آیا پیروزی روحانی در انتخابات به منزله «نه به یارانه» بود؟
نقش یارانه در انتخابات
در این یادداشت این فرضیه مورد بررسی قرار خواهد گرفت که آیا پیام انتخابات اخیر، اعلام پاسخ منفی از جانب اکثریت مردم به سیاست توزیع یارانه‌هاست یا خیر.
در دوازدهمین انتخابات ریاست‌جمهوری، حسن روحانی با 57 درصد آرا، در مقابل ائتلاف آقایان رئیسی و قالیباف با 38 درصد آرا، برنده رقابت شد. تاکنون تحلیل‌های مختلفی در زمینه پیام اقتصادی انتخابات ارائه شده است. در برخی تحلیل‌ها چنین مطرح می‌شود که انتخابات اخیر به منزله پاسخ منفی اکثریت جامعه به یارانه‌هاست و می‌توان انتخابات را به مثابه یک رفراندوم در این زمینه به حساب آورد. در این یادداشت این فرضیه مورد بررسی قرار خواهد گرفت که آیا پیام انتخابات اخیر، اعلام پاسخ منفی از جانب اکثریت مردم به سیاست توزیع یارانه‌هاست یا خیر.
آیا می‌توان انتخابات را پاسخ منفی به یارانه‌ها دانست؟
در این دوره از رقابت‌های انتخاباتی، مواضع و سیاست‌های طرفین با شفافیت و صراحت کم‌نظیری مطرح شد و متقابلاً توسط رقبا به چالش کشیده شد. بنابراین، نتیجه قاطع این انتخابات می‌تواند حاوی پیام‌های روشنی از جانب اکثریت مردم خطاب به سیاستگذاران باشد. به باور نویسنده این یادداشت، اگر‌چه می‌توان از این انتخابات، پیام‌های روشنی را دریافت کرد ولی به دلایل مختلف، می‌توان گفت پیام صریحی از جانب مردم، مبنی بر پاسخ منفی به یارانه‌ها، قابل دریافت نیست. برخی از دلایل این ادعا در چند نکته زیر توضیح داده شده است:
♦ نکته اول این است که در این رقابت‌های انتخاباتی، هر دو طرف به نوعی پرداخت یارانه و نظایر آن را وعده دادند. ائتلاف آقایان رئیسی و قالیباف وعده‌هایی مانند افزایش مبلغ یارانه، چند برابر کردن یارانه دهک‌های پایین و پرداخت کارانه به بیکاران را دادند. آقای روحانی نیز در شرایطی وارد رقابت‌های انتخاباتی شد که دولت وی طی چند سال گذشته یارانه نقدی را به صورت ماهانه پرداخت می‌کرد و در ماه‌های منتهی به انتخابات نیز یارانه افراد تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی را افزایش داده بود. از سوی دیگر نیز دولت یازدهم، بر‌خلاف آنچه در قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مقرر شده بود، مانع افزایش قیمت حامل‌های انرژی شده و در واقع سالانه مبالغ هنگفتی به عنوان یارانه انرژی از محل بودجه عمومی کشور پرداخت کرده است. همچنین دولت در اقدامی غیرقابل توجیه، در سال 1395 مبالغ کلانی را به اتکای منابع بودجه‌ای و منابع بانکی صرف خرید تضمینی گندم به بهایی بسیار بالاتر از قیمت‌های جهانی کرد. هر چند که ممکن است وعده‌های یارانه‌ای ائتلاف آقایان رئیسی و قالیباف کمی چشمگیرتر و آشکارتر از وعده‌های آقای روحانی باشد، ولی واقعیت آن است که می‌توان گفت هر دو طیف در انتخابات اخیر به نوعی متعهد به پرداخت انواع یارانه و توزیع پول بین مردم شدند. بنابراین در این انتخابات، انتخاب مردم بین دو گزینه پرداخت و عدم‌پرداخت یارانه نقدی نبوده است بلکه رای‌دهندگان بین دو شیوه مختلف پرداخت یارانه و دو مجری پرداخت یارانه، یکی را برگزیده‌اند.
♦ نکته دوم این است که در انتخابات اخیر، عوامل مختلف و متفاوتی نتیجه انتخابات را رقم زد. به عنوان مثال تفاوت‌های بسیار جدی در رویکرد طرفین رقابت‌ها به مسائلی مانند روابط خارجی، توسعه سیاسی، توسعه اقتصادی، آزادی‌های اجتماعی و نظایر آن و همچنین اعتماد مردم به سابقه اجرایی آقای روحانی و حامیان وی و نیز نگرانی عموم مردم از بازگشت تحریم‌های بین‌المللی، در انتخاب مردم بسیار موثر بوده است. علاوه بر آن، ذهنیت مردم از عملکرد دولت‌های نهم و دهم و نگرانی از تکرار آن رویکردها نیز بر نتیجه انتخابات اثرگذار بود. به عوامل فوق می‌توان حمایت کثیری از نخبگان سیاسی، اقتصادی و فرهنگی کشور از آقای روحانی را نیز افزود که در هدایت آرای توده‌های مردم موثر بود. در مجموع می‌توان گفت، طیف وسیعی از عوامل بر شکل‌گیری و جهت‌گیری آرای مردم موثر بوده است که در این بین، عامل یارانه‌ها، حداکثر می‌تواند به عنوان یک عامل فرعی در کنار سایر عوامل محسوب شود.
♦ بررسی توزیع آرا در مناطق و استان‌های مختلف کشور نیز اطلاعاتی را به ما ارائه می‌دهد. به عنوان مثال، آقای رئیسی در استان قم و خراسان رضوی و آقای روحانی در استان کردستان، سیستان و بلوچستان و آذربایجان غربی برتری معنی‌داری نسبت به رقیب خود دارند. چنین تفاوت معنی‌داری در آرا، به روشنی از طریق عوامل دیگری به جز عامل یارانه‌ها قابل توضیح است. در ضمن اگر قرار بود مردم پاسخ منفی به افزایش یارانه‌ها بدهند، بیشتر انتظار می‌رفت این پاسخ منفی از جانب مردم مناطق با درآمد بالاتر باشد. در حالی که نتایج نشان می‌دهد در مجموع آقای روحانی نسبت به آقای رئیسی، در تعداد بیشتری از استان‌های محروم حائز اکثریت آرا بوده است.
♦ نکته دیگری که می‌توان به آن اشاره کرد آن است که اگر بپذیریم وعده‌های یارانه‌ای ائتلاف آقایان رئیسی و قالیباف، چشمگیرتر از وعده‌های یارانه‌ای آقای روحانی بوده است، باید توجه داشت که آقای رئیسی بیش از 15 میلیون رای کسب کرده است. به این ترتیب نمی‌توان استدلال کرد که وعده‌های یارانه‌ای با عدم اقبال جامعه مواجه شده است.
این بحث را می‌توان این‌گونه جمع‌بندی کرد که از نتیجه انتخابات اخیر، هر پیامی را بتوان دریافت کرد، نمی‌توان به روشنی و به صراحت، پاسخ منفی اکثریت جامعه را به یارانه‌ها استنباط کرد. تفسیر نتیجه انتخابات به رفراندوم یارانه‌ای، به نوعی ساده‌سازی این مساله است. در این انتخابات، سهم سایر عوامل اعم از مسائل و عوامل سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی، در انتخاب آقای روحانی بسیار بیشتر و تعیین‌کننده‌تر از عامل یارانه‌ها بوده است.
آیا یارانه هنوز جذاب است؟
سیاست‌هایی مانند پرداخت یارانه نقدی، خرید تضمینی گندم، پرداخت یارانه انرژی، سرکوب نرخ ارز و نظایر آن، همچنان از مقبولیت عام برخوردار است. این مساله قابل درک است چرا که بخش عمده‌ای از جامعه با رجوع به حافظه تاریخی و ترجیحات خود، منافع نقدی و کوتاه‌مدت بنزین ارزان، خرید گران گندم، یارانه نقدی، ارز ارزان و آب و برق ارزان را به منافع بلندمدت حاصل از رشد اقتصادی و ثبات اقتصاد کلان ترجیح می‌دهند. این ترجیحات چه‌بسا از نگاه خانوار دهک‌های پایین تا حدی قابل توجیه و عقلایی باشد.
با مراجعه به آمارها، برخی واقعیت‌ها را می‌توان استنباط کرد. به عنوان مثال ملاحظه می‌شود شاخص‌های توزیع درآمد در سال‌های 1391 و 1392 و در سال‌های آغازین پرداخت یارانه نقدی، به میزان قابل توجهی بهبود یافت. این در شرایطی است که اقتصاد ایران در همان سال‌ها دچار بی‌ثباتی و رکود کم‌سابقه‌ای شده بود. علاوه بر آن اگر متوسط هزینه‌های خوراکی دهک اول یک خانوار شهری را به قیمت‌های ثابت به عنوان یک شاخص رفاه برای دهک‌های پایین جامعه در نظر بگیریم ملاحظه می‌شود این شاخص که از سال 1384 تا 1388 مستمراً کاهش یافته بود، از سال 1389 به بعد همزمان با پرداخت یارانه‌ها مجدداً افزایش معنی‌داری پیدا کرد. به ویژه در سال 1391، شاخص رفاه دهک اول نسبت به سال‌های قبل افزایش قابل توجهی پیدا کرد، در حالی که در همان سال تولید ناخالص داخلی سرانه رشدی برابر با منفی هشت درصد داشت. در واقع مشاهده می‌شود در همان سال‌هایی که در اثر سیاست‌های دولت وقت، اقتصاد ایران دچار رکود و بی‌ثباتی شدید شده بود، توزیع یارانه نقدی مانع کاهش شاخص رفاه دهک‌های پایین، حداقل در کوتاه‌مدت شد. این مساله موجب تفاوت دیدگاه بخشی از جامعه به ویژه دهک‌های پایین و بخش عمده‌ای از اقتصاددانان در خصوص سیاست‌های اقتصادی بلندمدت شده است. وجود چنین ذهنیت‌هایی بین مردم باعث شد نامزدهای انتخاباتی به طرز بی‌سابقه‌ای ایده‌های مختلف توزیع یارانه و کارانه را در رقابت‌ها مطرح کنند. با شناختی که طرفین رقابت‌ها از ذائقه جامعه داشتند، هیچ یک از نامزدها نتوانست به صراحت وعده محدود کردن یارانه‌های نقدی، قطع یارانه حامل‌های انرژی، بازنگری سیاست‌های حمایتی کشاورزی، آزادسازی نرخ ارز و اصلاح ساختارهای معیوب اقتصاد را بدهد. درست است که در انتخابات اخیر، عموم مردم معیارها و ملاحظات دیگری به‌جز یارانه‌ها را مبنای انتخاب خود قرار دادند، ولی بدون تردید همچنان بحث یارانه‌ها از نظر جامعه، به ویژه دهک‌های پایین بسیار جذاب و حائز اهمیت است. در سال‌های گذشته نیز با وجود تلاش دولت یازدهم برای ترغیب مردم به انصراف داوطلبانه از یارانه نقدی، در عمل توفیق چندانی حاصل نشد که خود نشان از جذابیت سیاست‌های یارانه‌ای از نظر جامعه دارد.
ادامه وضع موجود چه تبعاتی دارد؟
مساله پرداخت‌های دولتی در قالب یارانه نقدی، یارانه انرژی، خرید تضمینی گندم و سایر پرداخت‌های انتقالی، به دلیل سهمی که در بودجه عمومی دولت و در اقتصاد خانوار دارد و همچنین به واسطه میزان اثرگذاری بر متغیرهای کلان اقتصادی به ویژه رشد اقتصادی و تورم، از موضوعیت و اهمیت بسیار زیادی برخوردار است. ابعاد این مساله به قدری وسیع است که هرگونه تصمیم‌گیری و سیاستگذاری در این زمینه، بسیاری از متغیرهای اقتصادی و اجتماعی را تحت تاثیر قرار خواهد داد.
در حال حاضر پرداخت‌های یارانه‌ای دولت، تعهداتی بیش از توان مالی دولت بر بودجه عمومی تحمیل کرده است. این تعهدات موجب عدم توازن بودجه عمومی شده است. در واقع بخش عمده‌ای از بدهی‌های انباشته دولت و رشد فزاینده نقدینگی، ریشه در سیاست‌هایی نظیر پرداخت یارانه مستقیم به خانوار، طرح مسکن مهر، خرید تضمینی گندم، پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی، طرح حمایت از بنگاه‌های کوچک و نظایر آن دارد. منابع مورد نیاز این‌گونه سیاست‌ها در ابعادی است که از محل درآمدهای دولت تامین نمی‌شوند و از این‌رو تامین منابع مورد نیاز این‌گونه طرح‌ها، با یک وقفه، در نهایت منجر به افزایش بدهی دولت یا در موارد دیگر افزایش نقدینگی می‌شود. دولت یازدهم، به‌رغم اختلاف دیدگاه با دولت‌های نهم و دهم، در عمل برخی از رویه‌های دولت قبل را همچنان ادامه داد. سیاست دولت یازدهم در تداوم پرداخت یارانه نقدی منجر به عدم توازن بودجه عمومی شده و دولت را ناچار کرده است برای جبران آن به ایجاد بدهی و فروش اوراق در ابعاد وسیع متوسل شود. علاوه بر بازپرداخت اصل بدهی‌ها، تعهد دولت به پرداخت سود اوراق نیز، مشکل تعهدات دولت را تشدید کرده است. در صورت ادامه این روند، حجم بدهی‌های انباشته دولت مستمراً افزایش یافته و دولت را در سال‌های آینده با چالش بازپرداخت بدهی‌ها مواجه خواهد کرد. نکته مهم دیگری که در اینجا می‌توان به آن اشاره کرد آن است که تخصیص منابع بودجه عمومی به یارانه‌های بی‌هدف موجب به هدر رفتن منابع مورد نیاز برای تخصیص اعتبارات عمرانی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های اقتصادی می‌شود. در سال 1394 کل اعتبارات عمرانی دولت کمتر از 28 هزار میلیارد تومان و در یازده‌ماهه سال 1395 کمتر از 19 هزار میلیارد تومان بوده است. این در حالی است که مبالغی بسیار بیش از آن، سالانه صرف پرداخت انواع یارانه‌ها می‌شود. آنچه مسلم است، بنا بر دلایل مختلف، سیاست پرداخت یارانه به شیوه‌های فعلی قابل دوام نیست.
فارغ از وعده‌های انتخاباتی آقای روحانی و سیاست‌های جاری دولت یازدهم، دولت دوازدهم ناگزیر است سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای را مورد بازنگری کلی قرار دهد. اصرار بر تداوم سیاست‌های یارانه‌ای و حمایتی به شکل موجود، موجب خواهد شد دولت از دستیابی به اهداف مهمی مانند اصلاح ساختار بودجه، ساماندهی بدهی‌های دولت، افزایش بهره‌وری منابع و ثبات اقتصاد کلان باز ماند.
ماموریت دشوار دولت دوازدهم
وعده پرداخت یارانه و کارانه از جانب طیفی که همسو با دولت‌های نهم و دهم محسوب می‌شوند کاملاً طبیعی است ولی انتظار می‌رفت رئیس دولت یازدهم به جای صحه گذاشتن بر سیاست‌های حمایتی ناکارآمد، بر اصلاح ساختارهای معیوب و اصلاح سیاست‌های حمایتی تاکید کند. البته با یادآوری فضای رقابت‌های انتخاباتی، رفتار آقای روحانی تا حدودی قابل درک است. در فضایی که جناح رقیب دولت، دستاوردهای برجسته دولت یازدهم را نادیده گرفت و با برجسته کردن کاستی‌ها و مشکلات اقتصادی کشور، که بخش عمده‌ای از آن محصول عملکرد دولت‌های نهم و دهم بود، عملکرد دولت را مورد تردید قرار داد، آقای روحانی نیز در پاسخ به فضای ایجاد‌شده به ناچار طرح‌ها و سیاست‌هایی را مطرح کرد که دوراندیشی و آینده‌نگری آنها محل تردید است. حال در آستانه آغاز به کار دولت دوازدهم، دولت ناچار به اتخاذ تصمیم‌های بسیار دشوار و پرهزینه است. هرگونه تصمیم‌گیری برای اصلاح سیاست‌ها و ساختارهای معیوب، از جمله سیاست‌های حمایتی، با توجه به مقبولیت عمومی این سیاست‌ها، برای دولت هزینه‌های سیاسی گسترده‌ای خواهد داشت. از سوی دیگر ادامه سیاست‌های فعلی و تعلل در اصلاح ساختارهای معیوب نیز آینده کشور را دچار مخاطرات جدی خواهد کرد.
اگر وضعیت کشور به گونه‌ای بود که اجماعی بین ارکان مختلف حاکمیت از یک‌سو و همچنین یک باور عمومی بین عامه مردم از سوی دیگر برای پذیرش اصلاحات اقتصادی و اصلاح ساختار سیاست‌های حمایتی در جهت کمک به رشد اقتصادی پایدار شکل گرفته بود، دولت دوازدهم برای انجام اصلاحات اقتصادی با دشواری کمتری مواجه بود. در شرایط فعلی هرگونه اقدام دولت برای اصلاح وضعیت موجود در ساختارهای اقتصادی، به ویژه اصلاح سیاست‌های یارانه‌ای، با نارضایتی گسترده توده مردم مواجه خواهد شد. در این شرایط رقبای سیاسی و منتقدان دولت، نهایت بهره‌برداری را از این نارضایتی خواهند کرد.
مانع دیگری که ممکن است دولت دوازدهم را برای ورود به اصلاحات ساختاری دچار تردید کند، اختلاف دیدگاه‌های احتمالی در تیم اقتصادی دولت آینده است. ممکن است در دولت آینده نیز، همانند دولت یازدهم، ناهماهنگی بین تیم اقتصادی دولت مانع شکل‌گیری اجماع در ورود به اصلاحات اقتصادی شود. از یک‌سو نگاه واقع‌بینانه و دوراندیشانه‌ای در برخی اطرافیان آقای روحانی وجود دارد که مخالف اتلاف منابع کشور از طریق توزیع بی‌هدف منابع بودجه‌ای است. از طرف دیگر، برخی مدیران دولت، نگران نارضایتی عموم مردم در صورت بازنگری در سیاست توزیع یارانه نقدی و بهره‌برداری رقبای سیاسی از این نارضایتی هستند.
ماموریت دشوار دولت در این مقطع آن است که با در نظر گرفتن منافع بلندمدت کشور و با اتکا به سرمایه اجتماعی و محبوبیت فراهم شده از آرای بالای مردم، اقدام به اصلاحات اساسی به ویژه در زمینه سیاست‌های حمایتی کند. گام نخست این کار مجاب کردن مردم و جلب اعتماد جامعه نسبت به اهداف بلندمدت دولت است. در این زمینه، دولت مستظهر به حمایت جامعه علمی کشور به ویژه اقتصاددانان است. همان‌طور که در ایام انتخابات، بخش عمده‌ای از اقتصاددانان کشور نسبت به بسط سیاست‌های توده‌گرایانه و خطر تکرار مجدد رویه‌های دولت‌های نهم و دهم در خصوص توزیع منابع در اقتصاد هشدارهای لازم را دادند، از این پس نیز جامعه علمی کشور می‌تواند پشتیبان برنامه‌های دولت جدید در اصلاح سیاست‌ها و ساختارهای معیوب اقتصاد باشد. در این زمینه لازم است رئیس‌جمهور منتخب، صادقانه و شفاف تبعات ادامه روند فعلی را برای مردم تشریح کرده و برنامه‌های اصلاحی خود را برای عموم مردم تبیین کند.
انتخاب مدیران اقتصادی همسو
گام بعدی آقای روحانی، انتخاب مدیران اقتصادی همسو و معتقد به اصلاحات اقتصادی است. هرگونه ناهماهنگی بین مدیران اقتصادی دولت، به ویژه معاون اول رئیس‌جمهور، رئیس‌کل بانک مرکزی، رئیس سازمان برنامه و وزیر اقتصاد، موجب خواهد شد برنامه‌های اصلاحی دولت ناکام بماند.
گام سوم، تدوین برنامه‌های اصلاحی و تعیین اولویت‌های دولت است. یکی از اولویت‌های اصلی در این زمینه، اصلاح قیمت‌های بازار انرژی به صورت تدریجی و مطابق با یک زمان‌بندی معین است. اصلاح قیمت‌های بازار انرژی بسیاری از عوارض ناشی از دستکاری قیمت‌های بازار انرژی مانند مصارف غیر‌بهینه انرژی، سیگنال‌دهی غلط در تعیین مزیت‌های اقتصادی، عدم توازن بودجه عمومی و نظایر آن را برطرف خواهد کرد. منابع آزاد‌شده از اصلاح قیمت‌های بازار انرژی می‌تواند صرف توسعه و بهبود زیرساخت‌های حمل و نقل عمومی و افزایش بهره‌وری انرژی در مصارف صنعتی و خانگی شود. اولویت دیگر دولت دوازدهم باید توقف پرداخت همگانی یارانه‌های نقدی باشد. در مقابل دولت باید بخشی از منابع تخصیص‌یافته به یارانه‌ها را صرف بهبود پوشش همگانی بیمه و خدمات درمانی پایه، توسعه و بهبود آموزش‌های ابتدایی برای تمام اقشار به ویژه در مناطق محروم کشور و همزمان پرداخت کمک‌های مستقیم شامل پرداخت مستمری و کمک‌های غیرنقدی به افراد آسیب‌پذیر، افراد نیازمند فاقد توان کار و خانوارهای بی‌سرپرست و نظایر آن کند. اجرای این برنامه‌ها، در کوتاه‌مدت اگر‌چه برای جامعه عوارض رفاهی و برای دولت عوارض سیاسی خواهد داشت ولی در میان‌مدت منجر به افزایش رفاه خانوار، پایداری و توازن بودجه عمومی، کاهش اتلاف انرژی و بهبود الگوهای مصرف و افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد خواهد شد. جدای از بحث یارانه‌های نقدی و بازار انرژی، برخی دیگر از سیاست‌های حمایتی دولت نیز به طور جدی نیازمند اصلاح است؛ از جمله سیاست خرید تضمینی گندم که آثار بسیار مخربی مانند تشدید کسری بودجه عمومی، تامین بخشی از کسری منابع خرید گندم از منابع بانک مرکزی، احتمال وقوع قاچاق به دلیل شکاف قیمتی زیاد بین بازار داخل و خارج و نظایر آن دارد. برخی دیگر از رویکردها و سیاست‌های حمایتی اعتباری مانند توزیع غیرهدفمند تسهیلات بانکی بین بنگاه‌های زیان‌ده و نابهره‌ور یا تخصیص اعتبارات از منابع بانک مرکزی برای خرید خودرو و امثال آن نیز از این دست رویکردها و سیاست‌های نیازمند اصلاح است.
انتظار می‌رود دولت دوازدهم، به اتکای آرای بالا و به اعتبار تعهد رئیس‌جمهور منتخب نسبت به منافع بلندمدت کشور، با دوراندیشی و شهامت کافی، نسبت به اصلاح ساختارهای معیوب به ویژه ساختارها و سیاست‌های حمایتی اهتمام داشته باشد.
