حکمرانی خوب در تضاد با منافع رانت‌خواران

در شرایطی که با بحران‌های عدیده و ابرچالش‌های مختلف مواجهیم، به نظر می‌رسد فصل مشترک بسیاری از این بحران‌ها، مساله حکمرانی است و آنچه مانع اصلی حل بسیاری از مسائل و تحقق «حکمرانی خوب» به نظر می‌رسد، مساله «تعارض منافع» است. اما تعارض منافع چگونه مانع حکمرانی خوب شده است؟ حمیدرضا برادران‌شرکا، رئیس پیشین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، در این باره می‌گوید: «همه شاخص‌هایی که برای حکمرانی خوب مطرح می‌کنیم، با منافع رانت‌خواران در تضاد است. طبیعی است اگر رانت‌خواران قوی شوند و نفوذ داشته باشند، امیال آنها به جای امیال مردم به نتیجه می‌رسد.» او معتقد است در مواجهه با گروه‌هایی که تجویزهای لازم برای اصلاحات اقتصادی را متوقف می‌کنند یا باعث قلب ماهیت این سیاست‌ها می‌شوند، نقش حاکمیت باید مطرح شود و تاکید می‌کند: «حاکمیت نباید اجازه دهد گروه‌هایی این سیاست‌ها را متوقف یا منحرف کنند. دولت به مفهوم عام یعنی مجموعه حکومت باید وظایف حاکمیتی خود را احصا کند و در این زمینه فعال شود.»

♦♦♦

‌بسیاری از مسائل اقتصادی ما در چارچوب حکمرانی خوب قابلیت حل‌وفصل دارند، اما برای حل آنها اجماعی حاصل نمی‌شود یا اراده‌ای شکل نمی‌گیرد. به نظر شما در ایران بهترین مصداق‌ها برای حکمرانی خوب کدام موارد هستند؟

برای حکمرانی خوب، بانک جهانی شش شاخص و UNDP (برنامه پیشرفت و توسعه ملل متحد) هشت شاخص مطرح کرده‌اند که البته هر دو مشترکاتی دارند. یکی از مهم‌ترین این شاخص‌ها موضوع «شفافیت» است؛‌ یعنی باید دولت طوری اطلاع‌رسانی کند که مردم در جریان همه تصمیمات، برنامه‌ریزی‌ها و اطلاعات قرار بگیرند. موضوع دیگر «حسابدهی» است؛ یعنی دولت باید نسبت به همه خواسته‌ها، انتقادات و سوالاتی که مردم دارند، پاسخگو باشد. شاخص دیگر «حاکمیت قانون» است؛ یعنی تصمیم‌گیری‌ها و مقررات دولت با قانون اساسی و قوانین دیگر تعارض نداشته باشد. اما شاید اساساً بحث «فساد» بود که موجب شکل‌گیری این شاخص‌ها شد. یعنی در دهه 1990 میلادی که بانک جهانی اولین‌بار بحث «حکمرانی خوب» را مطرح کرد، به خاطر فساد در کشورهای آفریقایی بود. بانک جهانی می‌دید به آنها وام می‌دهد، اما این وام‌ها به نتیجه مثبتی منجر نمی‌شوند، پس به این نتیجه رسید که ابتدا باید سیستم این کشورها را سالم کرد و بعد به آنها وام داد. متاسفانه مساله فساد در کشور ما هم خیلی جدی شده است. بنابراین باید حساسیت بیشتری درباره این شاخص‌ها داشته باشیم. اگر بخواهم جواب سوال شما را بدهم،‌ باید بگویم برای ارتقای شاخص‌های حکمرانی خوب بحث جدی‌ای در کشور ما صورت نگرفته و متاسفانه در بعضی از این شاخص‌ها هم وضعیتی ایجاد شده که ارتقای آنها کار ساده‌ای نیست. اما این ابداً به این معنی نیست که ما آن را رها کنیم. هرجا جلو ضرر را بگیریم،‌ نفع است. اما متاسفانه ما به‌شدت در حال از دست دادن وقت و فرصت‌ها هستیم و به مسائل اصلی بی‌توجهی می‌کنیم. در نتیجه پس از مدتی این مسائل بسیار حاد و حل آنها بسیار دشوار می‌شود. اینکه فقط حرف‌های خوب بزنیم و مردم را بیهوده امیدوار کنیم، کفایت نمی‌کند. دنیای امروز دنیای عمل و سرعت عمل است. در عصر دیجیتال، ثانیه‌ها هم مهم است. گاهی مسوولان ما مدت‌ها درباره مسائلی بیهوده بحث‌وجدل می‌کنند که هیچ نتیجه مثبتی ندارد.

‌چرا به اینجا رسیده‌ایم که اصلاحات اقتصادی به بن‌بست می‌رسند و برای به نتیجه رسیدن آنها باید اجماع ایجاد کنیم؟ بسیاری از اصلاحات به دلیل منافع متعارض در اجرا با مشکل مواجه می‌شوند. برای مدیریت این تعارض منافع چه می‌توان کرد؟

 اقتصاد ما اقتصادی رانتی است. طبیعتاً هر فرد و گروهی سعی می‌کند سهم بیشتری از این رانت را به دست بیاورد. بخشی از تعارض منافع هم از اینجا ایجاد می‌شود. اما به نظر من به‌جز مساله منافع متعارض، مساله اصلی دیگر ما این است که ما اساساً هدف نداریم. بعد از 40 سال هنوز اهداف کلان اقتصادی ما مشخص نیست یا اجماعی در آنها وجود ندارد. ما برنامه‌ریزی می‌کنیم، ولی وقتی هدف مشخصی وجود ندارد، برنامه‌ریزی و صرف این همه زمان برای بحث کارشناسی و بحث در مجلس و دولت چه معنایی دارد؟ در مدیریت ابتدا باید هدف‌ها را مشخص کرد و بعد به سراغ استراتژی‌ها، برنامه‌ها، سازماندهی، نیروی انسانی و بودجه رفت. به هر کدام از مسوولان کشور می‌رسیم، در ابتدای بحث می‌گوید بودجه‌ام کم است. هیچ‌کس سوال نمی‌کند به کدام هدف‌ها می‌خواستی برسی که بر اثر کمبود بودجه نتوانستی و اساساً چطور به این نتیجه رسیدی که بودجه‌ات کم است؟ اساساً ما باید به اجماعی در هدف‌ها دست یابیم. بعد استراتژی‌ها را مشخص کنیم. اصلاً استراتژی تجاری ما چیست؟ استراتژی تولید ما چیست؟ اینها هم مشخص نشده است. ما دچار روزمرگی هستیم. بسیاری از مدیران شب که می‌شود می‌گویند چقدر خوب که شب شد و امروز هم تمام شد. برای فردایشان برنامه‌ریزی ندارند و وقتی وارد دفترشان می‌شوند، تازه لیست کارهای روز را جلوشان می‌گذارند. دنیای امروز برای 100 سال آینده هدفگذاری می‌کند و استراتژی‌های بلندمدت 100ساله و 50ساله تنظیم می‌کند. ما یک چشم‌انداز داشتیم، رئیس‌جمهوری آمد و اساساً در این چشم‌انداز تشکیک کرد. باز این هم ایراد ندارد، اما در صورت موافق نبودن با چشم‌انداز، باید هدف‌ها را تغییر داد، چرا اصل آن را زیر سوال بردند؟ اگر تصور بر این بود که هدف‌ها خیلی غیرقابل دسترس است، باید هدف‌های قابل دستیابی را جایگزین آنها می‌کردند. همه مدیران مشکلات را ناشی از کمبود بودجه می‌دانند. من می‌گویم چرا در آن دوران هشت‌ساله که ما 800 میلیارد دلار درآمد نفتی داشتیم، آخر کار رشد اقتصادی کشورمان منفی هفت درصد شد؟ همین موضوع نشان می‌دهد که مشکل ما مساله بودجه نیست، بلکه همین بحث حکمرانی خوب است که موضوع اصلی بحث ماست. امروز حکمرانی خوب در همه جای دنیا جدی گرفته می‌شود. مبارزه با فساد موضوعی بسیار جدی شده است. در کشور ما ببینید چقدر برای برنامه‌های لازم به منظور از بین بردن فساد وقت می‌گذاریم و صحبت می‌کنیم؟ آیا ما سازمان مبارزه با فساد داریم؟ در همسایگی ما، کشور افغانستان سازمان مبارزه با فساد ایجاد کرده است. همین چند وقت پیش این سازمان برای 150 نفر از کارکنان شهرداری کابل پرونده تشکیل داده و از کار اخراج‌شان کرده است. درحالی‌که هزینه فساد در کشور ما آنقدر پایین آمده که کسی نسبت به عواقب کاری که انجام می‌دهد، نگران نیست.

‌یکی از مسائل ما این است که درباره بعضی سیاست‌ها اجماع هم صورت می‌گیرد و عزم جدی برای آنها وجود دارد، اما در مرحله اجرا، گروه‌های ذی‌نفع آنها را به سمتی می‌برند که در نهایت به زیان جامعه تمام می‌شود. خصوصی‌سازی یکی از سیاست‌هایی است که مورد تاکید اقتصاددانان قرار گرفت اما به زیان اقتصاد کشور و بخش خصوصی تمام شد. چه کنیم که سیاستی که به نفع جامعه است از سوی گروه‌های ذی‌نفع متوقف نشود یا اجرای نادرست همین سیاست‌ها به زیان جامعه تمام نشود؟

اینجا نقش حاکمیت مطرح است. حاکمیت نباید اجازه دهد گروه‌هایی این سیاست‌ها را متوقف یا منحرف کنند. دولت به مفهوم عام یعنی مجموعه حکومت باید وظایف حاکمیتی خود را احصا کند و در این زمینه فعال شود. من بارها گفته‌ام علت اینکه ما در وظایف حاکمیتی فعال نیستیم این است که بیشتر مشغول تصدی‌گری هستیم. 20 سال است این بحث مطرح است که باید تصدی‌های دولت را واگذار کنیم، اما هر سال می‌بینیم که میزان تصدی‌های دولت بیشتر می‌شود. الان بسیاری از وزارتخانه‌های ما درگیر امور شرکت‌هایشان هستند. معلوم است از امور حاکمیتی دور می‌شوند. تعارض منافع و تضاد منافع همه جای دنیا وجود دارد، ولی یک فصل‌الخطاب هم وجود دارد و آن حکومت است که باید مسائل را به نفع مردم حل کند. یکی از علل موفقیت کشورهای پیشرفته در مواجهه با مساله تعارض منافع این است که در آن کشورها مردم نیز درخواست‌های درستی دارند. موضوع «حسابدهی» اینجا مطرح است. بارها گفته‌ام کشوری توسعه پیدا می‌کند که مردم و مسوولانش توسعه‌خواه باشند. در کشور ما متاسفانه نه مسوولان توسعه‌خواه هستند، نه مردم. توسعه اساساً جزو خواست‌های مردم نیست. ما هر زمان خواسته‌ایم مساله‌ای را حل کنیم و نیروی انسانی و امکانات را به کار گرفته‌ایم،‌ توانسته‌ایم آن را حل کنیم. یک مثال موفق همین موضوع امنیت کشورمان است که خوشبختانه با جدیت برای آن تدبیر اندیشیده شده است. امنیت در کشور ما آن هم در چنین جغرافیای خطرناکی یک فاکتور مثبت است. علت این موفقیت این است که مجموعه‌ای از مردم و مسوولان به این نتیجه رسیده‌اند که امنیت یک امر ضروری است. همین جدیت را باید برای مقابله با فساد،‌ حاکمیت قانون و اطلاع‌رسانی به مردم هم داشته باشیم.

‌به نظر شما چه باید کرد که گروه‌های ذی‌نفع اقدام به جلوگیری از اجرای تجویزهای اقتصادی یا ماهیت این تجویزها مانند آنچه در خصوصی‌سازی رخ داد نکنند؟

شاخص‌هایی وجود دارند. باید مرتب این شاخص‌ها بررسی شوند و اگر بهبود پیدا نکردند، باید با علت‌یابی نقاط ضعف را پیدا کنیم. ابتدا باید این موضوع به مساله اصلی مسوولان و مردم تبدیل شود. وقتی اراده‌ای جدی ایجاد شود، باید کارشناسان راه‌حل مناسب را پیدا کنند و بعد باید نظارت شود تا این راه به‌درستی طی شود. الان اگر ما اهداف کلان کشور و استراتژی‌ها را تعیین کنیم، بعد برنامه بریزیم که چگونه می‌توانیم از طریق این استراتژی‌ها به آن اهداف دست یابیم، تازه قسمت مهم قضیه نظارت بر اجراست. ما در زمینه نظارت بر اجرا ضعف جدی داریم. بعضی وقت‌ها همه این مراحل را خوب طی می‌کنیم، ولی هنگام اجرا، نظارت را رها می‌کنیم. معمولاً عادت نداریم شاخص‌هایی تعریف و آنها را اندازه‌گیری کنیم، در مقاطع زمانی این شاخص‌ها را بررسی کنیم و ببینیم رو به پیشرفت هستیم یا نه و علت‌یابی کنیم. این کاری است که در دنیا صورت می‌گیرد. رها کردن نظارت به نتیجه مثبتی منجر نمی‌شود، ولی متاسفانه در کشور ما به واسطه سیستم رانت‌خواری که وجود دارد، بیشتر افراد رانت‌جو به دنبال نوعی هرج‌ومرج هستند. بعضی اوقات توان و صدای اینها قوی‌تر است. از این‌رو می‌بینیم که به جای اجرای قانون و مقررات و شفافیت، هرج‌ومرج بر امور حاکم می‌شود. یادمان باشد همه شاخص‌هایی که برای حکمرانی خوب مطرح می‌کنیم، با منافع رانت‌خواران در تضاد است. طبیعی است اگر رانت‌خواران قوی شوند و نفوذ داشته باشند، امیال آنها به جای امیال مردم به نتیجه می‌رسد. در این زمینه به نظر من اطلاع‌رسانی به مردم بسیار مهم است.

در حال حاضر همین شهر تهران نمونه عدم حاکمیت خوب است. هرج‌ومرجی که در ادارات، ساخت‌وساز و ترافیک شهر تهران می‌بینیم، چیزی نیست که کسی متوجه آن نشود. یکی از روش‌های پیشگیری از فساد در همه جای دنیا از بین بردن ارتباط رودررو و استفاده از تکنولوژی‌های ارتباطی است که از کاغذبازی و تشدید ترافیک هم جلوگیری می‌کند. ماهاتیر محمد، نخست‌وزیر پیشین مالزی، حدود 15 سال پیش ظرف شش ماه دولت مالزی را الکترونیک کرد، چرا ما سال‌هاست از دولت الکترونیک صحبت می‌کنیم، اما همچنان درجا می‌زنیم؟ چون عده‌ای در این ارتباط رودررو منافعی دارند و نمی‌خواهند آن را کاهش دهند.

‌آیا می‌توان گفت حاکمیت نسبت به کارشناسان و حتی مردم، با تاخیر به بحران‌ها و مشکلات پی می‌برد و متوجه بحرانی شدن بعضی مسائل نیست؟

به نظر من حاکمیت در این زمینه سهل‌انگاری و کم‌کاری می‌کند، اما نمی‌توان گفت حاکمیت متوجه نیست. منافعی که در این سیکل معیوب وجود دارد از اصلاحات اقتصادی پیشگیری می‌کند. به نظر من دولت آقای دکتر روحانی در آغاز کار دولت دوازدهم باید دستورالعمل‌هایی جدی برای مبارزه با فساد، برای شفافیت، برای تحقق دولت الکترونیک و برای کاهش تصدی‌گری داشته باشد. چرا دولت با وجود آمادگی بخش خصوصی بسیاری از امور را به این بخش واگذار نمی‌کند؟ چرا باید واگذاری را از کانال بخش عمومی آغاز کرد نه به صورت مستقیم؟ اگر اراده واقعی وجود داشته باشد، شرایط هم برای اجرا فراهم می‌شود. البته می‌دانیم در برخی موارد نیز به قدری مساله پیچیده شده که مسوولان ترجیح می‌دهند آن را رها کنند.

‌به نظر شما علت این ترجیح چیست؟ آیا می‌توان گفت مسیرهای بازخورد در ایران بسته است یا بر اثر ضعف نظام بازخورد برخی سیاست‌ها با بی‌توجهی سیاستگذار مواجه می‌شود و حتی گاهی نظام پاداش و تنبیه ناکارآمد سیاستگذار را از توجه کافی به بحران‌ها می‌ترساند؟

همه این عوامل دست‌به‌دست هم داده است. یک مدیر باید در قبال کارهای قانونی که انجام می‌دهد، حمایت‌های قانونی داشته باشد. مردم هم باید مطالبه کنند، دستگاه‌های نظارتی نیز باید در قالب تهیه شاخص‌هایی روند پیشرفت امور را بررسی کنند. مسوولان عالی‌رتبه نظام باید دغدغه این را داشته باشند که شاخص‌ها حرکتی به سمت جلو داشته باشند. توسعه‌یافتگی یک پروسه طولانی است،‌ اما چرا ما در قالب یکسری شاخص‌ها، میزان پیشرفت سالانه خود را اعلام نمی‌کنیم؟ متاسفانه در حال حاضر درباره مسوولان هم با عدد و رقم قضاوت نمی‌شود. یک نفر می‌گوید این دولت خوب است و دیگری می‌گوید بد است،‌ اما هیچ‌کدام آمار و شاخصی ارائه نمی‌کنند. ما مردم را عادت نداده‌ایم که با عدد و رقم و شاخص صحبت کنند. دولت‌ها هم عادت نکرده‌اند با چنین چارچوبی به مردم پاسخ دهند. نقش رسانه‌ها باید همین باشد که از دستگاه‌ها چنین سوالاتی را بپرسند و به مردم هم اطلاع‌رسانی کنند. ما به شاخص‌های ترکیبی نیاز داریم. امروز در دنیا برای همه امور مثل رقابت‌پذیری، فساد، بهره‌وری و... شاخص‌سازی شده است. علاوه بر استفاده از این شاخص‌ها، باید سیستم تنبیه و تشویق مناسبی هم داشته باشیم. در سیستمی مانند اسنپ به عنوان مثالی از فعالیت بخش خصوصی، به محض پیاده شدن مسافر، از او بازخورد می‌گیرند، چرا چنین سیستمی در ادارات بخش دولتی و عمومی ما وجود ندارد؟ وقتی هیچ سیستمی برای اظهارنظر ارباب‌رجوع وجود نداشته باشد، فساد هم هزینه‌ای نخواهد داشت. موضوع یکسان‌سازی حقوق‌ها که از گذشته باب شده، چه معنایی جز تشویق به کم‌کاری و کاهش بهره‌وری دارد؟ باید حقوق‌ها بر اساس کارایی و بهره‌وری باشد. وقتی حقوق یکسان باشد، بهره‌وری همه کم می‌شود. البته اولین کاری که باید در دولت انجام شود، کوچک کردن ساختار است. این ساختار روزبه‌روز در حال بزرگ شدن است به طوری که تا چند سال آینده همه درآمدهای نفتی، مالیاتی و گمرکی هم تکافوی حقوق این کارمندان را نخواهد کرد. حتی موسسات عمومی، صداوسیما و شهرداری‌ها هم به‌شدت بزرگ شده‌اند. در موارد عجیبی بعضی از سازمان‌ها در کنار برون‌سپاری، کارمندان خودشان را هم حفظ کرده‌اند. یعنی اموری را به بخش خصوصی واگذار کرده‌اند، اما کارمندان قبلی خودشان همچنان هستند و کار نمی‌کنند.

‌در مواردی برخی مسوولان سیاست‌های ابلاغ‌شده مانند برنامه توسعه را به کلی کنار می‌گذارند. آیا چنین مسائلی هم به ضعف نظام بازخورد مربوط است؟

اساساً احترام به قانون به یک فرهنگ نیاز دارد. باید این باور در میان مردم به وجود بیاید که احترام به قانون در نهایت به نفع خود مردم است. بحث حکمرانی خوب هم همین است. حاکمیت قانون (rule of law) دو بعد دارد؛ یکی مردمی که خواهان اجرای قوانین باشند و نخواهند قانون را دور بزنند، دیگری مسوولانی که خود را متعهد به اجرای قانون بدانند. در کشورهای پیشرفته، حاکمیت قانون خواسته مردم است؛ یعنی مردم می‌خواهند که این قوانین به وجود بیایند و اجرا شوند.

از طرف دیگر یکی از دلایل اینکه دولت‌ها سعی می‌کنند عملکردشان را بهبود ببخشند این است که حزب عملکرد آنها را تحت نظارت قرار می‌دهد. اما مسوولان ما از طریق حزب هم تحت نظارت و کنترل مردمی نیستند. ساختار سازمانی احزاب تکامل و رشد سیاسی یک کشور را نشان می‌دهد. هر نوع تشکیلات نظارتی می‌تواند به بهبود امور کمک کند. اگر عملکرد مسوولان زیر ذره‌بین سیستم کنترل و مانیتورینگ باشد، آنها مسوولیت‌پذیر می‌شوند. ولی ما همه چیز را رها کرده‌ایم. در همه رده‌های مسوولیتی باید امکان نظارت، کنترل، بررسی، محاسبه و شفافیت وجود داشته باشد. مادامی که این کارها را انجام ندهیم، نمی‌توانیم توقع یک سیستم کارآمد، بهره‌ور، پیشرفته و روبه‌جلو را داشته باشیم.