تکیه بر مشارکت

سیاستگذاری اشتغال بیش و پیش از هرچیز از تعهد صریح سیاسی و سیاستی برای رسیدن به سطح مناسبی از اشتغال آغاز می‌شود. مهم‌ترین نکته در فرآیند سیاستگذاری اشتغال، قرار گرفتن امر اشتغال در مرکز یا مولفه اصلی همه سیاست‌های اقتصادی-اجتماعی است. اما بررسی سهم و نقش اشتغال در عرصه سیاسی و سیاستی جهان در دوره‌های مختلف نشان می‌دهد به‌ویژه از سه دهه قبل به این سو، اشتغال محور یا یکی از مولفه‌های محوری سیاست‌ها نبوده است. بخش قابل اعتنایی از این جهت‌گیری را می‌توان متاثر از غالب شدن نگرش اقتصاد آزاد در دنیای سیاستگذاری اقتصادی در سطح جهان دانست. اما واقعیت امروز ایران و همین‌طور بسیاری از کشورهای دیگر بیانگر آن است که بی‌ثباتی اقتصادی، مالی‌گرایی در اقتصاد و عدم تعادل در حوزه‌های اجتماعی و اقتصادی افزایش یافته است و همه اینها سبب شده است تا به‌تدریج توجه صاحب‌نظران مجدداً به سمت اشتغال و ضرورت توجه به آن به عنوان یک مساله محوری بازگردد.

سندرم ناتوانی در ایجاد شغل

واقعیت آن است که ناتوانی در ایجاد فرصت‌های شغلی مبتلابه بسیاری از جوامع است. در حال حاضر بسیاری از کشورهای صنعتی نیز در حسرت روندهای رشد فرصت‌های شغلی پیش از سال 2007 هستند. در بسیاری از کشورهای جهان، رشد جمعیت فشار زیادی را به بازار کار وارد می‌آورد. ترکیب نیروی وارد‌شونده به بازار کار تغییر کرده است؛ سهم بخش خدمات در اشتغال کشورها افزایش یافته است. سهم جوانان و به‌ویژه زنان تحصیل‌کرده در بازار کار به میزان قابل توجهی بزرگ شده است. مهاجرت روستا به شهر موجب ایجاد فقر شهری، کاهش نسبی فرصت‌های شغلی مولد، افزایش اشتغال ناقص، سهم فزاینده زنان شاغل در جمعیت مهاجران و اشتغال زنان به فعالیت‌های با مزد کمتر از انتظار در بسیاری از جوامع شده است. به اینها باید یک نقطه مشترک نیز اضافه کرد و آن این است که رشد اقتصادی به عنوان مسیر سنتی سیاستگذاری اقتصادی، لزوماً منجر به ایجاد اشتغال و بهبود وضعیت فقرا نشده است. بدین ترتیب، بی‌دلیل نیست که اشتغال به‌تدریج به عنوان محور سیاستگذاری به معنای فراگیر آن تبدیل می‌شود؛ به‌گونه‌ای که حتی در نشست گروه 20 در سال 2015، در تفاوتی چشمگیر با دوره‌های ماقبل، اشتغال به یکی از توصیه‌های سیاستی اصلی نشست تبدیل شد.

در این فرصت به مروری بر تجربه جهانی در حوزه سیاستگذاری اشتغال در دهه‌های اخیر می‌پردازیم.

رویکرد مبتنی بر اجماع واشنگتنی1

مبتنی بر سنت سیاستگذاری اقتصادی، دولت‌ها مسوول مراقبت از ثبات قیمت‌ها، پایداری سیاست‌های مالی، متعادل بودن حساب بدهی‌های (داخلی و خارجی) دولت و نرخ ارز هستند. فرض بر آن است که در این صورت رشد اقتصادی حاصل شده، اعتماد سرمایه‌گذاران جلب شده، کارآفرینی رونق یافته و اشتغال ایجاد می‌شود. این رویکرد، در عمل سعی می‌کند بدهی‌ها، کسری بودجه، تورم و تراز تجاری را به‌گونه‌ای ضابطه‌مند هدف‌گذاری کرده و به صورتی پایدار به ثبات برساند. توصیه‌های استانداردی هم برای مدیریت اقتصاد، مانند ضرورت حفظ نسبت بدهی به GDP در کمتر از 60 درصد، کنترل تورم در نرخ تک‌رقمی، کسری بودجه تا سقف سه درصد و مانند آنها پیشنهاد می‌دهد. به عنوان مثال، نشان موفقیت بانک مرکزی آن است که بتواند نرخ تورم را برای مدت طولانی‌تری، به عنوان یک سیاست پولی، پایین و تک‌رقمی نگه دارد (World Bank, 2013). این چارچوب، کاملاً تحت تاثیر رویکرد معروف به «اجماع واشنگتنی» بوده است که در اوایل دهه 1980 میلادی گسترش یافت.

اجماع واشنگتنی دارای چهار مولفه اصلی بود. مولفه اول آن معطوف است به تئوری نئوکلاسیک و رشد اقتصادی که در آن بر کارآمدی بازار و ناکارآمدی دولت در نقش‌آفرینی برای رشد صنعتی، رقابت‌پذیری جهانی و ایجاد اشتغال تاکید می‌شود. نقش حداقلی دولت در توسعه اقتصادی از طریق مدیریت متغیرهای اصلی اقتصاد کشور در بستر جهانی شدن اتفاق می‌افتد. مهم‌ترین این متغیرها عبارت است از ایجاد جذابیت در بازار (مالی) و نرخ بهره در کشور به‌گونه‌ای که سرمایه‌گذار (خارجی) رغبت بیشتری به سرمایه‌گذاری در کشور پیدا کند. بر اساس مولفه دوم اجماع واشنگتنی، توسعه حاصل مجموعه‌ای از مشوق‌های دولت و سیاست‌های اقتصادی نئوکلاسیک مانند خصوصی‌سازی، خویشتنداری مالی، حذف مداخله دولت در قیمت‌ها و بازار کار و همین‌طور آزادسازی تجارت و سرمایه‌گذاری است.

مولفه سوم، «کامل بودن بازار» است که تا حد زیادی نیز متاثر از نگاه فون هایک2 و نظم خودجوش اجتماعی اوست. در صورت عدم دخالت دولت، بازار به عنوان یک انتزاع اجتماعی که بشر-ساخت نیست، خود را مدیریت می‌کند. در درون نگرش واشنگتنی و نئوکلاسیک نیز دلایل متعددی برای حضور نهادهایی که قواعد بازار را مراقبت کنند ارائه می‌شود یا استفاده از ابزار نظامی برای حفظ قواعد بازار آزاد نیز در دستور کار قرار می‌گیرد (Barber, 1995).

مولفه چهارم آن است که نهادهای دولتی تا حد ممکن باید از مداخله در تخصیص و توزیع منابع، ایجاد مزیت رقابتی و اشتغال کنار بایستند، مگر آنکه وضعیت (مثلاً فقر) به حدی برسد که نیازمند مواجهه مستقل باشد.

اصول اجماع واشنگتنی تاثیر زیادی بر درک از سیاستگذاری اقتصادی کلان به‌ویژه در سه حوزه اصلی: سیاست پولی، سیاست مالی و سیاست تراز پرداخت‌ها داشته است. آنچه ابتدا به عنوان فهرستی از اصلاحات کلیدی سیاستی به وجود آمده بود، به‌تدریج به چارچوبی استوار و نسخه‌ای فراگیر برای سیاستگذاران در کشورهای مختلف تبدیل شد که تمرکز عمده آن بر دستیابی به اهداف خاصی بود که حفظ ثبات اقتصادی کلان را مورد توجه قرار می‌داد (World Bank, 2013).

رویکرد مبتنی بر اجماع پساواشنگتنی3

از اواخر دهه 80 و اوایل دهه 90 میلادی نقدها به تدریج آغاز شدند و به‌ویژه با آغاز تجربه موفق کشورهای آسیای شرقی که بدون توجه به سیاست‌های بازار آزاد اقدام به حمایت از صنایع خود از طریق سیاست‌های پولی، مالی و تجارت خارجی جهت‌دار کردند، عملاً هژمونی اجماع واشنگتنی دچار خدشه شد (Fine, 2006). همچنین به‌رغم تجربه اجرای سیاست‌های مبتنی بر اجماع واشنگتنی که دارای بروندادهای موفقی در بسیاری از کشورها از منظر دستیابی به رشد و ثبات اقتصادی بود، اما روی دیگر واقعیت، دستاوردها و اثرات این سیاست‌ها در کشورها از منظر انسانی و اجتماعی بود. این رویکرد دستاورد قابل دفاعی در حوزه کاهش فقر و ایجاد اشتغال نداشته و به عبارتی نسبت به آن بی‌اعتنا بوده است. در بسیاری از کشورها، به‌رغم حصول رشد اقتصادی، مردم نمی‌توانستند در فرآیند آن مشارکت داشته یا مزایای آن را در زندگی خود لمس کنند. این مساله‌ حتی در درون نهادهایی مانند بانک جهانی، که از پایگاه‌های اصلی اجماع واشنگتنی شناخته می‌شده‌اند، جریان‌های فکری قابل اعتنایی را ایجاد کرد که هدایت آن در ابتدا با جوزف استیگلیتز4 بود و منجر به اخراج او از بانک جهانی نیز شد.

همه این جریان‌ها منجر به شکل‌گیری رویکرد جدیدی با عنوان «پساواشنگتنی» شد که تاکید و تمرکز آن، نه بر نگاه نئوکلاسیکی به رقابت و کامل بودن بازار، بلکه بر اهمیت درک جنبه نهادی فعالیت‌های اقتصادی، پذیرش ناکامل بودن بازار و پذیرش امکان حصول دستاوردهای مختلف، مبتنی بر تفاوت‌ها و تغییرات نهادی در بازارهای متفاوت بوده است. محل اصلی اختلاف رویکرد پساواشنگتنی با رویکرد ماقبل، در مخالفت نگاه واشنگتنی با حضور دولت در بازار بود، ضمن آنکه با سیاست‌های تثبیت اقتصادی مرسوم نیز به دلیل اثرات معکوس آن، موافق نبوده است.

رویکرد پساواشنگتنی با الهام از مکتب فکری نهادگرایی، فهم متفاوتی از توسعه اقتصادی نیز ارائه کرد. به عنوان مثال، روابط اجتماعی، مالکیت معنوی، الگوی کار و اشتغال، شهری شدن زندگی، ساختار خانواده و مانند آن که نگاه صرف مبتنی بر اقتصاد کلان در ورود به آنها ناکافی بوده یا احتمالاً منجر به هدایت و تاثیر غلط بر آنها می‌شود، در این رویکرد در مرکز توجه قرار گرفتند. البته رویکرد پساواشنگتنی همچنان به اهمیت جهانی شدن توجه دارد، اما می‌پذیرد که الگوی یکدست و فراگیر جهانی وجود نداشته و نسخه هر کشور و منطقه برای جهانی شدن، متفاوت از راهکارهای سایر کشورها و مناطق است. در عین حال جنبه انسانی جهانی شدن، در مرکز توجه این نگرش قرار دارد. البته همان‌طور که انتظار می‌رفت، رویکرد پساواشنگتنی به همان اندازه در مورد اهمیت حقیقتی به نام «نهاد» شعار می‌دهد که رویکرد واشنگتنی بر «قیمت» تاکید دارد.

توسعه حامی فقرا

در ادامه و همزمان با نضج گرفتن رویکرد پساواشنگتنی، جریان فکری «رشد عادلانه» و در ادامه، در تکمیل آن «رشد حامی فقرا» در دنیا شکل گرفت. در این جریان فکری، ضرورت محور قرار گرفتن فقرا در فرآیند رشد مورد تاکید قرار گرفت. نارایان5 در سال 2003 با انجام یک مطالعه بین‌المللی که بیش از 40 کشور را در‌بر می‌گرفت اثبات کرد که رشد اقتصادی در کشورها، کاهش فقر یا بهبود معیشت فقرا را به همراه نداشته است (Narayan, 2003). نتیجه آنکه برای بهبود وضعیت فقرا باید لایه‌ای دیگر از مواجهه و مداخله دولت در اقتصاد تعریف شود. این لایه، همان لایه خرد بود. به همین دلیل نیز بخش قابل توجهی از منابع مالی و تخصصی به سوی پروژه‌هایی که کاهش فقر را هدف قرار می‌دادند6 و در سطح خرد به اجرا در‌می‌آمدند، هدایت شدند. این پروژه‌ها اغلب فارغ از روندهای اقتصاد کلان و فضای کسب‌وکار تعریف شده و اجرا شده‌اند.

از سال 2000 و با آغاز بحث «اهداف توسعه هزاره»، کاهش فقر در صدر برنامه‌های توسعه جهانی قرار داده شد. برنامه‌های تعدیل ساختاری به اسناد راهبردی کاهش فقر بدل شدند که هدف آنها اختصاصی کردن برنامه‌های توسعه کشورها مبتنی بر ظرفیت‌های بومی خودشان بود و باعث ایجاد رویکردی انعطاف‌پذیرتر به سیاستگذاری‌های اقتصادی شد.

رویکرد مبتنی بر رشد فراگیر

قابل پیش بینی بود که تمرکز صرف بر لایه خرد نتواند پاسخگوی نیاز سیاستگذاران باشد و پس از مدتی متفکران به یافتن راهی برای تکمیل و اصلاح این نقص بیندیشند و البته این بار به جای پرداختن تک‌بعدی به اقتصاد و معیشت، به همه ابعاد آن توجه کنند. این امر منجر به شکل‌گیری جریانی در جهان شد که حاصل آن در قالب رویکرد «رشد فراگیر» قابل مشاهده است (Ramos, 2013) و (Kakwani, 2000).

شاید بتوان «رشد فراگیر»7 را از دو جنبه متفاوت از سایر رویکردها دانست:

الف-‌ بر‌خلاف رویکردهای قبلی، این رویکرد نه‌تنها به جنبه خرد، محلی و گروه‌های هدف و ویژگی‌های اختصاصی آنها توجه دارد، بلکه نقش دولت در فرآیند توسعه، از طریق اعمال سیاست‌های کلان همسو با واقعیت‌های جاری در جامعه هدف را نیز لحاظ می‌کند.

ب-‌ با تحلیل یافته‌های حاصل از تجارب کشورهای توسعه‌گرا، جریان رشد اقتصادی فراگیر متناسب با کشور و جامعه هدف، قابلیت فهم، طراحی و پیاده‌سازی بهتری پیدا می‌کند.

این رویکرد نیز دارای نقاط ضعف و قوت خود است که در این مقال به آن نمی‌پردازیم. اما نوید‌دهنده فرآیندی است که حاصل آن، نگاه به اقتصاد، رشد و توسعه به صورت سیستمی، چند‌لایه و انطباق‌پذیر است. در این رویکرد، نسخه‌ای فراگیر و از پیش آماده‌شده برای رشد اثربخش وجود ندارد و هر کشوری مبتنی بر مختصات، منابع و مزیت‌های خود می‌تواند به طراحی و پیاده‌سازی برنامه‌های مختص خود بپردازد.

چارچوب سیاستی حامی اشتغال

همان‌طور که اشاره شد، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، سیاستگذاران برای چندین دهه سیاست‌های اقتصاد کلان برخاسته از «اجماع واشنگتنی» را اجرا کردند که متمرکز بر سیاست‌های مالی، تثبیت قیمت و آزادسازی تجارت و سرمایه بود. این سیاست‌ها، از منظر اشتغال، نه‌تنها منجر به نتایج مطلوب نشد، بلکه اغلب باعث افزایش بیکاری و وخیم‌تر شدن شرایط اقتصاد کلان نیز شد (ILO, 2011). فقدان ظرفیت برای ایجاد کار شایسته حتی در شرایطی که اقتصاد از وضعیت خوبی برخوردار بوده و دوره رونق خود را طی می‌کند، در نهایت اثرات نامناسبی را بر توسعه، کاهش فقر و توزیع درآمد خواهد داشت. توجه به این نکته از اهمیت زیادی برخوردار است که رشد اقتصادی صرفاً از طریق افزایش تولید ناخالص داخلی ممکن است، اما این امر منجر به ایجاد فرصت‌های توسعه‌ای برای کشورها نمی‌شود. از سوی دیگر، رشد اقتصادی که توام با اتخاذ سیاست‌های درست و مناسب نباشد، نمی‌تواند تضمین‌کننده توزیع مناسب فرصت‌ها و کاهش مشکلات گروه‌های آسیب‌پذیر، جوانان و زنان باشد.

تا قبل از دهه 2000 و به‌ویژه پیش از بحران آغاز‌شده از سال 2007 در اروپا و آمریکا، بسیاری از کارشناسان همچنان از وجود «نسخه» یا دستور‌العمل واحد برای توسعه اقتصادی طرفداری می‌کردند و اعتقاد بر این بود که اگر کشورهای در حال توسعه از این نسخه پیروی کنند، رشد اقتصادی سریع و پایدار به وجود می‌آید. نهایتاً اما رکود بزرگی که از میانه سال 2008 شایع شد، رویکرد متداول به سیاستگذاری اقتصادی را به چالش کشید. به‌طوری که حتی صندوق بین‌المللی پول که پیش از این حامی قوی اصلاحات به سبک اجماع واشنگتن بود، نیاز به «تجدید‌نظر کلی اصول سیاست اقتصادی کلان» را مطرح کرد.

با نگاهی به گذشته می‌توان پی برد که اجماع واشنگتن و سیاست‌های متداول اقتصاد کلان ناشی از آن کاستی‌های بسیاری داشت که بیشتر به دلیل عوارضی بود که بر جا گذاشته بود، نه به دلیل عناصری که در بر داشت. به علاوه به نظر می‌رسید عناصری نیز از قلم افتاده‌اند. مشهودترین عنصر از قلم‌افتاده مساله‌ مشارکت مردم در اقتصاد و مساله‌ توزیع یا آنچه کاهش فقر و ایجاد اشتغال را به یکدیگر متصل می‌کرد، بود. شاید بتوان گفت که استفاده از مولفه‌های مورد تاکید در سیاست‌های اجماع واشنگتنی، محل مناقشه نیست، بلکه توجه صرف به این مولفه‌ها سبب‌ساز بروز عوارضی شد که اکنون مورد نقد قرار می‌گیرند.

مساله‌، طراحی یک چارچوب سیاست اقتصادی کلان و همین‌طور صنعتی است که نه‌تنها منجر به رشد شود بلکه منجر به دستیابی به اهداف ایجاد اشتغال و کاهش فقر نیز بشود. بنا به تعبیر موکتادا8 (2010)، مساله‌ حیاتی تثبیت، برقراری میزان مناسبی از تدابیر و اصلاحات سیاستی و اجرای سیاست‌هایی است که شرایط مختص هر کشور را در نظر بگیرند. به بیان دیگر، کلید حل مساله‌ این است که مشخص کنیم یک کشور در حال توسعه که با محدودیت‌های عظیم منابع مواجه است از چه ابزار سیاستی باید استفاده کند که همان‌طور که ایسلام9 (2011) خاطرنشان می‌کند، کشورها قادر به تولید منابع پایدارتر برای سرمایه‌گذاری باشند و رشد و اشتغال را بهبود بدهند. یکی از مهم‌ترین ابزارهای سیاستی، توسعه صنعتی اشتغال‌محور است که تامین‌کننده ضرورت مشارکت مردم در تولید و اقتصاد کشورهاست. به عبارت دیگر، لازمه حل درازمدت مساله‌ اشتغال و فقر آن است که جامعه بتواند در فرآیندهای اقتصادی منجر به رشد مشارکت داشته باشد. این امر مستلزم تمرکز بر صنایعی است که نه‌تنها رشد را به دنبال دارند، بلکه امکان نقش‌آفرینی بخش بیشتری از جامعه را نیز به‌طور مستقیم یا غیر‌مستقیم فراهم می‌کنند. در نگاه اول، شاید نتوان اشتغال را به عنوان مولفه اصلی فرآیند سیاستگذاری در نظر گرفت. اما، بنا بر تجربه کشورهای در حال توسعه، هر قدر که مشارکت در فرآیندهای رشد اقتصادی موضوعیت پیدا می‌کند، اهمیت و محوریت امر اشتغال، به‌عنوان مسیر و دستاورد فرآیند توسعه نیز بیشتر می‌شود (ILO, 2014).

خلاصه و جمع‌بندی

در فرآیند تجربه رویکردهای مختلف در دهه‌های اخیر، در ابتدا رویکردهای بی‌اعتنا به اشتغال (به صورت مستقیم) و سپس رویکردهایی که مستقیماً به اشتغال می‌پرداختند تجربه شدند و اینک نیز رویکردهایی نه حاصل جمع جبری رویکردهای گذشته، بلکه مبتنی بر تفکری متفاوت شکل گرفته‌اند که به اقتصاد و اشتغال به صورت یک سیستم یکپارچه دارای لایه‌ها و مولفه‌های متعدد می‌نگرند. در رویکردهای اخیر نه فقط بنگاه بلکه بیش از آن، انسان نیز مورد توجه سیاستگذار قرار می‌گیرد. به نظر می‌رسد تجارب دهه‌ها و سال‌های اخیر کشور در حوزه اشتغال موید بسیاری از مولفه‌های تجربه‌شده در جهان است که در این نوشتار به آن اشاره شد. بسیار مناسب خواهد بود اگر دست‌اندرکاران حوزه‌های علمی، سیاستی و اجرایی کشور با درس گرفتن از تجارب مشترک جهانی و مبتنی بر مقتضیات بومی کشور، رویکردها و برنامه‌های جدید و متناسب با ویژگی‌های روز کشور طراحی و پیاده کنند. بدیهی است که این امر میسر نیست مگر آنکه نظام اجرایی کشور از چارچوب‌های شکل‌گرفته مبتنی بر رویکردهای گذشته خارج و مجهز به ابزارهای جدید سیاستگذاری و اجرا شود. 

*در شماره‌های بعدی تجارت‌فردا مباحثی در ادامه همین مساله به تحریر درخواهد آمد.