مشروعیت‌بخشی به اصلاحات اقتصادی
بررسی کارکردهای حکمرانی خوب در گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی
علی‌اصغر سعیدی می‌گوید: یکی از مشکلاتی که از طریق حکمرانی خوب، قابل حل به نظر می‌رسد فقر است؛ در بیشتر کشورهای فقیر، سازمان‌های عمومی، ضعیف و ناقص بوده و برای کاهش فقر از تخصص و انگیزه لازم بهره‌مند نیستند. به همین سبب است که فقر به نوعی در این کشورها پایدار شده است.
اینکه دولت، بخش خصوصی، نهادهای مدنی و رسانه‌ها به عنوان بازیگران حکمرانی در یک کشور از چه قدرتی برخوردار باشند، به تاریخ، فرهنگ، سنت یا مذهب و سطح علم و تکنولوژی در آن کشور بستگی دارد. این را علی‌اصغر سعیدی، جامعه‌شناس و عضو هیات علمی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران می‌گوید. با او درباره شاخص‌های حکمرانی خوب و کارکردهای آن گفت‌وگو کرده‌ایم و البته، از نسبت حکمرانی خوب و اصلاحات اقتصادی پرسیده‌ایم. سعیدی توضیح می‌دهد: «بهتر است، اصلاحات اقتصادی در چارچوب اصول حکمرانی صورت گیرد. جامعه ضمن انجام اصلاحات اقتصادی، باید تمرکز خود را به ارتقای نقش جامعه مدنی و ایجاد ساختارهای حکمرانی خوب معطوف کند. اجرای شاخص‌های حکمرانی خوب، اصلاحات اقتصادی را هم مشروعیت می‌بخشد.»
♦♦♦
حکمرانی خوب چه معنایی دارد و بازیگران آن چه کسانی هستند؟
واژه حکمرانی خوب تعریف مشخصی ندارد و البته وفاقی هم حول آن شکل نگرفته است. اما عموماً از این منظر، رفتار نهادهای دولتی در انجام امور عمومی و مدیریت منابع عمومی مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌گیرد؛ یعنی اینکه دولت چطور امور عمومی را به انجام می‌رساند و منابع عمومی را مدیریت می‌کند. این یک تعریف کلی است که می‌توانیم از حکمرانی خوب ارائه کنیم. البته، مسائل و مولفه‌های بسیاری در حکمرانی وجود دارد که به همین عدم‌وفاق در مورد یک تعریف کلی دامن زده است. به عنوان مثال باید به نقش بازیگران در هر حکمرانی توجه کرد. به طورکلی بخشی از نظریات معطوف به این است که بخش خصوصی، نهادهای جامعه مدنی از جمله سازمان‌های غیردولتی و غیرانتفاعی، دولت و رسانه‌ها در میان شهروندان جامعه، بازیگران اصلی حکمرانی به شمار می‌آیند.
البته میان این ارکان، همپوشانی‌هایی نیز وجود دارد و این مرزها خیلی از هم تفکیک‌شده نیست؛ برای مثال، میان بخش خصوصی و بخش دولتی در جامعه ما، شرکت‌های شبه‌دولتی قرار می‌گیرند که مرزبندی مشخصی با بخش خصوصی و دولتی ندارند. یا میان رسانه‌ها و بخش خصوصی یا جامعه مدنی و رسانه‌ها نیز این مرزبندی، مشخص نیست. اما برخی معتقدند بازیگران حکمرانی در کشورهای در حال توسعه، نسبت به کشورهای غربی، دارای قدرت‌های متفاوتی هستند. مساله دیگری که حائز اهمیت به نظر می‌رسد، آن است که موضوع حکمرانی به تمام زمینه‌ها تسری یافته است؛ حکمرانی در سطح بین‌المللی، حکمرانی ملی، حکمرانی نهادی و حکمرانی سازمانی. در هر یک از این حکمرانی‌ها، بازیگران نیز متفاوت هستند. برای مثال، حکمرانی بین‌المللی برای کشوری مانند ایران این مفاهیم را در‌بر می‌گیرد که ایران دارای چه ظرفیت‌هایی است و چه نقشی در حوزه‌های تصمیم‌گیری بین‌المللی می‌تواند ایفا کند. نقش تعیین‌کننده ایران در تصمیمات بین‌المللی، به قدرت بازیگری آن بستگی دارد و این قدرت بازیگری البته تحت‌تاثیر تاریخ، فرهنگ و سنت کشور است. همین ملاحظات، در حکمرانی داخلی هم مطرح است. اگر دولت در سطح ملی، بازیگر اصلی باشد و انجمن‌های مدنی نقش چندانی در تصمیم‌سازی‌ها نداشته باشند، نقش دولت در این حکمرانی روشن است و بدیهی است که دولت نقش بیشتری در حکمرانی دارد. درست مانند اینکه برخی از قدرت‌های بزرگ در حکمرانی جهانی نقش بیشتری دارند. پس از بیان این کلیات، به پرسش شما بازمی‌گردم؛ من برای ارائه تعریفی از حکمرانی، به اصولی که سازمان ملل ارائه کرده اشاره می‌کنم. سازمان ملل پنج اصل مشارکت و آزادی بیان شهروندان، جهت‌گیری، عملکرد، پاسخگویی و انصاف را برای حکمرانی خوب معرفی کرده است. در اصل اول به موضوع مشارکت توجه شده است؛ یعنی صدای تمام شهروندان در تصمیم‌گیری‌ها شنیده شود. چه به‌صورت مستقیم و چه از سوی نهادهای انتخابی‌شان یا گروه‌ها و افراد مرجع. بنابراین توجه به اصل آزادی بیان در اینجا خیلی مهم است. دومین ویژگی که در همان اصل نخست نهفته است، جهت‌گیری وفاقی بوده و بدین معناست که حکمرانی خوب خود، میانجی منافع مختلف است و بایستی به نحوی در مورد سیاست‌ها تصمیم‌گیری شود و به اجرا درآید که وفاق وسیعی را به وجود بیاورد. اصل دوم نیز به «جهت‌گیری» اختصاص یافته. به این معنا که رهبران و عموم به بینشی استراتژیک برای توسعه دست یافته باشند. اصل سوم، به موضوع عملکرد می‌پردازد؛ با این رویکرد که نهادها و فرآیندها باید در خدمت ذی‌نفعان بوده و کارآمد و موثر باشند؛ یعنی این نهادها باید نتایجی را تولید کنند که نیازها را برآورده کند ضمن اینکه بهترین نوع استفاده از منابع را هم به نمایش بگذارند. اصل چهارم پاسخگویی است و منظور از پاسخگویی آن است که اگر دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی در تصمیم‌گیری‌ها نقشی دارند و بازیگران حکمرانی به شمار می‌آیند، باید به مردم پاسخگو باشند. در همین اصل پاسخگویی، مساله شفافیت هم مطرح است؛ به این معنی که جریان آزاد اطلاعات به‌نحوی‌که اطلاعات بر اساس دغدغه و خواست افراد به‌اندازه کافی در اختیارشان قرار بگیرد، بر جامعه حاکم باشد. اصل پنجم هم به مقوله انصاف اختصاص یافته است که یکی از مولفه‌های آن برابری است؛ یعنی همه افراد، فرصت‌هایی را برای بهبود وضعیت رفاهی‌شان در اختیار داشته باشند و مولفه دوم موضوع انصاف، حاکمیت قانون است. چارچوب‌های حقوقی به‌ویژه در مورد حقوق بشر باید منصفانه و بی‌طرفانه باشد. البته نقدی که به اصول حکمرانی خوب وارد می‌شود، آن است که بسیار شبیه به اصول حقوق بشر تنظیم شده است. بخشی از حکمرانی هم البته به نوع تعامل سازمان‌های اجتماعی و دولت مربوط می‌شود و اینکه رابطه این گروه‌ها با شهروندان چگونه است.
شما به اصول حکمرانی خوب اشاره کردید؛ اما این اصول در چه بسترها یا چه پیش‌زمینه‌ای می‌تواند حاکم شود؟
اتفاقاً این پیش‌زمینه‌ها، کمتر در مطالعات حکمرانی خوب مورد توجه قرار گرفته و این باعث شده برخی به اشتباه یا ساده‌لوحانه تصور کنند که می‌توان مولفه‌های حکمرانی خوب را در هر جایی عملیاتی کرد. درحالی‌که چنین چیزی ممکن نیست. اما به طور کلی، همان‌طور که پیش از این هم اشاره کردم، تاریخ، فرهنگ، سنت یا مذهب و علم و تکنولوژی در یک جامعه در تحقق اصول حکمرانی خوب، بسیار تعیین‌کننده است. اینها در هر جامعه‌ای که متفاوت باشد، بازیگران متفاوتی در عرصه حکمرانی به وجود می‌آیند و بدین ترتیب، این پیش‌زمینه‌ها روی حکمرانی خوب یا حکمرانی تاثیر می‌گذارد. منظورم این است که اگر مثلاً در کشورهای غربی، دولت، جامعه مدنی، رسانه‌ها و بخش خصوصی با تفاوت‌هایی، بازیگران اصلی در حکمرانی خوب هستند، این حکمرانی در پیش‌زمینه‌هایی که مربوط به تاریخ، فرهنگ و سنت‌ها و تکنولوژی موجود در آن جامعه است، متبلور می‌شود. بنابراین، لزوماً نباید به دنبال بازیگران حکمرانی خوب مانند آنچه در کشورهای غربی وجود دارد، باشیم. چون این پیش‌زمینه‌ها ممکن است در کشوری نسبت به کشور دیگر متفاوت باشد. یعنی درحالی‌که در برخی جوامع، احزاب سیاسی یا نیروهای ارتش یا برخی از نیروهای اجتماعی قدرت بیشتری دارند، در نظام‌های سرمایه‌داری پیشرفته نیز شرکت‌های بزرگ و چندملیتی نقش برتری را بازی می‌کنند. این برمی‌گردد به تاریخ تطور سرمایه‌داری در آن کشورها و اینکه نقش بخش خصوصی در این کشورها پررنگ‌تر است.
مساله جالب توجهی که در این بحث وجود دارد، آن است که مقوله حکمرانی خوب، نسبتاً مقوله جدیدی است. فکر می‌کنید به چه دلیل، این موضوع در سال‌های اخیر چنین اشاعه یافته است؟
باید به بحث جهانی شدن به‌عنوان دلیل اشاعه یافتن این بحث بپردازیم. در دهه 1990 بعد از سقوط شوروی و بلوک کمونیسم، وقتی بحث جهانی شدن مطرح شد تقریباً سه گفتمان حول آن شکل گرفت. نخست، گفتمان شک‌گرایان به پدیده جهانی شدن بود و آنها بر این عقیده بودند که جهانی شدن یک توهم است و نشانه‌هایی از قبیل افزایش تردد و افزایش حجم مبادلات که برای جهانی شدن ذکر می‌کنند، در قرن نوزدهم هم نسبتاً وجود داشته و اتفاق جدیدی رخ نداده است. در مقابل آن افراطیون قرار داشتند که برای مثال، معتقد بودند حتی شرکت‌های بزرگ و بخش‌های تحقیق و توسعه این شرکت‌ها، یکی شده و هیچ فرقی میان چین، آمریکا و ژاپن وجود ندارد. گروه سوم نیز نگرش اعتدال‌گرایانه‌ای به مساله جهانی شدن داشتند و بر این عقیده بودند که کشورها وارد عصر جهانی شدن شده‌اند. این گروه‌بندی، مربوط به دهه 1990 است. اکنون تقریباً هر سه گفتمان معتدل شده‌اند. در این میان گفتمان دیگری نیز تحت عنوان ضدجهانی شدن شکل گرفته است که نشانه‌های آن، مردمی هستند که در کنفرانس‌های بین‌المللی شرکت می‌کنند و علیه 20 کشور صنعتی یا کشورهای صنعتی که ملاقات‌هایی دارند، تظاهرات می‌کنند. آنها هم البته واقعیت جهانی شدن را پذیرفته‌اند. بنابراین، جهانی شدن یک واقعیت است و آنها که بر ضدیت با جهانی شدن اصرار دارند، در واقع، نسبت به نابرابری‌های جهانی‌شدن اعتراض دارند. وجود نابرابری را نیز همه تایید می‌کنند؛ به‌ویژه نهادهای بین‌المللی نظیر سازمان ملل. اما علت نابرابری در جهان جهانی‌شونده، نوع حکمرانی کشورهای فقیر در حال توسعه است. سازمان‌های بین‌المللی مثل صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی نیز همواره اجرای اصول حکمرانی خوب را به کشورهای مخاطب خود توصیه می‌کنند. یعنی نگرش جهانی شدن، مساله حکمرانی خوب را به‌عنوان یکی از عواملی که شکاف میان کشورهای جنوب و شمال را وسعت می‌بخشد، تشخیص داده است. نهادهای بین‌المللی نظیر صندوق بین‌المللی پول هم البته، از این نظر تحت فشار هستند که همان استانداردها و شاخص‌های حکمرانی خوب نظیر شفافیت، پاسخگویی و مشارکت را که برای اعضایشان در پروژه‌ها و سیاست‌های تعدیل اقتصادی توصیه می‌کنند، در مورد خودشان هم اجرا کنند. مشکل اینجاست که اگر آنها بخواهند این استانداردها را رعایت کنند با چالش‌هایی هم روبه‌رو می‌شوند؛ آنها باید قواعد اساسی و اساسنامه‌ای‌شان را تغییر دهند. یا توازنی در حقوق سهامداران برقرار کنند یا قواعد تصمیم‌گیری و اجرای تصمیماتشان را تغییر داده و حتی در نحوه استخدام متخصصان در این سازمان‌ها تغییراتی ایجاد کنند. چراکه احتمالاً این موارد در حال حاضر با اصول حکمرانی خوب منافات دارد. برای آنکه، مساله اشاعه حکمرانی خوب را بیشتر مورد واکاوی قرار دهیم، بد نیست به یکی از اصولی که در حکمرانی خوب توجه شده، اشاره کنم و آن اصل برابری و انصاف است. همین اصل انصاف، اجرای سیاست‌های مختلف غیرتبعیض‌آمیز در مورد زنان، کودکان، قومیت‌ها و اقلیت‌های مذهبی را در‌بر می‌گیرد. اما اینکه چرا این امور مختلف مشمول اصل انصاف شدند درحالی‌که در گذشته چنین نبود، باز این خود هم به جهانی شدن و به عصر جامعه اطلاعاتی برمی‌گردد. در این جامعه اطلاعاتی، انسانی مدرن به‌وجود آمده که بازاندیش‌تر از گذشته است و این بازاندیشی محصول جریان سریع اطلاعات است. به‌تعبیری در این دنیا، زمان و مکان بسیار به هم نزدیک شده است. برای فهم این نزدیکی باید به‌طور مثال گفت که تا چند سال پیش، معدود کسانی از هواپیمای جت شخصی برخوردار بودند و می‌توانستند در یک روز به چند کشور سفر کنند، اما در جهان جدید همه، روزانه در مکان‌های مختلف، زمان‌های مشترک دارند و با هم در تعامل هستند و این یکی از عوامل در جامعه اطلاعاتی است که به رشد بازاندیشی کمک کرده است. در واقع، این محصول جهانی شدن است که حکمرانی خوب را برای تحقق ارزش‌ها ضروری کرده است.
پرسش دیگری که وجود دارد، این است که چه نسبتی میان علم اقتصاد که اصول مدیریت بهتر اقتصاد را تبیین می‌کند با مفهوم حکمرانی خوب وجود دارد؟
به نظر می‌رسد که تبیین علم اقتصاد با شاخص‌های حکمرانی خوب به سختی ممکن باشد. مطالعات حکمرانی خوب هم کمتر با اصول اقتصاد یا جامعه‌شناسی ارتباط دارد و برای به کار بستن این شاخص‌ها باید یک چارچوب نظری چندسطحی را به‌وجود آورد؛ یعنی یک بدنه نظریه‌ای چندرشته‌ای که البته یکی از آنها هم به اقتصاد اختصاص می‌یابد. در واقع، اقتصاد یکی از اصولی است که حکمرانی خوب از آن می‌تواند استفاده کند. اما اگر بخواهیم کمی با مسامحه به مساله نسبت علم اقتصاد و حکمرانی خوب نگاه کنیم؛ می‌توانیم بگوییم ایده حکمرانی خوب مدیون احیای فکری این اندیشه است که دولت به‌عنوان بازیگری با نقش مثبت در توسعه اقتصادی و سیاسی بازی می‌کند. دولت همواره نقش پیشتازی در تصمیمات سرمایه‌گذاری و سیاست‌های سیاستگذاری رشد و توسعه داشته است. ادبیات علمی و دانشگاهی هم این نقش مهم را به دولت داده و اقتصاددانان همواره بحث می‌کنند که در کشورهای فقیر این دولت است که باید سرمایه‌گذاری کند و توسعه اقتصادی را به پیش براند. در همین دهه 50 و 60 هم عالمان علم سیاست معتقد بودند که یک دولت متمرکز و خودمحور برای ملت‌سازی و مدرنیزه کردن سیاسی اهمیت و نقش مهمی دارد. اما این نقش باعث تقویت دولت‌های اقتدارگرا و تضعیف جامعه مدنی شد و در دهه 1980 دیدیم که نقدها علیه این نقش بالا گرفت و نقش مثبت دولت زیر سوال رفت. از اینجا می‌شود گفت فضیلت اقتصاد آزاد، جای دولت‌گرایی را گرفت و به نظر می‌رسد، احیای فکری اندیشه دولت مثبت، نتایج تحقیقاتی است که نهادگرایان اقتصاد جدید، مثل داگلاس نورث به انجام رسانده‌اند. از این جهت حکمرانی خوب را به لحاظ معرفت‌شناسی می‌شود بخشی از علم اقتصاد دانست. البته نه علم اقتصاد رایج که نئوکلاسیک‌ها اشاعه‌دهنده آن هستند. ولی می‌بینیم که روزبه‌روز جایگاه نهادگراها به‌ویژه با برآمدن حکمرانی خوب به جایگاه قدرتمندتری نسبت به گذشته علم اقتصاد تبدیل می‌شود.
چه مسائل و مشکلاتی در قالب نظریه‌های حکمرانی خوب قابلیت حل‌وفصل دارد؟
می‌توان گفت بیشتر مشکلات در قالب حکمرانی خوب قابلیت حل شدن دارند. اولین مشکلی که حکمرانی خوب به کاهش آن کمک می‌کند فقر است؛ به این دلیل که بیشتر کشورهای فقیر، نهادهای ضعیف و ناقص دارند و سازمان‌های عمومی آنها هم این منابع را هدر می‌دهند و معمولاً به صورت غیراصولی مدیریت می‌شوند. کسانی که برای دولت کار می‌کنند و به پروژه‌های کاهش فقر می‌پردازند، تخصص و انگیزه لازم را ندارند. به همین سبب است که فقر به نوعی در این کشورها پایدار شده و مشروعیت حاکمیت آنها را تحت‌‌الشعاع قرار داده است. حتی اگر تعهدی به کاهش فقر هم بدهند، به دلیل حکمرانی بد ممکن نخواهد بود. یکی از حوزه‌هایی که مشکلات آن با حکمرانی خوب برطرف خواهد شد، سیاست‌های درمان و سلامت است. برای ارزشیابی حکمرانی خوب در نظام سلامت، باید به موضوعات کلیدی نظام سلامت از جمله، نقش دولت در برابر بازار درمان، نقش وزارت بهداشت در برابر سایر وزارتخانه‌ها و سازمان برنامه و نقش کنشگران در حکمرانی بپردازیم. بنابراین، حکمرانی خوب به حل بسیاری از مشکلات کمک می‌کند. یکی دیگر از حوزه‌هایی که حکمرانی خوب، در آن از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است، مساله هزینه‌کرد درآمدهای نفتی است. در کشورهای نفت‌خیز، درآمدهای نفتی، در زمره منابع عمومی هستند و اگر دولت نسبت به مدیریت آن پاسخگو باشد، بسیاری از مشکلات ناشی ازهزینه‌کرد ناکارای این درآمدها حل خواهد شد. به هر روی، حکمرانی عامل کلیدی رشد اقتصادی، پیشرفت اجتماعی و توسعه است.
آیا به دلیل نقش حکمرانی خوب در حل مشکلات است که برخی معتقدند، اصلاح حکمرانی بر اصلاحات اقتصادی مقدم است؟
البته از نظر من، حکمرانی خوب با انجام اصلاحات اقتصادی منافاتی ندارد؛ اما این اصلاحات بهتر است که در چارچوب اصول حکمرانی صورت بگیرد. جامعه ضمن انجام اصلاحات اقتصادی، باید تمرکز خود را بر ارتقای نقش جامعه مدنی و ایجاد ساختارهای حکمرانی خوب معطوف کند. اجرای شاخص‌های حکمرانی خوب، اصلاحات اقتصادی را هم مشروعیت می‌بخشد. اگر خوب به شاخص‌های حکمرانی توجه کنید می‌بینید که اصلاحات اقتصادی و اصلاً توسعه اقتصادی پایدار بدون انجام آنها میسر نیست. وقتی ارجحیت حکمرانی خوب نسبت به اصلاحات اقتصادی مطرح می‌شود، نشان‌دهنده آن است که اصلاحات اقتصادی، خود در مجموعه بزرگ‌تری حک شده است و از این جهت بدون در نظر گرفتن آنها ازجمله سرمایه اجتماعی جامعه مدنی، نمی‌توان نسبت به اصلاحات اقتصادی اقدام کرد. در عین حال، فاکتورهایی نظیر ثبات قوانین، قابل‌پیش‌بینی‌بودن سیاست‌ها و تصمیمات دولت، مشارکت عمومی، نحوه تخصیص هزینه‌های عمومی برای مقاصد عمومی، استقلال غذایی، شفافیت، فقدان فساد، رسانه‌های مستقل و فعال، آزادی اطلاعات و کارایی سازمان‌ها اتفاقاً ازجمله برخی از ویژگی‌های حکمرانی است که نقش موثری در پایدار کردن اصلاحات اقتصادی یا موثر بودن اصلاحات اقتصادی ایفا می‌کند.
