تور ایمنی اجتماعی به‌جای چتر ایمنی
بررسی نحوه حمایت از آسیب‌دیدگان بحران‌های اقتصادی در گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی
علی‌اصغر سعیدی، جامعه‌شناس و عضو هیات علمی دانشگاه تهران، معتقد است در شرایط اقتصادی و سیاسی فعلی باید به سراغ برنامه‌ای برویم که بسیاری از کشورها آن را اجرا می‌کنند و آن برنامه تور ایمنی اجتماعی است. او می‌گوید: «در این شرایط نمی‌توانیم یک برنامه چتر ایمنی اجتماعی داشته باشیم.
علی‌اصغر سعیدی، جامعه‌شناس و عضو هیات علمی دانشگاه تهران، معتقد است در شرایط اقتصادی و سیاسی فعلی باید به سراغ برنامه‌ای برویم که بسیاری از کشورها آن را اجرا می‌کنند و آن برنامه تور ایمنی اجتماعی است. او می‌گوید: «در این شرایط نمی‌توانیم یک برنامه چتر ایمنی اجتماعی داشته باشیم. برنامه چتر ایمنی اجتماعی مربوط به دوره رونق اقتصادی، وفور منابع و شرایط عادی است. در شرایط غیرعادی و بحرانی باید یک تور داشته باشیم چون منابع کم است و باید به صورت هدفمند هزینه شود.» این جامعه‌شناس با تاکید بر اینکه در شرایط امروز همکاری دولت با سازمان‌های مردم‌نهاد برای حمایت از اقشار آسیب‌دیده بسیار مهم است، اظهار می‌کند: «سازمان‌های مردم‌نهاد حتماً می‌توانند کمک بسیاری به اقشار آسیب‌دیده کنند ولی متولی اصلی باید حاکمیت باشد که سازمان‌های مختلف را در یک برنامه تور ایمنی اجتماعی سازماندهی کند.» سعیدی همچنین با اشاره به اینکه سازمان‌های مردم‌نهاد ابزارها و منابعی در اختیار دارند که حتی سازمان‌های حکومتی و دولتی هم به آنها دسترسی ندارند، می‌گوید: حتی در کشورهای غربی که دولت رفاهی فراگیر دارد، خلأهایی در این نظام‌های رفاهی وجود دارد که می‌گویند چکه می‌کند یعنی بعضی از آن بیرون می‌افتند و در این موارد است که سازمان‌های غیردولتی برای ساماندهی مساله عمل می‌کنند.
♦♦♦
در شرایط بحرانی اقتصاد، دولت باید چه رویکردی برای حمایت از فرودستان داشته باشد؟ در شرایط دشوار اقتصادی کدام نهاد مسوول حمایت از فرودستان است؟
این موضوع یک مساله پیچیده است به این علت که حتی در شرایط عادی هم در ساختار نظام رفاهی ما متولی اصلی حمایت هنوز مشخص نیست. در مقطع سال 1383 هنگام بررسی برای تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در مجلس، مشخص شد حداقل 30 صندوق داریم که بعد از انقلاب و در راستای اهداف و شعارهای انقلابی برای حمایت از گروه‌های فقیر، کم‌درآمد و آسیب‌پذیر تشکیل شده درحالی‌که آمارها و اطلاعات همچنان حاکی از وضعیت نامناسب نابرابری است. در آن قانون مشخص شد که ما یک متولی مشخص در مباحث رفاهی نداریم و بعد قرار شد وزارت رفاه ایجاد شود اما وزارت رفاه نیز در ابتدای کار با این مشکل در سازمان‌های خود مواجه شد که آیا اینها مربوط به دولت هستند یا نه، یک نمونه از آن سازمان تامین اجتماعی است که هنوز بحث‌های حقوقی آن مطرح است که آیا سازمانی است مربوط به بخش عمومی یعنی کارگران یا اینکه دولت باید آن را مدیریت کند. خود قانون هم نتوانست سازمان‌های مختلف موازی دولت و بنیادهای مختلف را تحت مدیریت دولت دربیاورد چون تحت سرپرستی ولایت فقیه بودند. در نتیجه این وضعیت همچنان ادامه پیدا کرد. به طور مثال هنوز کمیته امداد عضو شورای عالی رفاه نیست و اگر هم در جلساتشان شرکت کند، تابعیتی از برنامه وسیع‌تر آنها ندارد. درون سازمان‌های دولت هم همین مشکل را می‌بینید و مشخص نیست در خود دولت چه کسی متولی است.
ما یک نظام رفاهی پیچیده داریم که از سه بخش بیمه‌ای، حمایتی و امدادی تشکیل می‌شود. در بخش بیمه‌ای می‌بینید چقدر نابرابری وجود دارد و بین کارمندان سازمان‌های مختلف با ویژگی‌های برابر تفاوت‌های بسیاری وجود دارد. به عنوان مثال وضعیت یک کارمند بانک مرکزی یا شرکت نفت با یک کارمند ثبت احوال به شدت متفاوت است. همین‌طور نحوه ارائه خدمات سازمان بازنشستگی کشوری به سالمندان با پوشش صندوق بازنشستگی وزارت نفت یا بانک مرکزی یا سازمان گسترش و نوسازی صنایع بسیار متفاوت است. این نابرابری که از قبل وجود دارد، در شرایط بحرانی نگران‌کننده می‌شود.
در بخش حمایتی ما دچار موازی‌کاری بسیار زیادی هستیم. در دولت بهزیستی و هلال‌احمر را داریم و موازی با آنها بنیادهای مختلف، کمیته امداد و شهرداری‌ها خدمات مختلف ارائه می‌دهند. این خدمات به ویژه حالا که داریم وارد شرایط بحرانی می‌شویم و منابع کم است باید بسیار هدفمند باشد. حداقل باید یک متولی تعیین شود تا دچار بحران‌های کوتاه‌مدت ناشی از حوادث طبیعی نشویم. ما همیشه در مواجهه با حوادث و سوانح دچار ضعف مدیریت بحران بوده‌ایم. برای مواجهه با مسائل اقتصادی پیش‌رو نیازمند یک مدیریت بحران طولانی‌مدت‌تر هستیم. در حال حاضر متولیان رسمی این کار چند سازمان مختلف هستند. در بخش حمایتی کمیته امداد، بنیاد علوی، بنیاد 15 خرداد و بنیادهای مختلف با بهزیستی و هلال‌احمر موازی هستند و هرکدام برنامه خودشان را دارند.
در شرایط اقتصادی و سیاسی فعلی باید به سراغ برنامه‌ای برویم که بسیاری از کشورها آن را اجرا می‌کنند و آن برنامه تور ایمنی اجتماعی است. چون در این شرایط نمی‌توانیم یک برنامه چتر ایمنی اجتماعی داشته باشیم. برنامه چتر ایمنی اجتماعی مربوط به دوره رونق اقتصادی، وفور منابع و شرایط عادی است. در شرایط غیرعادی و بحرانی باید یک تور داشته باشیم چون منابع کم است و باید به صورت هدفمند هزینه شود. بخش امدادی نیز شامل برخی وظایف کمیته امداد، بهزیستی و به‌ویژه هلال‌احمر است. بخش امدادی هنگام مواجهه با حوادث غیرمترقبه فعالیت می‌کند و شامل کمک‌هایی است که دولت فقط یک‌بار هنگام حادثه می‌کند نه برای همیشه. به عنوان مثال وقتی در آمریکا و اروپا طوفان رخ می‌دهد دولت هنگام حادثه کمک‌های امدادی ارائه می‌کند ولی سیستم بیمه‌ای آنها کار می‌کند و بعد از طوفان مردم با کمک بیمه خانه‌های خود را دوباره می‌سازند.
تفاوت دو برنامه چتر ایمنی اجتماعی و تور ایمنی اجتماعی چیست؟
تور ایمنی اجتماعی باید حداقل‌ها را در نظر بگیرد. در شرایط بحران هم تعداد افراد زیرخط فقر بیشتر می‌شود و هم آسیب‌پذیری آنها بیشتر می‌شود. در این شرایط باید به سراغ خدمات اولیه برویم یعنی تغذیه چون گروه‌های بیشتری نیازمند تغذیه هستند. بعد از آن درباره نحوه پرداخت‌ها بحث هست ولی بیشتر اقتصاددانان تاکید می‌کنند در این شرایط برنامه باید با برنامه زمان جنگ متفاوت باشد که بیشتر بر اساس توزیع‌محوری بود. به هر حال باید مطمئن شویم که این کالاهای تغذیه‌ای به صورت حداقل به همه می‌رسد و این خیلی مهم است. اگر به صورت گسترده مثل کوپنی توزیع کنیم، گذشته از تبعات اقتصادی، این مشکل وجود دارد که بسیاری از این حمایت‌ها به صورت کالا به دست افراد نیازمند نرسد.
تور ایمنی اجتماعی بر اساس هدف‌گذاری گروه‌های اول خدمات اساسی اولیه از جمله بهداشت و تغذیه و مسکن است و در مرحله دوم معیارهای آسیب‌پذیری است که باید اینها را در گروه‌های هدف مشخص کرد. اگر بر اساس فرهنگ ما خانواده مهم است، ما باید ابتدا خانواده‌های زن‌سرپرست را مورد حمایت قرار دهیم که باعث می‌شود هم آن خانواده‌ها تحکیم شوند و هم کودکان آنها تحت حمایت باشند. الان به نظر می‌رسد سازمان‌های مختلفی از جمله کمیته امداد، شهرداری‌ها، بهزیستی و اخیراً هم آستان قدس وارد این خدمات شده‌اند. در نتیجه این خدمات به صورت موازی ارائه می‌شود، مدیریت بسیار ضعیف است و منابع اتلاف می‌شود. دیگر گروه‌های هدف کودکان در خانواده‌های فقیر و سالمندان هستند. لازم است حمایت از سالمندان در برنامه تور ایمنی اجتماعی قرار گیرد که اتفاقاً در نظام بیمه‌ای هم هستند ولی بسیاری از آنها تکفل خانواده یعنی جوانان بیکار را هم بر عهده دارند.
در شرایط بحرانی اقتصادی ما بیشتر به بخش بیمه‌ای نیاز داریم یا ممکن است به بخش امدادی هم نیاز پیدا کنیم؟
ما در حال حاضر تور ایمنی اجتماعی نداریم. تور ایمنی اجتماعی می‌تواند ترکیبی باشد از نظام بیمه‌ای ولی باید تمرکز آن در نظام حمایتی باشد، یعنی به کسانی هم که بیمه نیستند در این حوزه کمک می‌کنیم ولی این کمک‌ها دائمی نیست؛ سعی می‌کنیم نوع کمک به سمتی باشد که نیازهای ضروری و اولیه اینها برطرف شود تا بتوانند با طرح‌های توانمندسازی از این نظام حمایتی رهایی پیدا کنند و به نظام بیمه‌ای بروند، یعنی وارد نظام اشتغال شوند. به نظام بیمه‌ای نظام اشتغال می‌گوییم؛ کسانی که کار می‌کنند، در زمان اشتغال به صندوق‌های بیمه‌ای پول می‌پردازند و در زمان بازنشستگی یا بیماری یا بیکاری خدمات اجتماعی دریافت می‌کنند. ولی نظام حمایتی مربوط به شرایطی است مشابه وضعیت کارگری که دو سال از بیمه بیکاری استفاده کرده ولی بعد از آن باز بیکار مانده است. نظام حمایتی باید از چنین فردی حمایت کند. به همین دلیل به این حمایت تور می‌گویند. تور ایمنی اجتماعی مثل توری است که برای حمایت از بندبازها پهن شده تا در صورت سقوط از بین نروند. ما به آن بالا و روی بند می‌گوییم نظام بازار که مردم در آن فعالیت خودشان را دارند ولی وقتی حوادث ناشی از پیامدهای اقتصادی رخ دهد، ممکن است افرادی از آن بالا سقوط کنند و ما باید توری داشته باشیم با گره‌های محکم و مناسب که افراد سقوط‌کرده از آن رد نشوند و از بین نروند. این تور در شرایط فعلی ما بسیار اهمیت دارد.
اگر دولت نتواند نقش حمایتی را به درستی ایفا کند، در شرایط بحرانی اقتصاد، وظیفه جامعه مدنی و اقشار توانمند در قبال فرودستان چیست؟
در این شرایط همکاری سازمان‌های مردم‌نهاد با سازمان‌های دولتی و دولت بسیار مهم است. در حال حاضر گروه‌های مختلفی وارد این عرصه شده‌اند و احتمالاً بعد از این هم بیشتر می‌شوند. برخی از این کارها ثبت شده و برخی ثبت نشده است. شاید هزاران شبکه از زنان در شهرها و محله‌های مختلف باشد که خودشان دارند بر اساس سنت‌ها و به صورت خودجوش کمک‌های خود را به اقشار ضعیف ارائه می‌کنند ولی در شرایط بحرانی و در سطح کلان اینها باید کاملاً هماهنگ‌شده باشد. به همین علت بر اهمیت رابطه این دو تاکید می‌شود و این رابطه می‌تواند نقش جامعه مدنی را مشخص‌تر کند. سازمان‌های مردم‌نهاد حتماً می‌توانند کمک بسیاری به اقشار آسیب‌دیده کنند ولی متولی اصلی باید حاکمیت باشد که سازمان‌های مختلف را در یک برنامه تور ایمنی اجتماعی سازماندهی کند چون این کار حتی از عهده دولت خارج است و باید در شرایط فعلی ستاد ویژه‌ای باشد که تمام سازمان‌های موازی دولت هم موظف به اطاعت از آن شوند. در مرحله بعد از ابزارها و منابع سازمان‌های مردم‌نهاد که حتی سازمان‌های حکومتی و دولتی هم به آنها دسترسی ندارند، استفاده شود. در این صورت بهترین نوع رابطه شکل می‌گیرد. در تحقیقاتی که درباره رابطه سازمان‌های دولتی و غیردولتی شده به اهمیت این مساله اذعان شده است. حتی در کشورهای غربی که دولت رفاهی فراگیر دارند، خلأهایی در این نظام‌های رفاهی وجود دارد که می‌گویند چکه می‌کند، یعنی بعضی از آن بیرون می‌افتند و در این موارد است که سازمان‌های غیردولتی برای ساماندهی مساله عمل می‌کنند. امروز در اکثر مناطق جهان و از جمله در ایران پدیده کارتن‌خوابی وجود دارد اما به سبب پیچیدگی‌هایی که این پدیده دارد حتی در غرب هم سازمان‌های رفاهی نمی‌توانند کارتن‌خواب‌ها را تحت سرپرستی قرار دهند؛ اینها چکه می‌کنند، از چتر حمایتی رد می‌شوند و اینجاست که آنها به این فکر می‌افتند که از سازمان‌های غیردولتی استفاده کنند. در ایران متاسفانه در این رابطه نوعی وضعیت بحرانی وجود دارد. سازمان‌های مختلف مثل وزارت کشور، بهزیستی و نیروی انتظامی که به سازمان‌های غیردولتی مجوز می‌دهند همیشه نوعی سوءظن نسبت به اینها دارند. من بارها از مسوولان دولتی پرسیده‌ام که چرا روند اعطای مجوز را راحت نمی‌کنید، دست اینها را به لحاظ مالیاتی باز نمی‌گذارید و قانون مشخصی برای این سازمان‌ها تدوین نمی‌کنید که با قانون تجارت برای شرکت‌ها متفاوت باشد، اما اغلب در پاسخ شنیده‌ام که بعضی از اینها بیشتر از این راه به دنبال پول جمع کردن هستند. این سوءظن باعث می‌شود نوع رابطه به هم بخورد. دولت نمی‌پذیرد که اینها ابزارهایی دارند که دولت در اختیار ندارد؛ هم به لحاظ منابع و هم به لحاظ دسترسی به اقشار آسیب‌پذیر. در کشور ما مسائلی وجود دارد که فقط خود مردم و سازمان‌های مردم‌نهاد می‌توانند آنها را شناسایی کنند. دولت چنین اعتقادی ندارد ولی باید تغییر رویکرد دهد و با سوءظن به این سازمان‌ها نگاه نکند. باید به‌جایی برسیم که اینها احساس کنند با دولت هدف مشترک دارند و ضمناً دولت بپذیرد که بسیاری از ابزارهای مردمی را ندارد و به همین دلیل به سازمان‌های مردم‌نهاد نیازمند است. مثلاً شناسایی حاشیه‌نشین‌های یزد که از سیستان و بلوچستان به آن سمت حرکت می‌کنند و به کمک نیاز دارند کاری است که مردم همان منطقه بسیار بهتر از دولت می‌توانند انجام دهند. در خود تهران این مردم هستند که کودکان کار را در کوچه پس‌کوچه‌ها می‌بینند و سازمان‌های مردم‌نهاد بسیار بهتر می‌توانند به وضع آموزش و بهداشت این کودکان رسیدگی کنند تا دولت. اساساً سازمان‌های دولتی سازمان‌های بوروکرات هستند درحالی‌که سیستم حمایت به هیچ وجه نمی‌تواند بوروکراتیزه شود. یک مامور شهرداری که ساعت 4 بعدازظهر تعطیل می‌شود و به خانه‌اش می‌رود چه کمکی می‌تواند به کودکان کار کند؟ گویی مسائل و آسیب‌های اجتماعی از ساعت 4 بعدازظهر از بین می‌رود. من بارها در بحث‌های گروهی متمرکز و مصاحبه‌ها از خود دولتی‌ها شنیده‌ام که می‌گویند ما نمی‌توانیم به اینها کمک کنیم. در شرایط بحرانی امروز دولت باید از سازمان‌های مردم‌نهاد استفاده کند و شرایط را برای گسترش آنها فراهم کند. در حال حاضر کار به‌جایی رسیده که بعضی از این سازمان‌های مردم‌نهاد می‌گویند اصلاً نمی‌خواهیم دولت به ما کمک کند فقط بگذارد کارمان را بکنیم، اما بدنه بوروکراتیک به این سازمان‌ها هم اجازه کار نمی‌دهد؛ نه خودش می‌تواند به نحو احسن به آسیب‌پذیران خدمات بدهد و نه اجازه می‌دهد سازمان‌های مردم‌نهاد رشد کنند. در این راستا آقای دکتر صالحی‌اصفهانی چند سال پیش تحقیقی انجام داده‌اند که نشان می‌دهد سازمان‌هایی که کمتر بوروکراتیک هستند، مثل کمیته امداد گذشته از اینکه پاسخگویی دارند یا ندارند، هدفمندتر خدمات داده‌اند و با منابع کمتر گروه‌های بیشتری را تحت پوشش قرار داده‌اند چون مثلاً نسبت به بهزیستی کمتر بوروکراتیزه شده‌اند.
تجربه سایر کشورها برای حمایت از آسیب‌دیدگان ناشی از بحران‌های اقتصادی چه درس‌هایی برای ما دارد؟
ماهیت کمک در کشورهای مختلف متفاوت است مثلاً گفته می‌شود در کشورهای آفریقای شمالی و خاورمیانه مثل لبنان و فلسطین، خدماتی که می‌دهند هیچ تفاوتی با شرایط غیربحرانی ندارد و این خدمات بیشتر به گروه‌هایی ارائه می‌شود تا مشروعیت سیاسی حاصل شود. بنابراین کارایی خدمات آنها در شرایط عادی و بحرانی به هر حال سیاسی است و هدف از این کمک‌ها تخفیف درد و رنج مردم نیست. اما اگر به طور عمومی به این تجربه‌ها نگاه کنیم، تور ایمنی اجتماعی متوسط تجربه کشورهای دیگر است. در این کشورها این موضوع پذیرفته شده که منابع محدود است و باید از این منابع محدود در طرح‌های خاص برای گروه‌های مشخص استفاده کرد. بعضی کشورها که منابع بیشتری دارند، برنامه چتر ایمنی را دنبال می‌کنند و به طور فراگیر خدمات ارائه می‌کنند، ولی کشورهای در حال توسعه عمدتاً روی گروه‌های هدف معین کار می‌کنند. البته برنامه‌های کشورها به ساخت جمعیتی‌شان هم بستگی دارد. مثلاً در کشورهایی که جمعیت جوان بیشتری داشته باشد برنامه‌های حمایت از آسیب‌پذیران بر گروه‌های جوان متمرکز می‌شود. برخی کشورها در آفریقا مثل تانزانیا چند برنامه مختلف دارند که تحت عنوان سیاست‌های فقرزدایی اجرا می‌شود. اینها گروه‌های خاص را در زمان‌های محدود تحت پوشش قرار می‌دهند و بر اساس بودجه‌ای که دارند مشخص می‌کنند که در هر سال به مقداری معین کمک تغذیه مشخصی به سالمندان مناطق خاصی که قبلاً شناسایی شده ارائه کنند. به طور کلی اگر کشورهایی مثل آلمان، فرانسه، فنلاند، سوئد و... را که دولت رفاهی گسترده دارند، کنار بگذاریم، غیر از ایران که یک طرح فراگیر در زمینه پرداخت نقدی دارد، کشور دیگری نمی‌بینیم که به طور فراگیر چنین برنامه‌هایی داشته باشد یا در بحران‌های اقتصادی بخواهد همه را تحت پوشش قرار دهد. تجربه عمومی بیشتر کشورها همین تور ایمنی اجتماعی است. در این زمینه هر کشوری می‌تواند با کشور دیگر متفاوت باشد، اما به‌طور کلی این تجربه هم به این صورت نیست که هر کس این تور ایمنی اجتماعی را انتخاب کرد و برنامه‌اش را به صورت خدمات خاص برای گروه‌های خاص در مدت محدود انجام داد موفق باشد. میزان موفقیت به نحوه مدیریت و اهداف این برنامه‌ها بستگی دارد. مهم است که این برنامه‌ها با هدف کاستن از رنج مردم انجام می‌شود یا قرار است ابزاری باشد برای تغییرات سیاسی یا به دست آوردن قدرت سیاسی.
