ناپایداری بودجه عمومی و تنگنای مالی دولت

بودجه عمومی دولت با چالش‌های عمده‌ای مواجه است که مهم‌ترین آن، روند فزاینده کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای، ناپایداری بودجه عمومی و تنگنای مالی دولت است. چالش‌های مذکور از دو مجرای افزایش مخارج دولت و ناپایداری درآمدهای عمومی ناشی می‌شوند.

بررسی شاخص‌های مختلف نشان می‌دهد ناپایداری و عدم تعادل بودجه در اقتصاد ایران، روندی فزاینده دارد. در سال 1395 تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت به رقم منفی 29 هزار میلیارد تومان رسید. به‌منظور مقایسه‌پذیری بین سال‌های مختلف، نسبت تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی، به‌عنوان یک شاخص عدم تعادل در بودجه عمومی در نظر گرفته شده است. این نسبت نشان می‌دهد که عدم تعادل در بودجه عمومی دولت، هرچند در سال‌های اخیر در مقایسه با سال‌های 1385 و 1387 و 1388 وضعیت بهتری داشته است ولی عدم تعادل بین منابع و مصارف بودجه عمومی از سال 1391 تا 1395 مستمراً در حال افزایش بوده است.

دولت برای جبران این کسری، اقدام به واگذاری دارایی‌های مالی در ابعاد گسترده‌ای کرد. در سال 1395 نزدیک به 54 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی از سوی دولت به‌منظور جبران کسری بودجه واگذار شد. این میزان واگذاری دارایی‌های مالی نسبت به سال‌های گذشته رشد بسیار معنی‌داری دارد. فروش اوراق مالی اسلامی از سوی دولت در سال‌های 1393 و 1394 به ترتیب برابر با یک هزار میلیارد و 11 هزار میلیارد تومان بود. واگذاری ابعاد وسیع اوراق مالی از سوی دولت، در سال‌های آینده دولت را با مشکل بازپرداخت اصل و سود اوراق و چالش بدهی‌های انباشته مواجه خواهد کرد. این احتمال وجود دارد که مشکلات بودجه‌ای دولت از این طریق به‌تدریج به بانک مرکزی و نظام بانکی کشور منتقل شده و ابعاد مشکل گسترده‌تر شود.

افزایش مخارج دولت

مهم‌ترین ریشه چالش‌های بودجه عمومی دولت به‌ویژه در سال‌های اخیر، روند فزاینده مخارج دولت است. در واقع منشأ افزایش عدم تعادل در بودجه عمومی طی پنج سال گذشته، بیش از آنکه ناشی از کاهش درآمدهای دولت باشد، ناشی از افزایش مخارج دولت بوده است. این مساله منجر به افزایش مستمر کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت شده است. افزایش مخارج دولت نیز ناشی از عوامل مختلفی است که در ادامه به آن اشاره می‌شود.

آمار حساب‌های ملی نشان می‌دهد سهم ارزش افزوده خدمات عمومی از تولید ناخالص داخلی، نسبت به میانگین سه دهه گذشته با شیب قابل توجهی در حال افزایش است. علاوه بر آن، سهم مصرف نهایی دولت از تقاضای کل اقتصاد، با شیب تندی از سال 1392 به بعد افزایش یافته است.

آمار وضعیت مالی دولت نیز نشان می‌دهد نسبت هزینه‌های جاری دولت به تولید ناخالص داخلی، در سال 1395 به رقم 3 /16 درصد رسید در حالی که این نسبت در سال‌های 1393 و 1394 به ترتیب برابر با 8 /12 و 4 /15 درصد بود. در واقع مقدار این شاخص در سال 1395، رقمی بیش از میانگین آن در 15 سال گذشته است.

افزایش سهم مصرف نهایی دولت از تقاضای کل و افزایش هزینه‌های جاری دولت، بی‌آنکه افزایشی در کیفیت و کمیت خدمات بخش عمومی رخ داده باشد، نشان از پایین بودن کارایی و بهره‌وری در بخش عمومی دارد. دستگاه‌های دولتی اغلب به شکل بسیار حادی با انباشت نیروی انسانی، تمرکز دارایی ثابت، موازی‌کاری و تعدد مراکز تصمیم‌گیری و ناکارایی فرآیندها مواجه است. این مسائل، بهره‌وری بخش دولتی را به‌شدت در سطح پایینی نگه داشته است. بهره‌وری پایین دستگاه‌های دولتی به معنی اتلاف منابع و افزایش هزینه‌های دولت است. علاوه بر آن، ساختار سنتی و ناکارآمد بودجه‌ریزی در سازمان‌های دولتی و نحوه تخصیص منابع، یکی دیگر از عوامل اصلی اتلاف منابع عمومی در دستگاه‌های دولتی است. اجرا شدن بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه‌های دولتی می‌توانست گامی در جهت بهبود تخصیص منابع در دستگاه‌های دولتی باشد ولی تعلل در اجرای آن، مشکل ناکارایی در تخصیص منابع را تشدید کرده است.

 عدم شفافیت مالی و شفاف نبودن درآمدها و هزینه‌های دولتی نیز از جمله عوامل اتلاف منابع مالی در بخش عمومی است. در بخش عمومی معمولاً اطلاعات شفافی از صورت‌های مالی، قراردادها و گزارش عملکرد دستگاه‌های اجرایی و شهرداری‌ها و سایر شرکت‌ها و نهادهای عمومی منتشر نمی‌شود. اگر اطلاعات مربوط به درآمدها و هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی و نهادهای عمومی با تفصیل کمتر و جزییات کمتری منتشر شود و در دسترس عموم قرار گیرد، به‌طور طبیعی امکان پایش و نظارت عملکرد مالی بخش عمومی از جانب نهادهای نظارتی و همچنین عموم مردم کاهش یافته و احتمال ناکارایی در تخصیص منابع و سوءاستفاده از منابع عمومی افزایش می‌یابد.

از سوی دیگر بزرگ بودن بدنه دولت و تصدی‌گری دستگاه‌های اجرایی در مورد خدماتی که امکان واگذاری آن به بخش خصوصی واقعی وجود دارد، منجر به افزایش هزینه تمام‌شده خدمات دولتی و اتلاف منابع بودجه‌ای شده است. به نظر می‌رسد در زمینه کاهش تصدی‌گری دولت و واگذاری خدمات بازاری بخش عمومی به ‌خصوصی، توفیق چندانی حاصل نشده است.

به نکات فوق این نکته را نیز می‌توان افزود که روند استخدام‌های خارج از قاعده در دولت‌های نهم و دهم نیز از جمله عوامل افزایش مخارج دولت در سال‌های اخیر محسوب می‌شود. بخش عمده‌ای از هزینه‌های جاری دولت مربوط به قلم جبران خدمت کارکنان است. با تحمیل استخدام‌های خارج از قاعده بر دستگاه‌های اجرایی و سایر موسسات وابسته به بخش عمومی، بار مالی بودجه عمومی افزایش یافته و با توجه به محدودیت‌های قانونی موجود در تعدیل نیروی کار مازاد، این مشکل تا مدت‌ها گریبانگیر دولت خواهد بود.

یکی دیگر از عوامل کلیدی موثر بر چالش‌های بودجه‌ای دولت، تداوم سیاست‌های حمایتی غیرهدفمند و غیراصولی به‌جامانده از دولت‌های قبل است. این سیاست‌ها در قالب پرداخت یارانه نقدی به خانوار، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی، حمایت‌های غیرهدفمند از بنگاه‌های زیان‌ده و نظایر آن، تعهدات بسیار سنگینی را بر بودجه عمومی دولت تحمیل و مشکل کسری بودجه دولت را تشدید کرده است. این سیاست‌ها که اثربخش نبودن آنها بارها در ادوار گذشته مورد آزمون قرار گرفته است، به‌طور سالانه بخش قابل توجهی از منابع بودجه‌ای را جذب می‌کنند. اغلب این سیاست‌های حمایتی، جدا از انواع آثار و عوارض نامطلوبی که دارند، منابع بودجه‌ای دولت را هدر می‌دهند بدون آنکه آثار رفاهی یا اقتصادی قابل توجه و پایداری داشته باشند. اغلب این سیاست‌های غیراصولی در دولت‌های پیشین شکل گرفت ولی بنابر ملاحظاتی، در دولت یازدهم هم تداوم یافت.

این نکته نیز قابل ذکر است که علاوه بر بودجه عمومی دستگاه‌های اجرایی، در قالب ردیف‌های متفرقه بودجه‌های سنواتی، هر سال انبوهی از پرداخت‌ها به دستگاه‌های مختلف غیردولتی صورت می‌گیرد بی‌آنکه نظارتی بر نحوه هزینه‌کرد آنها صورت گیرد. این مساله نیز بار مالی دولت را سنگین‌تر می‌کند.

عامل دیگر افزایش مخارج دولت، مسائل مربوط به پرداخت‌های عمرانی بخش عمومی است. در این زمینه عواملی مانند ناکارایی در تخصیص منابع عمرانی و فقدان شفافیت و رقابت لازم در واگذاری طرح‌های عمرانی موجب اتلاف منابع بودجه‌ای شده است. در فرآیند واگذاری اغلب طرح‌های عمرانی، شفافیت و رقابت لازم وجود ندارد و دوره اجرای طرح‌های عمرانی بسیار بیشتر از زمان متعارف است. این مساله در مورد بخش‌های مختلف دولت و از جمله شهرداری‌ها مصداق دارد. مسائل مذکور در دولت‌های مختلف همواره وجود داشته است ولی به طور خاص در دوره اخیر دولت با مشکلات جدیدی هم مواجه بوده است. در دولت‌های نهم و دهم، انبوهی از طرح‌های عمرانی بدون مطالعه و فاقد توجیه اقتصادی به تصویب رسید و به‌صورت نیمه‌تمام به دولت یازدهم تحویل داده شد. انبوه طرح‌های نیمه‌تمام مصوب در دولت‌های گذشته و حجم بالای مطالبات معوق پیمانکاران از دولت،‌ در کنار عقب‌ماندگی‌های شدید در توسعه زیرساخت‌های کشور موجب شد مخارج عمرانی دولت به‌ویژه در سال 1395، با افزایش قابل توجهی مواجه شود بی‌آنکه جهشی در سرمایه‌گذاری‌های دولتی رخ دهد. این مسائل حداقل تا چند سال آینده همچنان،‌ به‌عنوان یک چالش بودجه دولت را تحت تاثیر قرار خواهد داد.

ناپایداری درآمدها

یکی دیگر از چالش‌های اقتصاد ایران و یکی از عوامل ناپایداری بودجه دولت، سهم بالای درآمدهای نفتی و اتکای بخشی از هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای برونزای نفتی است. این مساله در سال گذشته با توجه به افزایش درآمدهای نفتی، حساسیت کمتری داشت ولی به‌عنوان یک مساله بلندمدت، وابستگی بودجه دولت به درآمدهای نفتی، همواره یک چالش جدی محسوب می‌شود. طی 10 سال گذشته به‌طور متوسط حدود 35 درصد از هزینه‌های جاری دولت به ناچار از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای حاصل شده است. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نیز متکی به قیمت و مقدار صادرات نفت کشور است که هردوی آنها تحت تاثیر عوامل برونزا تعیین می‌شوند.

آمارها نشان می‌دهد، نسبت درآمدهای دولت به تولید ناخالص داخلی طی 15 سال گذشته از رقم شش درصد تا 12 درصد در نوسان بوده است. همچنین نسبت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی نیز طی 15 سال گذشته از رقم چهار درصد تا 9 درصد در نوسان بوده است. این شاخص‌ها به‌روشنی ناپایداری درآمدهای دولتی و وابستگی آن را به متغیرهای برونزا نشان می‌دهد.

درآمدهای مالیاتی دولت طی سال‌های 1394 و 1395 افزایش قابل توجهی داشت که به‌عنوان یک نکته مثبت قابل ذکر است ولی این واقعیت را نمی‌توان نادیده گرفت که هنوز بخش بزرگی از اقتصاد مانند نهادهای عمومی غیردولتی، بنگاه‌های زیرزمینی و بخش غیررسمی و غیرمتشکل اقتصاد، مالیاتی پرداخت نمی‌کنند.

دو عامل مذکور، وابستگی بودجه به عوامل برونزا و فرار مالیاتی، دو چالش عمده در زمینه پایداری و توازن بودجه عمومی محسوب می‌شوند.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

اقتصاد ایران با چالش‌های عمده‌ای مواجه است که یکی از آنها، چالش بودجه عمومی دولت است. این مساله از آن جهت اهمیت می‌یابد که شواهد نشان می‌دهد ناپایداری و عدم توازن بودجه عمومی و تنگنای مالی دولت روندی فزاینده دارد. این چالش‌ها از یک‌سو ریشه در ساختار مخارج دولت و از سوی دیگر ریشه در ناپایداری درآمدهای دولت دارد. از بعد مخارج دولت، عواملی مانند ناکارایی و بهره‌وری پایین بخش عمومی، عدم شفافیت و ناکارآمدی ساختار بودجه‌ریزی و برنامه‌ریزی کشور، سیاست‌های حمایتی غیراصولی و تعهدات سنگین دولت در قبال پرداخت انواع یارانه‌ها و همچنین موازی‌کاری وظایف دولت، ریشه‌های اصلی افزایش مخارج بخش عمومی است. از بعد درآمدهای دولتی نیز، گستردگی اقتصاد پنهان و وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، مهم‌ترین چالش موجود محسوب می‌شود.

تداوم چالش‌ها و مسائل بودجه عمومی، اقتصاد کشور را با مسائل پیچیده‌ای مواجه خواهد کرد. از یک طرف دولت در واکنش به کسری بودجه فزاینده، اقدام به واگذاری دارایی‌های مالی و ایجاد بدهی‌های جدید می‌کند که این مساله خود در آینده نزدیک یک چالش جدید خواهد بود. از طرف دیگر، تنگنای مالی دولت، توانایی دولت را در توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری‌های ضروری و همچنین بهبود کیفیت و کمیت خدمات بنیادین، مانند نظم و امنیت، محیط‌زیست، آموزش و نظایر آن کاهش خواهد داد.

به نظر می‌رسد، راه‌حل افزایش پایداری و توازن بودجه، از یک‌سو در مدیریت هزینه‌های عمومی و از سوی دیگر در افزایش پایداری درآمدهای عمومی است. مدیریت بهینه هزینه‌های عمومی نیز در گرو افزایش شفافیت مالی و پاسخگویی دولت، کاهش تصدی‌گری دولت، افزایش کارایی و بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی، ساماندهی و بازتعریف سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای دولت، حذف موازی‌کاری در وظایف بخش عمومی، اصلاح ساختار برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور، افزایش شفافیت و رقابت در واگذاری طرح‌های عمرانی دولت و تعیین تکلیف سریع طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و فاقد توجیه اقتصادی است.

در زمینه ثبات و پایداری درآمدهای عمومی نیز باید تمرکز دولت بر درآمدهای پایدار مانند درآمدهای مالیاتی باشد. این مساله نیز مستلزم افزایش درآمدهای مالیاتی از مسیر گسترش پایه مالیاتی و مقابله موثر و جدی با فرار مالیاتی است. تجربه‌های بسیار مناسبی در کشورهای مختلف در زمینه توسعه سیستم‌های اطلاعاتی یکپارچه و شیوه‌های موثر مقابله با فرار مالیاتی وجود دارد که لازم است از آنها بهره‌گیری شود. البته در این زمینه، فشار مضاعف بر بنگاه‌های رسمی و قانونی، ممکن است منجر به تشدید فشار بر بنگاه‌های رسمی و در نهایت ورشکستگی یا خروج آنها از بازار شود. از این‌رو افزایش درآمدهای مالیاتی دولت باید متکی بر ساماندهی بازار غیررسمی و زیرزمینی، الزام شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی به شفافیت و پاسخگویی بیشتر و بهره‌گیری از سیستم‌های اطلاعاتی یکپارچه مالی برای افزایش پایه مالیاتی باشد. 

در انتها باید یادآور شد، روند فزاینده کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت و کاهش اثرگذاری درآمدهای نفتی در تامین کسری بودجه دولت در مقایسه با گذشته و همچنین آثار و تبعات زیان‌بار روش‌های تامین کسری بودجه به‌ویژه واگذاری گسترده دارایی‌های مالی و ایجاد بدهی از سوی دولت، به‌طور جدی ضرورت مدیریت هزینه‌های دولتی را نشان می‌دهد.