ناکارآمد و غیرشفاف
آیا شوراهای شهر و روستا کارکرد خود را از دست داده‌اند؟
پیش از آنکه به موضوع اصلی نوشتار وارد شویم، در مقدمه‌ای کوتاه به جایگاه نهادی شوراهای اسلامی شهر و روستا از منظر علم اقتصاد می‌پردازیم. این مقدمه از آن جهت لازم است که بدانیم کارکردهای بعضاً منفی و حتی خلاف ماهیت این شوراها، نباید ما را به سمت حذف یا بی‌اعتبار کردن چنین نهاد ارزشمندی ببرد. بلکه لازم است با آسیب‌شناسی دقیق عملکرد بیش از دو دهه آنها، اصلاحاتی در حیطه وظایف و اختیارات آنها صورت پذیرد.
دموکراسی را شاید بتوان بزرگ‌ترین دستاورد جامعه بشری دانست. قاعده‌ای که به جوامع انسانی فرصت بازنگری در مسوولان و شیوه حکمرانی آنان را می‌دهد. همین ویژگی است که باعث میشود با وجود کارکردهای بعضاً منفی دولت‌ها و نارضایتی‌های عمومی، به اصل این قاعده حکمرانی خدشه‌ای وارد نشود. البته آنچه امروز از آن با عنوان «دموکراسی» یاد میشود در واقع همان «دموکراسی نیابتی» یا «دموکراسی غیرمستقیم» است. در این شیوه از حاکمیت که در مقابل دموکراسی مستقیم (رفراندوم‌های سراسری مصداق دموکراسی مستقیم هستند) قرار می‌گیرد، فرد یا گروهی از منتخبان بر اساس قوانین مشخصی اختیار امور را در دست می‌گیرند. در واقع دموکراسی نیابتی شکل عملی و ممکن ایده دموکراسی است، چراکه این امکان وجود ندارد که همه افراد جامعه در امور کوچک و بزرگ اداره یک کشور مشارکت داشته باشند. اما چالش‌های دموکراسی از همین‌جا شروع میشود. یعنی جایی که قرار است عده‌ای به نمایندگی از یک جامعه، تصمیماتی را اتخاذ کنند که منافع اکثریت جامعه را تامین کند، اما این افراد می‌توانند منافعی متفاوت از موکلان خود داشته باشند و در تصمیمات خود آن منافع را دنبال کنند. اساس نظریه انتخاب عمومی در علم اقتصاد همین چالش است. یعنی برخلاف نظریه سنتی اقتصاد بخش عمومی که دولت (به مفهوم عام حاکمیت) را خیرخواه جامعه در نظر می‌گیرد، نظریه انتخاب عمومی فرض را بر این می‌گذارد که منتخبان مردم، اعم از اشخاص یا احزاب، به دنبال حداکثر کردن منافع شخصی و حزبی خود هستند. این نظریه حتی پا را فراتر می‌گذارد و با استناد به این تناقض بیان می‌کند که در مواجهه با چالش موارد شکست بازار سپردن امور به دولت متمرکز منتخب، نه‌تنها مشکل را رفع نمی‌کند، بلکه در مواردی به تشدید آن منجر میشود. یکی از راهکارهای مواجهه با این چالش، تمرکززدایی از دولت مرکزی و بسط دموکراسی در سطوح منطقه‌ای و محلی است که نمود عینی آن شوراهای شهر و روستا هستند. عدم تمرکز سبب میشود که واحدهای سرزمینی برخوردار از شخصیت حقوقی شوند و مقامات این نهادها توسط مردم محل انتخاب شوند و در اداره امور محلی، حق تصمیم‌گیری داشته باشند. به این ترتیب عدم تمرکز قدرت همانند تفکیک قوا و مردم‌سالاری قدرت دولت مرکزی را محدود می‌کند و به عنوان عامل تعادل خواسته‌های اکثریت جامعه در برابر دولت مرکزی قرار می‌گیرد و شهروندان در اعمال قدرت محلی سهیم می‌شوند.
با این مقدمه می‌توان دریافت که وجود شوراهای شهر و روستا و اعطای برخی اختیارات به آنها به جامعه این امکان را می‌دهد که در خصوص بسیاری از امور اجتماعی محلی، با هزینه‌ای بسیار کمتر، منافع اکثریت را دنبال کند. در عمل نیز ملاحظه میشود که وجود این شوراها و انتخاب شهردار و دهیار از سوی آنها می‌تواند منجر به اداره بهتر امور و جلوگیری از گسترش نظام بوروکراتیک دولت مرکزی شود.
با این حال مروری بر عملکرد شوراهای اسلامی شهرها و روستاها نشان می‌دهد که در بسیاری از موارد، این نهادهای دموکراتیک محلی، ناکارآمدتر و حتی غیرشفاف‌تر از دولت مرکزی عمل کرده‌اند. موارد متعدد فساد و بازداشت متخلفان در این شوراها ملاحظه شده است. مقررات و آیین‌نامه‌های شهرسازی با وجود این ساختار زیر پا گذاشته می‌شوند. این موضوع به‌خصوص در مناطقی از کشور که زمین دارای ارزش ریالی یا ذاتی بالاتری است، بیشتر نیز به چشم می‌خورد. به‌طور خاص منطقه شمال کشور که از نظر طبیعت و پوشش گیاهی متفاوت با سایر نقاط کشور است و این ویژگی‌های زیست‌محیطی خاص و مساحت نسبی کم موجب «کمیابی» بیشتر زمین در آن شده است، با مشکلات جدی‌تری نیز مواجه است. عدم رعایت استانداردهای شهرسازی و توسعه روستایی در کنار سطح بالای اشغال زمین در مناطق شهری و روستایی نظر هر گردشگر و بیننده‌ای را جلب می‌کند. گویا تلاش دولت برای مقابله با تغییر کاربری اراضی کشاورزی و حتی مراتع و منابع طبیعی نیز در این خصوص کارساز نبوده است. موارد زیادی از ساخت‌وسازهای غیرقانونی در مراتع و جنگل‌ها، ارتفاعات کوهستانی و سواحل دریای مازندران، در شهرهای شمالی کشور قابل مشاهده است. البته همه موارد هم غیرقانونی نیستند. شوراهای شهر و روستا با اثرگذاری بر طرح‌های تفصیلی و هادی یک منطقه، برنامه توسعه و کاربری این مناطق را برای دوره‌های بلندمدت تعیین می‌کنند و در این چارچوب بسیاری از انحرافات در اصول ساخت‌وساز و توسعه پایدار، به شکلی کاملاً قانونی رقم می‌خورد. این البته محدود به مناطق شمالی کشور نیست. تقریباً در هر نقطه‌ای از کشور که زمین یا منابع طبیعی ارزشمندی وجود داشته باشد، مواردی از این دست به چشم می‌خورد. اما علت چیست و از آن مهم‌تر راهکار کدام است؟
در مقام آسیب‌شناسی، اولین چیزی که به ذهن می‌رسد عدم اعمال قانون و حتی در بسیاری از موارد رعایت آن توسط این شوراهاست. مکانیسم‌های نظارت عمومی و دولتی بر عملکرد این نهادها کارآمد نیستند. برای مثال شفافیت مالی و عملکردی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از مسیر افزایش نظارت عمومی، می‌تواند بخشی از مشکل ناکارآمدی و عدم رعایت قوانین را حل کند. گسترش حسابرسی‌های مستقل شهرداری‌ها توسط موسسات حسابرسی شناخته‌شده با موقعیت جغرافیایی متفاوت از حوزه مورد ارزیابی، مسیر دیگری است که به نهادهای نظارتی امکان نظارت تخصصی بر عملکرد این شوراها را می‌دهد. به نظر می‌رسد اصل حسابرسی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و نحوه عملیاتی کردن آن موضوعی است که قانونگذار لازم است به آن ورود کند.
اما مشکل اصلی چیزی است که با وضع قوانین جدید یا حتی تشدید نظارت نیز مرتفع نمی‌شود. مشکل این است که یک اصل بنیادین دموکراسی در این میان نادیده گرفته میشود. اصل تناسب حیطه اختیارات منتخبان مردم (شوراها) با منافع کسانی که به آنها رای داده‌اند. این موضوع با ذکر یک مثال روشن‌تر میشود. روستایی کوهستانی را در شمال کشور در نظر بگیرید که اعضای شورا و دهیار آن در صدور مجوزهای ساخت‌وساز و حتی تدوین طرح هادی بلندمدت روستا نقش دارند. سوال این است که آیا پوشش گیاهی و چشم‌انداز این روستا صرفاً مطلوبیت ساکنان آن را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد؟ پاسخ روشن است. در واقع طبیعت جنگل‌های هیرکانی یا سواحل شمال و جنوب کشور بر رفاه همه مردم کشور و حتی نسل‌های آتی اثرگذار است. حال چگونه می‌توان اختیار تصمیم‌گیری در خصوص نحوه بهره‌برداری از آنها را به شورای چند روستا سپرد؟ به نظر می‌رسد جمعیت اندک یا مساحت کم بسیاری از این روستاها یا حتی شهرها موجب بروز این اشتباه شده است که انتخابات شورای آنها و کارکردشان کم‌اهمیت تلقی شود. در حالی که در واقع مدیریت بخش مهمی از ثروت ملی در اختیار آنان قرار گرفته است. البته اهمیت این شوراها برای بسیاری از افراد سودجو پوشیده نبوده و حتی در مواردی گردش (فساد) مالی انتخاباتی یک روستا یا شهر کوچک، از انتخابات‌های مهم‌تری همچون انتخابات مجلس نیز بیشتر است.
ارائه راهکار عملیاتی برای چنین مشکلاتی ساده نیست و نیازمند بررسی‌های کارشناسی بیشتر است. شاید لازم باشد قاعده متفاوتی برای مدیریت برخی مناطق شهری و روستایی تعیین شود و تصمیم‌گیری در خصوص طرح‌های تفصیلی و هادی و نحوه بهره‌برداری از منابع طبیعی این مناطق، از حیطه اختیارات نهادهای انتخابی و حتی دولتی محلی خارج شود و به سطحی بالاتر در نظام اداری سیاسی کشور منتقل شود.
