرد تا بتوانند به عنوان یک صندوق توسعه‌ای نقش خود را به خوبی ایفا کنند یا با ایجاد تغییرات لازم در اساسنامه صندوق دستبردهای گاه و بیگاه دستگاه‌های دولتی به منابع صندوق را تا حد ممکن تقلیل داد.

۳- افزایش شفافیت صندوق توسعه ملی

افزایش شفافیت صندوق توسعه ملی باعث حمایت اجتماعی از استقلال صندوق توسعه ملی می‌شود. صندوق توسعه ملی باید شفاف و ملزم به رعایت انتشار بی‌طرفانه اطلاعات و تصمیمات گرفته‌شده باشد. درجه شفافیت صندوق توسعه ملی را می‌توان به کمک میزان نبود عدم تقارن اطلاعات بین سیاستگذاران و عموم تعریف کرد. هرچند طبق اساسنامه صندوق باید هر شش ماه یک‌بار گزارشی را از عملکرد صندوق ارائه کند اما این مساله رعایت نشده است به گونه‌ای که گاه آمارهای متناقضی در مورد منابع صندوق از طریق خبرگزاری‌های مختلف اعلام می‌شود. از طرف دیگر آخرین اطلاعات سایت اطلاع‌رسانی صندوق توسعه ملی مربوط به سال 93 است که شفافیت آن را تا حد زیادی زیر سوال می‌برد و حتی بر اساس اساسنامه آن هم عمل نمی‌شود.

4- پاسخگویی صندوق توسعه ملی

در کنار استقلالی که صندوق توسعه ملی به دست می‌آورد، پاسخگویی حق متقابلی است که مجلس و دولت از صندوق دارد. هرچند وجود شفافیت بالا نیاز به تعبیه سازوکارهای پاسخگویی را کاهش می‌دهد اما صندوق توسعه ملی باید مطابق قانون در قالب جلسات و گزارش‌هایی به مجلس، دولت یا کمیته‌های تخصصی گزارش بدهند. بر این مبنا مدیریت فرآیند پاسخگویی در قالب آنچه قانون مشخص می‌کند از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. برخی از مرسوم‌ترین ابزارهای پاسخگویی، جلسات گزارش‌دهی به پارلمان، نوشتن نامه سرگشاده در صورت عدم‌ تحقق اهداف تعیین‌شده و توضیح دلیل عدم موفقیت و گزارش‌دهی به وزیر اقتصاد است.

5- در نظر نگرفتن منابع مستقل برای حساب ذخیره ارزی

در حال حاضر حساب ذخیره ارزی نقش صندوق ثبات‌ساز و صندوق توسعه ملی نقش یک صندوق توسعه‌ای را دارد. با این حال منابع حساب ذخیره ارزی مستقل از منابع صندوق تعریف نشده و همین موضوع باعث شده منابع کافی برای نقش ثبات‌سازی این حساب وجود نداشته باشد. در طرف مقابل کاهش درآمدهای نفتی در سال‌های اخیر موجب شده صندوق توسعه ملی در نقش ثبات‌ساز بودجه قرار گیرد (به ‌صورت کاهش سهم صندوق و افزایش سهم بودجه دولت از درآمدهای نفتی).

۶- فقدان یک قاعده مالی مناسب

قانون فعلی صندوق توسعه ملی متضمن پوشش کسری بودجه در شرایط کاهش درآمدهای نفتی نیست. در حال حاضر طبق قانون برنامه پنجم با افزایش ناگهانی قیمت نفت، در حالی ‌که سهم صندوق و بودجه ثابت است، میزان مطلق اختصاص یافته به بودجه افزایش می‌یابد. این در حالی است که رابطه بودجه با نفت باید از جهت بودجه به نفت باشد نه نفت به بودجه؛ یعنی ابتدا رقم درآمدها و مخارج دولت مشخص و سپس مطابق با نیاز بودجه‌ای از منابع نفتی برداشت شود. بنابراین ابتدا باید قاعده مالی برای هموارسازی بودجه و رابطه بودجه با درآمدهای نفتی مشخص سپس منابع مستقل برای حساب ذخیره ارزی در نظر گرفته شود.

7- بهبود ترکیب دارایی‌های صندوق توسعه ملی

بررسی ترکیب دارایی‌های صندوق توسعه ملی حاکی از عدم تنوع دارایی‌ها، عدم انجام سرمایه‌گذاری خارجی، عدم برخورداری از دارایی‌های با بازدهی بالا، عدم برخورداری از دارایی‌های با درجه نقدشوندگی بالا و ریسک‌پذیری از نوسانات ارزی است. از این‌رو برای استفاده حداکثری از منابع صندوق باید سرمایه‌گذاری صندوق توسعه ملی در طلا، املاک و مستغلات، ارزهای خارجی، سهام عمومی و اوراق صکوک مورد بررسی قرار گیرد. از طرفی استفاده از ابزار مشتقه (معاوضه، سلف و آتی) برای کنترل نوسانات نرخ ارز ضروری به نظر می‌رسد.

به طور خلاصه در مورد صندوق توسعه ملی آنچه مهم است، اولاً میزان دارایی و ثانیاً تنوع در ترکیب این دارایی‌هاست و بهبود کارکرد این صندوق منوط به بهبود شاخص حاکمیت قانون و احترام به قوانین و اساسنامه تدوینی است.