مردم به غافلگیر شدن عادت کرده‌اند
چگونگی رهایی از دام سیاستگذاری دفعتی در گفت‌وگو با سید فرشاد فاطمی
سیدفرشاد فاطمی تاکید دارد که عادت کردن مردم به رویکرد دولت در اتخاذ سیاست‌های دفعتی نیز عاملی است که باید با اصلاح بنیادی رفتار دولت، در بلندمدت تعدیل شود.
اقتصاد ایران دهه‌هاست که عرصه سیاست‌ها و تصمیم‌گیری‌های دفعتی و ناگهانی بوده است؛ چه در زمان حکومت‌های کم‌رمقی مانند قاجار، چه اقتدارگرایی مانند پهلوی اول و چه جمهوری اسلامی. سیاستگذاری کم‌کیفیت و مداخله بیش از اندازه دولت، دو نمونه از مولفه‌هایی است که سیدفرشاد فاطمی، عضو هیات علمی دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف، به عنوان دلایل عمده اتخاذ تصمیم‌های دفعتی نام می‌برد. این اقتصاددان با اشاره به دیگر ریشه‌های سیاستگذاری دفعتی مانند فشار و لابی‌گری گروه‌های قدرتمند، پایگاه متزلزل اجتماعی دولت یا پوشاندن یک تصمیم نادرست قبلی عنوان می‌کند که برای رهایی از این معضل باید به دنبال کاهش دخالت دولت در اقتصاد، در پیش گرفتن سیاستگذاری قاعده‌مند، شفافیت، بازخورد گرفتن و گردش آزاد اطلاعات و البته بهبود شاخص کیفی سیاستگذاری بود. فاطمی تاکید دارد که عادت کردن مردم به رویکرد دولت در اتخاذ سیاست‌های دفعتی نیز عاملی است که باید با اصلاح بنیادی رفتار دولت، در بلندمدت تعدیل شود.
♦♦♦
برای ما شهروندان ایرانی اتخاذ تصمیمات ناگهانی اعم از ممنوعیت‌ها و محدودیت‌های یک‌شبه عجیب نیست. ما به سورپرایز شدن عادت کرده‌ایم اما تجربه نشان داده است که این نوع سیاستگذاری در بلندمدت منجر به زیان شهروندان است و قدرت برنامه‌ریزی و پیش‌بینی را از مردم و فعالان اقتصادی می‌گیرد. ریشه‌های تداوم و تکرر زیاد این قبیل تصمیمات و سیاست‌ها از دید شما چیست؟
در مورد تصمیمات دفعتی یا شوک‌های سیاستگذاری که به اقتصاد وارد می‌شود، می‌توان مبتنی بر مستندات آماری در اقتصاد یا از شواهد تجربی فعالان اقتصادی ریشه‌های متعددی را مطرح کرد. واردکردن شوک به اقتصاد به طور مسلم رویداد مثبتی برای فعالان اقتصادی نیست. چه این شوک از جانب سیاستگذاری دولت و چه برخاسته از عواملی بیرونی مانند درگیری و جنگ دو کشور همسایه باشد. در شرایطی حتی شاید این شوک‌ها در کوتاه‌مدت متضمن ایجاد منافعی برای اقتصاد باشد اما وقتی اقتصاد در بلندمدت در معرض انواع این شوک‌ها باشد زیان‌هایی به مراتب بزرگ‌تر از منافع احتمالی اولیه را متحمل می‌شود. به عنوان مثال خشکسالی یک نمونه شوک سیستماتیک خارج از اراده دولت است که بخش کشاورزی را متاثر می‌کند. بدیهی است که شوک برای اقتصاد و برای فعالان اقتصادی اتفاق مطلوبی نیست مگر اینکه شوک برنامه‌ریزی‌شده و برای حل یک مساله کوتاه‌مدت در نظر گرفته شده باشد. اما حتی در مورد آثار بلندمدت همین شوک‌های مثبت هم اختلاف‌نظر وجود دارد که اثر این شوک‌ها گذراست یا ممکن است ماندگار باشد و در نهایت بر اقتصاد اثر منفی بگذارد. این مساله بیشتر مورد مطالعه افرادی است که چرخه‌های تجاری را مورد توجه قرار می‌دهند. با این حال ما به‌طور ویژه قصد داریم به شوک‌هایی ب‍پردازیم که منشأ آنها سیاستگذاری است. یعنی می‌خواهیم ببینیم چرا سیاستگذار به شوک متوسل می‌شود. من چند دلیل عمده برای این کار می‌بینم. نخستین دلیل استفاده از شوک این است که دولت‌ها تلاش می‌کنند اثرات شوک‌هایی را که در اختیار خودشان نیست با ایجاد شوک‌هایی که تحت اراده‌شان است، کنترل کنند. مثلاً وقتی کشور دچار خشکسالی است و تولید محصولات کشاورزی از آن متأثر می‌شود، دولت ممکن است با این نحوه استدلال تصمیماتی در مورد تعرفه واردات محصولات کشاورزی یا محدودیت صادرات محصولات تولیدی بگیرد. یعنی شوکی از بیرون وارد می‌شود و سیاستگذار تلاش می‌کند این اثر شوک بیرونی را با یک شوکِ تحت کنترل، تقلیل دهد. در این مقطع، نکته مهم این است که لزوماً به شوک نیاز نداریم بلکه می‌توانیم از سیاستگذاری مبتنی بر قاعده سود ببریم که آن را به تفصیل در ادامه بحث شرح می‌دهم.
همچنین سیاستگذار گاهی به این دلیل به سراغ استفاده از شوک در اقتصاد می‌رود، که در سیاستگذاری در یک بازار مرتکب اشتباه شده است و برای رفع آن با سیاستی دفعتی قصد دارد اثر این انحراف در بازار دیگر را کنترل کند. بر اساس آنچه از تئوری آموخته‌ایم، در اقتصاد هر زمان تعادل در یک بازار به هم زده شود، حداقل یک بازار دیگر هم از تعادل خارج می‌شود. برای مثال سیاستگذاری ارزی اشتباه، باعث می‌شود که سیاستگذار مجبور به دخالت در سیاست‌های تجاری شود و برهم خوردن تعادل در این دو بازار، سیاستگذار را مجبور به دخالت و تغییر مثلاً نرخ حداقل دستمزد می‌کند. یعنی اشتباه سیاستگذار در یک حوزه، به سایر حوزه‌ها سرریز می‌شود. در نتیجه برخی از تصمیمات دفعتی و سیاستگذاری‌های ناگهانی ناشی از اتخاذ سیاست‌های نادرست در دیگر حوزه‌هاست؛ سیاست‌هایی که الزاماً خودشان دفعتی نیستند. مثلاً سیاستگذار برای مدتی طولانی نرخ ارز را پایین نگه داشته است. این مساله به مرور سبب افزایش واردات، کاهش صادرات و ضربه دیدن تولید در داخل می‌شود. در نهایت زمانی که این اثرات از یک آستانه تحملی عبور کند، سیاستگذار مجبور می‌شود در سیاست‌های تجاری تصمیمات دفعتی بگیرد.
دلیل سوم برای اتخاذ تصمیم‌های یکباره از سوی سیاستگذار، می‌تواند فشار زیاد از سوی رانت‌جویان و لابی‌گران باشد. یعنی افراد و گروه‌ها منافعی دارند که بر اساس آن به تصمیم‌گیران شامل مسوولان دولتی یا نمایندگان مجلس فشار وارد می‌آورند و ممکن است در نهایت موفق شوند. مصداق بارز این مساله را در سال‌های گذشته می‌توان در اعطای مجوز به چاه‌های کشاورزی غیرمجاز دید؛ جایی که در نهایت فشار لابی‌گران مسوول و غیرمسوول باعث شده که دولت‌ها در ۴۰ سال گذشته چندین مرتبه و هر بار به صورت ناگهانی تعداد زیادی از چاه‌هایی را که غیرمجاز حفر و مورد بهره‌برداری قرار گرفته بود مجاز و قانونی اعلام کنند. در اینجا افرادی که مطابق قانون رفتار کرده‌اند از سیاست دولت متضرر می‌شوند. این رویکرد باعث ایجاد یک رفتار غلط هم می‌شود. همان‌طور که در کلانشهری مانند تهران، سازندگان ساختمان‌ها در بخش‌هایی از ساخت‌وساز خود تخلف می‌کنند تا بعد در کمیسیون‌های مربوطه در شهرداری جریمه پرداخت کنند. یعنی سیاستی که احتمالاً زمانی برای موارد استثنا اتخاذ شده است، اکنون به یک قاعده غلط تبدیل شده است. در مساله چاه‌های غیرمجاز هم همین اتفاق روی داده است و فعالان حوزه کشاورزی این رفتار را دارند که چاه را بدون مجوز احداث و بهره‌برداری کنند و در نهایت پس از کش‌وقوس‌هایی، لابی‌های به اصطلاح طرفدار کشاورزی می‌توانند چاه را مجاز و قانونی کنند. در چهار دهه گذشته این رفتار به یک روند معمول تبدیل شده است.
دلیل چهارم مربوط به اتخاذ سیاست‌های دفعتی خاص است و زمانی رخ می‌دهد که دولت‌ها در مورد پایگاه اجتماعی خود دچار تردید هستند. در نتیجه در مواردی که هیچ نیازی به دخالت سیاستی ندارد، مداخله می‌کنند. برای نمونه وضعیت یک محصول کشاورزی ممکن است خوب یا بد باشد. در این زمان دولتی که پایگاه اجتماعی ضعیفی دارد و از بروز ناآرامی‌های اجتماعی نگران است با اتخاذ سیاست‌های دفعتی امتیازهایی برای آرام کردن وضعیت در نظر می‌گیرد که معمولاً رانتی و متضمن منافعی برای افرادی خاص است. در کنار دلایلی که گفته شد، سیاستگذاری‌های شوک‌مانند احتمالاً دلایل دیگری هم داشته باشد که به احتمال فراوان از همین جنس موارد است.
حالا با توجه به دلایلی که برای این رویکرد برشمردید، چه راه‌هایی برای به حداقل رساندن بروز و ظهور این تصمیمات در سیاستگذاری دولت وجود دارد؟
اولین راهکار متناظر به نخستین دلیل است یعنی به جای اینکه در حوزه‌های اقتصادی تصمیمات دفعتی گرفته شود، سیاستگذاری قاعده‌مند مورد استفاده قرار گیرد. به عنوان مثال دولت‌ها به ویژه دولت‌های نفتی در بازار ارز کم و بیش دخالت دارند و قاعدتاً به فکر این هستند که نوسانات نرخ ارز را کنترل کنند. این مداخله حداقل دو شیوه کلی دارد. نخست اینکه دولت بازار را روزانه تحت کنترل داشته باشد و برای ارز قیمت هدف تعیین کند و بر اساس آن تزریق به بازار انجام دهد. در شیوه دوم، دولت سیاستگذاری قاعده‌مند داشته باشد. یعنی مشخص کند که روزانه مقدار مشخصی به بازار، ارز تزریق می‌کند و اعلام کند اگر نوسان قیمت بیش از یک حد مشخص باشد، بازه هدفگذاری‌شده برای نرخ ارز را جابه‌جا می‌کند. یعنی دولت اینجا هم سیاستی دارد که شاید دفعتاً اعمال کند اما این سیاست قاعده‌مند است و همه نسبت به آن از قبل آگاهی دارند و برنامه‌ریزان اقتصادی هم می‌توانند بر اساس این قاعده جلو بروند. ما نمونه‌ای از سیاستگذاری قاعده‌مند را در مورد درآمدهای نفتی و صندوق توسعه ملی داشتیم که البته اجرای آن به طور دقیق محل تردید است. در این رابطه مصوب شده بود که اگر قیمت نفت از حد مشخصی پایین‌تر بیاید دولت بتواند از صندوق برداشت کند یا اگر از حد مشخصی بالاتر رود، دولت مقدار مشخصی را به صندوق واریز کند. رقم واریزی متغیر است اما سیاستگذاری با یک قاعده مشخص انجام می‌شود. نتیجه اینکه در بسیاری از موارد، حتی زمانی که قرار است به شوک‌های بیرونی پاسخ داده شود، می‌تواند بر اساس یک قاعده باشد که اگر با هدف ایجاد اثرات مشابه اعمال می‌شود ولی آحاد اقتصادی انتظار آن را دارند. راهکار دوم این است که دولت دخالت‌هایش را در اقتصاد کمتر و کمتر کند. دولتی که دخالت کمتری دارد نیاز کمتری هم به سیاستگذاری دارد، در نتیجه تصمیمات دفعتی کمتری می‌گیرد. اگر در کشور ما تکرر تصمیمات دفعتی زیاد روی می‌دهد به این دلیل است که دخالت دولت ما در اقتصاد بسیار زیاد است. هم دولت به اشتباه خودش را مسوول می‌داند و هم یک انتظار نادرست در جامعه شکل گرفته است که دولت در همه امور اقتصادی دخالت کند. به عنوان نمونه، بارها به این نکته اشاره شده است که فلسفه دخالت دولت در بازار پرتقال شب عید روشن نیست. چرا وزارت جهاد کشاورزی و وزارت صنعت، معدن و تجارت و دیگر سازمان‌های مسوول باید یک ماه مانده به عید نوروز مشغول تنظیم بازار پرتقال باشند؟ آیا اهمیت بازار موز شب عید یا کیوی شب عید کمتر است؟ اگر پرتقال کمتر و گران‌تر باشد مردم میوه دیگری را جایگزین نمی‌کنند؟ برخی سیاستگذاری‌ها به این دلیل است که دولت بی‌جهت بزرگ شده است و باید تصمیمات زیادی بگیرد که احتمال اشتباه در آن زیاد است. سومین راهکار رهایی از تصمیمات دفعتی، شفافیت است. یعنی اگر دولتمردان و سیاستگذاران ما در اتاق شیشه‌ای بنشینند و بخواهند تصمیم بگیرند، فشار لابی‌ها کاهش می‌یابد، انگیزه‌های جانبی کمتر می‌شود و در نتیجه سیاست‌های محیرالعقول اتخاذ نمی‌شود. ما باید فضای تصمیم‌گیری در اقتصاد را روز‌به‌روز شفاف‌تر کنیم. روند اتخاذ سیاست‌های دفعتی به شکلی در حال پیشروی است که یکباره چهار وزارتخانه به دو وزارتخانه تقلیل پیدا کردند و بعد از گذشت مدتی، در عرض مدتی کمتر از یک ماه تصمیم گرفته می‌شود که دوباره این دو وزارتخانه طی چند جلسه و نشست چهار وزارتخانه شوند؛ بدون اینکه کار کارشناسی انجام گیرد و مستنداتی ارائه شود. اینجاست که دولت در مظان اتهام قرار می‌گیرد که هدف از این تصمیم، توجیه‌های اقتصادی و فنی نیست بلکه خواسته‌های سیاسی است. دولتمردان ما زمانی که تصمیمات خود را ارائه می‌دهند نیازی نمی‌بینند که برایش پشتوانه مطالعاتی و کارشناسی بیاورند. بخشنامه‌های زیادی در سازمان‌ها و نهادها بدون این پشتوانه و با بهانه‌ها و فشارهای مختلف تدوین و تصویب و اجرایی می‌شود. به همین دلیل است که در مورد هر بخشنامه و دستورالعملی که صادر می‌شود جامعه سوءظن دارد و این تصور شکل می‌گیرد که ارائه این بخشنامه به دلیل فشار و لابی‌گری منتفعان از تصمیم بوده است.
اگر بخواهیم راهکار چهارمی ارائه دهیم بدون شک افزایش و بهبود کیفیت سیاستگذاری است. بهبود شاخص کیفی سیاستگذاری، ما را از روی آوردن به سیاستگذاری دفعتی بی‌نیاز می‌کند. در یک نمونه کوچک می‌توان این مساله را در بعد مثلاً مدیریت هزینه‌های خانوار هم دید. به هر حال هر خانواری روش‌هایی را بر اساس بودجه‌ای که دارد دنبال می‌کند و در عین حال مسوول این بودجه، اگر عقل معاش بهتری داشته باشد، همواره امکان روی دادن اتفاقات غیرمنتظره را در ذهن دارد و از ضربه‌گیرهایی برای رویارویی با این موارد استفاده می‌کند. به هر حال ممکن است مشکلی مانند بیکاری، بیماری، تصادف یا رویداد دیگری رخ دهد که نیاز به تصمیمات دفعتی داشته باشد، اینجا خانواری که سیاستگذاری کیفی‌تری داشته است بهتر می‌تواند شرایط را مدیریت و اداره کند. در اقتصاد بخشی از کیفیت بالای سیاستگذاری به معنای هماهنگی بهتر در میان سیاست‌های مختلف اقتصادی در حوزه‌های پولی، مالی، تجاری، ارزی، مالیاتی و... در یک چشم‌انداز بلندمدت‌تر است. در نتیجه سیاستگذار کمتر نیاز به اقدامات دفعتی پیدا می‌کند.
پنجمین راهکاری که برای به حداقل رساندن تصمیمات دفعتی می‌توان در نظر گرفت، استفاده بیشتر از فرآیند گردش اطلاعات و به نوعی بازخورد گرفتن است؛ نکته‌ای که به نظر می‌رسد سیاستگذار ما از آن غافل است. در بسیاری از مواقع سیاستگذار وقتی به مساله‌ای پی می‌برد که دیر شده است از این‌رو باید برای کاری که دیر شده اقدام کند و مجبور به در پیش گرفتن تصمیم ضربتی و دفعتی است. اطلاعات باید به خوبی جمع‌آوری، پردازش و تحلیل شود. راهکار آخر مربوط به فضای سیاسی قضیه است. هرقدر که فضای سیاسی و اجتماعی داخل آرام‌تر شود، در محیط بین‌الملل شرایط آرام‌تر و بهتری داشته باشیم، احتمالاً کمتر پیش می‌آید که نیاز به اخذ تصمیمات دفعتی باشد. به عنوان نمونه اگر در فضای بین‌الملل شرایط مناسبی داشته باشیم بهتر می‌توانیم تجارت خارجی کشور را مدیریت کنیم و در نتیجه اقتصاد را در برابر شوک‌های ارزی ایمن‌تر کرده‌ایم.
آیا رویکرد اخذ تصمیمات دفعتی نسبتی با قدرتمندی دولت‌ها دارد؟ مثلاً دولت‌هایی که فکر می‌کنند قدرت بیشتری دارند، بیشتر از این تصمیمات می‌گیرند؟
به نظر می‌رسد که نسبت مستقیمی با قدرتمندی نهاد دولت داشته باشد. ما مثال‌های متعددی را هم در دولت‌های توتالیتر می‌بینیم، هم در دولت‌هایی که از سر ناچاری و ضعف به سیاست‌های دفعتی روی می‌آورند. در تاریخ اقتصادی خودمان نمونه‌هایی از تصمیمات دفعتی در برخورد با تجار و بازرگانان یا واگذاری‌ها در حکومت ضعیف قاجاریه با پایگاه متزلزل اجتماعی می‌بینیم. همچنین نمونه‌های دیگری در زمان حکومت اقتدارگرای رضاشاه پهلوی قابل مشاهده است که سیاست‌های قیمت‌گذاری سفت و سختی اعمال می‌کند؛ حکومت قلدری که در برابر گروه‌های اجتماعی هیچ‌گونه احساس ضعفی نداشت. اما نکته اصلی و مشترک این است که در هر دو فضا کیفیت سیاستگذاری پایین است و هر دو حکومت فارغ از قوت و ضعف نیازمند اتخاذ این رویکرد می‌شوند. وقتی فضا دموکراتیک‌تر می‌شود قاعدتاً به دلیل استفاده از خرد جمعی کیفیت سیاستگذاری هم بهبود پیدا می‌کند. سیاستگذاری بلندنگرانه و بر اساس قاعده اجازه می‌دهد که سیاستگذار رفتار منطقی و درستی داشته باشد. در غیر این صورت قوانینی مصوب می‌شود که پایه درستی ندارد و حتی همان قوانین هم به درستی اجرا نمی‌شود.
سیاست‌های دفعتی اثرات مختلفی هم روی مردم و جامعه دارد. اینکه قاعدتاً این تصمیمات می‌تواند به نفع بخش کوچکی باشد یا به نوعی رانتی باشد که دولت توزیع می‌کند و دایره برخورداری از آن بسیار کوچک و در محدوده افراد نزدیک یا کسانی است که اطلاعات پنهانی داشته‌اند. اما شاید مهم‌تر از آن اثرات بلندمدت باشد مثلاً اینکه افراد نمی‌توانند پیش‌بینی درست و برنامه‌ریزی مناسبی داشته باشند چون دائماً تحت تاثیر تصمیمات غافلگیرکننده قرار می‌گیرند. نظر شما چیست؟
وقتی این رویکرد برای دولت تبدیل به رویه می‌شود، مردم عادت می‌کنند که انتظار غافلگیری و سورپرایز شدن از جانب دولت را داشته باشند. به همین خاطر حتی اگر دولت اعلام کند که دیگر تصمیم دفعتی و غافلگیرکننده‌ای نمی‌گیرد، مردم به سادگی نمی‌پذیرند و چون باور نمی‌کنند، انتظارات‌شان همچنان بر مبنای رفتار گذشته دولت شکل می‌گیرد. ثبات در سیاستگذاری در کوتاه‌مدت حاصل نمی‌شود. دولت باید ابتدا یک تغییر بنیادی و اساسی در نظام تصمیم‌گیری خود ایجاد کند و به این اصلاح و تغییر در درازمدت پایبند باشد. یعنی به مردم وقت بدهد که باور کنند رفتار دولت تغییر کرده است. نمونه مشابه آن در تورم رخ داده است. یعنی تورم از نظر آماری کاهش پیدا می‌کند اما انتظارات تورمی مردم همگام با آن تعدیل نمی‌شود چون مردم سابقه تورم بالا را در ذهن دارند و شاهد تصمیمات دفعتی پولی تورم‌زا بوده‌اند. در نتیجه باید زمان مکفی سپری شود تا مردم یقین کنند که رفتار دولت اصلاح شده و بعد انتظارات تورمی خود را تعدیل کنند. در مورد قضیه تصمیمات دفعتی نیز همین رفتار صادق است.
