فراز و فرود اقتصاد ملی

پیشنهاد تشکیل وزارت اقتصاد ملی که در روزهای گذشته از سوی دکتر موسی غنی‌نژاد و علی میرزاخانی مطرح شد براساس یک تجربه تاریخی می‌تواند یکی از راه‌های خروج اقتصاد از بحران باشد. در این یادداشت این تجربه موفق تاریخی را مرور می‌کنیم. بی‌تردید شرایط فلج‌کننده اقتصادی در دهه 1340 و موفقیت بی‌سابقه بعد از آن به‌عنوان یک واقعیت تاریخی مطرح است و می‌توان درس‌های تشکیلاتی، بینشی و مدیریتی از آن گرفت. 

به‌دنبال بحران اقتصادی بی‌سابقه سال‌های آخر دهه ١٣٣٠ و اوایل دهه ١٣٤٠ دولت وقت شخصی را در 30 بهمن 1341 به‌عنوان وزیر اقتصاد معرفی کرد که تا آن‌موقع ناشناس و خارج از حکومت و دولت بود. شاه و اسدالله علم به دنبال کسی بودند که با ایده‌ای جدید کشور را از بحران رکود خارج کند. آنها علینقی عالیخانی را انتخاب کردند. اقتصاددان جوانی که تحصیل‌کرده بود و ایده‌ای برای خروج از بحران ارائه کرد که مورد وفاق قرار گرفت. به دنبال آن وزارتخانه‌ای جدید تاسیس شد که تا آن زمان وجود نداشت؛ یک وزارت اقتصاد بزرگ و متفاوت از گذشته. این وزارتخانه از ادغام وزارت بازرگانی و صنایع و معادن به وجود آمد. ظاهراً برای اینکه وزاریش دائماً در جلسات شورای اقتصاد به علت تضاد منافع و فکر با هم دعوا داشتند. وزارت بازرگانی بیشتر توجهش به بازرگانان و صادرکنندگان و واردکننده‌ها بود و وزارت صنایع از صنایع نوپا حمایت‌ و فکر می‌کرد تنها با مهار واردات امکان‌پذیر است. این دو وزارتخانه ادغام شدند و به پیشنهاد عالیخانی نام وزارت اقتصاد گرفت و خودش هم وزیر آن شد. به قول خودش اسدالله علم از او می‌خواست «دکتر شاخت» ایران شود. وقتی او مسوولیت وزارت اقتصاد را پذیرفت ایران در بحران بود و هیچ برنامه مدونی برای خروج از آن نیز وجود نداشت. 

این اقدام تشکیلاتی و سازمانی تنها آغاز خروج از بحران بود چون برای هر برنامه‌ای نخست به یک تشکیلات اقتصادی کارآمد نیاز بود. دوم، یافتن مردان توانایی که هماهنگ با وزیر باشند و بتوانند این وزارتخانه بزرگ را هدایت کنند. سوم، یک برنامه جامع و مشخص؛ و چهارم یافتن راهی برای هماهنگی با دستگاه‌‌های مهم اقتصادی، مانند بانک مرکزی، وزارت دارایی و سازمان برنامه. 

برای ایجاد تشکیلات جدید شاه و نخست‌وزیر دست او را باز گذاشتند و اختیارات لازم را به او دادند. اما تشکیلات جدید باید با برنامه‌ای که در ذهن او و همکارانش بود هماهنگ شود. برنامه کلی خروج از بحران در ذهن مردان آن روز عبارت بود از خروج کارخانه‌ها و اقتصاد از رکود. اما بخش خصوصی توقعات خود را داشت و در بین آنها توقع بازرگانان از توقع صنعتگران متفاوت بود و در بین صنعتگران نیز توقع صنایع مونتاژ از تولید‌کنندگان داخلی‌، که تعدادشان اندک بود، متفاوت‌تر. نخست برای وزارت جدید‌التاسیس اقتصاد یک معاون صنعتی و معدنی انتخاب شد. او «امیر‌علی شیبانی» بود اما سختگیری او با صاحبان صنعت در صدور مجوز نشان از ایستادگی بوروکراسی سنتی در برابر تغییرات می‌داد. بعد از مدتی عالیخانی «رضا نیازمند» را جایگزین او کرد. از این به بعد خیلی چیزها در روابط اداری به نفع بخش صنعت و معدن تغییر کرد. معاونت دیگر، گمرکات را نیز به «کیانپور» سپردند. «احمد ضیایی» معاون اداری و پارلمانی شد. معاونت دیگر معاون برنامه‌ریزی اقتصادی بود که بعدها «محمد یگانه» این پست را پذیرفت و با تجربه‌اش در برنامه‌ریزی توسعه کشورهای در حال توسعه نقش مهمی در برنامه‌ریزی و اجرای آنها بازی کرد. معاونت بازرگانی را به «رکن‌الدین سادات‌تهرانی» تحصیل‌‌کرده آمریکا و از خانواده‌ای بازاری سپردند که به این سبب گروه‌های تجاری را می‌شناخت. 

اگرچه وزارت کشاورزی در وزارت اقتصاد ادغام نشد اما همواره‌ یکی از محورهای اصلی برنامه خروج از بحران بود. چون بهبود عرضه صادرات فرآورده‌های کشاورزی حجم و ارزش این صادرات را بهبود می‌داد. بنابر‌این استاندارد کردن فرآورده‌های کشاورزی مورد توجه قرار گرفت. شاید بتوان گفت اگر وزارت کشاورزی نیز آن روز در وزارت اقتصاد ادغام می‌شد توجه بیشتری به صنعتی شدن کشاورزی می‌شد و از اجرای مرحله دوم اصلاحات ارضی که طی آن زمین‌ها بیش از حد تقسیم، کوچک و کم‌بازده شد، جلوگیری می‌کرد.

اگرچه با ادغام دو وزارتخانه و چندین سازمان تعداد زیادی پست سازمانی حذف می‌شد اما پست‌های جدید در چنین وزارتخانه بزرگی را باید افراد کاردان به دست می‌گرفتند و انتخاب چنین افرادی مشکل بود. این کار نیز با دقت و وسواس از سوی عالیخانی انجام شد. حتی او یک جامعه‌شناس را برای انجام امور مختلف از جمله روابط سازمانی و تحقیقات اجتماعی به وزارتخانه جدید دعوت کرد. کاری که آن زمان بی‌سابقه و از آن به بعد نیز انجام نشد تا شناخت بیشتری از جامعه به‌دست آید.

ادغام، یک دستور سیاسی بود اما ادغام واقعی با این دستور به آسانی ممکن نبود. تفکر سنتی نه‌تنها در اشخاص وجود داشت بلکه تشکیلات اداری بر مبنای منافع گروه‌های مختلف در قدرت و رابطه خویشاوندی شکل گرفته بود و مانع مهمی به‌ویژه در برخورد با برنامه توسعه صنعتی بود. در حقیقت، تشکیلات موجود شکاف فکری عمیقی میان طبقه سنتی شامل نخبگان اداری و بخش تجاری در بخش خصوصی از یک طرف و‌ طبقه نوگرای نخبگان اداری، که کم‌کم در ادارات دولتی پا گرفته بودند و قشر صنعتگران در بخش خصوصی از طرف دیگر، نشان می‌داد. به عبارت دیگر، پرسنل وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن معنی ادغام را نمی‌فهمیدند چون سوابق متفاوت داشتند و وزارت جدید را درک نمی‌کردند و هر کدام با وجود کارمندان سنتی و گروه‌های حافظ منافع مختلف در راس آنها برداشت‌های متفاوتی از ادغام داشتند. بنابراین در ابتدا مشکلات خیلی زیاد بود. دکتر نیازمند معاون صنعتی و معدنی وزارتخانه جدید تعریف می‌کند که تقریباً پرسنل فکر می‌کردند تشکیلات درست شده است تا جلو کار کارخانه‌دارها و سرمایه‌گذارها را بگیرد و به هر نحو که شده مجوز تاسیس کارخانه را نمی‌دادند، چون فکر می‌کردند آنها با این مجوزها پولدار می‌شوند و این کار خوبی نیست. به‌طور مثال، اصغر قندچی که اولین اتاق تریلی ماگ را ساخت و دکتر نیازمند خودش دستور صدور مجوز تاسیس کارخانه‌اش را داد، می‌گوید وقتی از بالا به پایین آمدیم یک نوع ناسازگاری نسبت به این تصمیم در بدنه وزارتخانه وجود داشت. 

مشکل دیگر در تشکیلات جدید که مانع مهمی در اجرای برنامه خروج از بحران با حمایت از صنعت بود، وجود ذی‌حساب بود که همواره فکر می‌کردند نماینده وزارت دارایی هستند و در بیشتر موارد چوب لای چرخ کارهای وزارتخانه می‌گذاشتند یا وقتی کار انجام می‌دادند منت بر سر تشکیلات می‌گذاشتند. عالیخانی از اول تکلیف خودش را با اینها روشن کرد. 

بعد از تشکیل وزارت اقتصاد نوبت هماهنگی با نهادها و سایر دستگاه‌های اقتصادی بود. از همه مهم‌تر وجود شورای اقتصاد، که مانند امروز اعضای زیادی نداشت اما از آن مهم‌تر بانک مرکزی، وزارت دارایی و سازمان برنامه بود که باید نحوه همکاری با آنها مشخص می‌شد. نخست، حل رابطه با وزارت دارایی بسیار مهم بود. عالیخانی با اختیاراتی که گرفته بود خیلی صریح به اطلاع وزیر دارایی رساند که وظیفه وزارت جدید اقتصاد نه‌تنها حمایت از بخش خصوصی بلکه جلب اعتماد آن است. او می‌گوید باید اعتماد سرمایه‌گذار را جلب می‌کرد که اطلاعات اقتصادی و سرمایه و ثروتش را به وزارت دارایی، به مثابه سازمان مالیات‌گیرنده، نخواهد داد. این تحولی بی‌سابقه در تشکیلات محسوب می‌شد که فهماندنش به دستگاه اداری سنتی بسیار مشکل بود اما باعث شد تا صاحبان صنایع جدید بعداً بتوانند در محیط اقتصادی با آرامش خاطر سرمایه‌گذاری و فعالیت کنند و از همه مهم‌تر مشکلات خود را با وزارت اقتصاد در میان بگذارند. عالیخانی می‌گوید آنچنان به ما اعتماد کردند که حتی برخی از آنان حق‌الحساب‌هایی را که در معاملات خارجی مجبور به پرداخت می‌شدند برای ما تعریف می‌کردند.

برنامه خروج از بحران را وزارت اقتصاد در شورای عالی اقتصاد مطرح کرد و بعد از بحث‌های مختلف همگی برنامه را قبول کردند و در عمل متعهد به اجرایش شدند. این برنامه شامل مجموعه‌ای از اقدامات بود اما یک هدف اصلی داشت‌: حمایت از صاحبان صنایع. در مرحله بعد بود که از سطح قیمت‌ها و رقابت و کارایی و بهره‌وری کارگران بحث به عمل آمد و در دستور کار قرار گرفت. بنابر‌این، اولین اقدام حمایت و تقویت صنعت به‌صورت مداوم بود. سپس، رفع عدم تعادل چشمگیر در فضای اقتصادی ایران، که تنها با عدم تمرکز جغرافیایی فعالیت‌ها توانستند مشکلات را حل کنند، یا به اصطلاح به‌طور نسبی «آمایش» فضای اقتصادی ایجاد کنند و در نهایت توجه به اشتغال. به‌طور خلاصه، این موفقیت تاریخی با یک اراده سیاسی شروع شد و تشکیلات زیادی را در هم ادغام کرد؛ تکنوکرات‌ها را بر بورکرات‌های سنتی غلبه داد تا برنامه خود را با هماهنگی به پیش ببرند. اگرچه همان اراده سیاسی نیز چند سال بعد با ترس از سلطه تکنوکراسی آنها را متوقف کرد.