باید شیوه‌های حمایت متنوع داشت
بررسی مکانیسم بسته‌های حمایتی دولت در گفت‌وگو با داود سوری
داود سوری می‌گوید: در شرایط کنونی، با کاهش درآمدهای دولت، تامین اعتبارات این بسته فشار بسیاری به دولت وارد خواهد کرد. احتمالاً دولت برای تامین اعتبار به سمت استقراض از بانک مرکزی می‌رود که همه می‌دانیم حاصلی جز افزایش تورم ندارد. با چنین اقدامی این بسته‌ها اثر عکس روی رفاه خانوارهای هدف می‌گذارد و اثر رفاهی مدنظر دولت از بین می‌رود.
دولت در تدوین بسته‌های حمایتی باید چه مکانیسمی را رعایت کند؟ داود سوری، اقتصاددان معتقد است دو نکته در تدوین بسته‌های حمایتی موثر است؛ یکی مشخص کردن منبع تامین مالی پروژه و دیگری تعیین دقیق جامعه هدف. او می‌گوید بسته‌های مذکور در صورتی کارایی خواهد داشت که جامعه هدف و ویژگی‌های آنها را به درستی بشناسید و بدانید کدام گروه‌ها به چه حمایتی نیاز دارند. از طرف دیگر منابع تامین اعتبار بسته‌های حمایتی هم موثر است. به گفته این اقتصاددان، با کاهش درآمدهای دولت، تامین اعتبارات این بسته فشار بسیاری به دولت وارد خواهد کرد و احتمالاً دولت برای تامین اعتبار به سمت استقراض از بانک مرکزی می‌رود و این حاصلی جز افزایش تورم و تاثیر معکوس گذاشتن بر رفاه جامعه ندارد. اما مشکل از زمانی آغاز می‌شود که دولت احتمالاً بانک اطلاعاتی خانوارها را ندارد و به گفته سوری احتمالاً مجبور می‌شود به شیوه یارانه‌های نقدی عمل کند و همه را زیر چتر حمایت بگیرد و با کسری بودجه و استقراض مواجه می‌شود. سوری در انتها می‌گوید شاید راهکار عملی‌تر آن باشد که دولت به جای این همه بگیر و ببند و تدوین بسته‌های چندگانه، اجازه دهد فعالیت‌های اقتصادی به سادگی شکل بگیرند، اقتصاد رشد کند و مردم مشکلشان را حل کنند.
♦♦♦
با افزایش نوسانات و پیش آمدن شرایط اخیر دولت از تدوین بسته‌های حمایتی صحبت می‌کند. ما نمی‌خواهیم در این گفت‌وگو بسته‌های دولت را نقد کنیم چون جزئیات آن هنوز مشخص نیست. اما از منظر کارشناسی این حمایت باید با چه مکانیسمی انجام شود؟
مساله این است که هر گاه شرایط خاص اقتصادی ایجاد می‌شود، دولت به فکر حمایت از اقشار آسیب‌پذیر می‌افتد. این در حالی است که فارغ از شرایط کنونی کشور و بحث نوسانات نرخ ارز و تحریم دولت باید همیشه یک برنامه جامع برای حمایت از اقشار کم‌درآمد و آسیب‌پذیر جامعه داشته باشد. اما متاسفانه در همه سال‌های گذشته دولت نتوانسته چنین برنامه جامعی را تدوین کند؛ برنامه‌ای که هم کم‌درآمدها را تحت پوشش قرار دهد و هم افرادی را که از شرایط جدید آسیب دیده‌اند. زمانی که مشکلی ایجاد می‌شود، دولت تازه به این فکر می‌افتد که چه باید کرد و چگونه باید حمایت کند. شرایط کنونی هم یکی از همین شرایط خاص است. بهرغم آنکه من تاکید دارم دولت باید یک برنامه جامع و نه مقطعی برای حمایت از اقشار ضعیف تدوین کند اما بسته کنونی هم که مدام درباره آن صحبت می‌شود باید مکانیسم خاصی داشته باشد. از نظر من دو نکته در تدوین بسته حائز اهمیت است؛ یکی مشخص کردن منبع تامین مالی پروژه و دیگری جامعه هدف بسته.
در شرایط کنونی با کاهش درآمدهای دولت، تامین اعتبارات این بسته فشار بسیاری به دولت وارد خواهد کرد. احتمالاً دولت برای تامین اعتبار به سمت استقراض از بانک مرکزی می‌رود که همه می‌دانیم حاصلی جز افزایش تورم ندارد. با چنین اقدامی این بسته‌ها اثر عکس روی رفاه خانوارهای هدف می‌گذارد و اثر رفاهی مدنظر دولت از بین می‌رود.
دومین عاملی که باید به آن توجه شود شناسایی درست و اصولی جامعه هدف این بسته‌هاست. این حمایت‌ها تنها در صورتی کارایی دارد که هم منبع تامین مالی آن درست باشد و هم به جامعه هدف اصابت کند. در شرایطی که دولت با کمبود منابع مواجه است باید بررسی کند که چگونه می‌تواند با کمترین منابع، بیشترین رفاه را ایجاد کند.
دولت سال‌ها در تلاش است اقشار نیازمند را برای اجرای درست طرح هدفمندی یارانه‌ها شناسایی کند و موفق نشده. الان در این شرایط دولت با چه مکانیسمی می‌خواهد از گروه‌های کم‌درآمد حمایت کند؟
بیشترین کارایی زمانی حاصل می‌شود که شما جامعه هدف و ویژگی‌های آنها را به درستی بشناسید و بدانید کدام گروه‌ها به چه حمایتی نیاز دارند. این حمایت‌ها باید نقدی باشد یا غیرنقدی. مساله شناخت افراد تحت عنوان طرح هدفمندی یارانه‌ها سال‌ها در کشور ما در جریان است و ما همه آرزو داریم یک روز با تکمیل بانک‌های اطلاعاتی دقیق بتوانیم این طرح را به درستی اجرا کنیم و یارانه‌ها را به افرادی که به آن نیاز دارند، پرداخت کنیم. 10 سال است ما درگیر شناسایی اطلاعات خانوار هستیم. اما هنوز اطلاعات دقیقی از خانوارها و ویژگی‌های آنها در دسترس نیست. مگر آنکه دولت بانک‌های اطلاعاتی را داشته باشد و اطلاعات آن را منتشر نکرده باشد. کارایی بسته‌های حمایتی و اثربخشی آنها، مشروط به شناسایی جامعه است. غیر از این، نمی‌توان نشست و دستور کلی داد برای اینکه این بسته‌ها باید به چه صورتی باشد.
اظهارنظرها درباره اینکه این بسته‌ها شامل حال چه افرادی می‌شود بسیار است. مثلاً وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که مسوول این کار است یک‌بار گفته به کل جامعه کوپن الکترونیک می‌دهد، یک‌بار گفته فقط چند دهک پایین جامعه. ارائه این بسته‌های حمایتی با شیوه‌ای مانند یارانه نقدی -که به کل جامعه پرداخت شد- چه مزایا و معایبی دارد؟
هدف همیشه این بوده که حمایت‌ها شامل اقشار پایین جامعه شود. مفهوم دهک یک مفهوم کاربردی نیست یعنی مشخص نیست هر فردی متعلق به کدام دهک است. ضمن اینکه این یک مساله کاملاً پویاست یعنی ممکن است امروز فردی در دهک چهارم باشد و چند وقت بعد در دهک یک باشد یا بالعکس. مفهوم دهک یک مفهوم کاربردی نیست. اما متاسفانه از طرف سیاستگذار زیاد مورد استفاده قرار می‌گیرد. از طرف دیگر اینکه ما بتوانیم و بخواهیم از همه حمایت کنیم دو مشکل ایجاد می‌کند؛ مساله اول تامین مالی است. پرداخت یک بسته حمایتی به کل افراد جامعه نیازمند اعتبار بسیار بالایی است و طبعاً دولت اکنون چنین منابعی را در اختیار ندارد. نکته دوم اینکه پرداخت این بسته‌ها به کل جامعه، کارایی را کاهش می‌دهد زیرا شما منابع محدود را صرف کمک به افرادی کرده‌اید که به آن نیازی نداشته‌اند. چنین شیوه‌ای هزینه‌ها را به حداکثر و کارایی را به حداقل می‌رساند. با وجود این همه، به نظر می‌رسد دولت این بار هم کل جامعه را مشمول سیاست‌های حمایتی خود کند. دلیل آن هم این است که این ساده‌ترین روش ممکن است و اجرای آن نیاز به هیچ تفکر و کاری ندارد.
نگرانی اصلی این است که این بسته‌های حمایتی شامل حال همه افراد جامعه شود. سازمان برنامه در نظر دارد این بسته‌ها به دو تا سه دهک پایین تعلق بگیرد اما وقتی از سال 89 تاکنون شناسایی خانوارهای نیازمند به نتیجه نرسیده اکنون چگونه می‌توانند این کار را انجام دهند؟
به احتمال زیاد دولت همان روش ساده و همه‌کس‌پسند را انتخاب می‌کند و این بسته‌ها شامل کل افراد جامعه می‌شود و احتمالاً اعلام کند اعضای جامعه خودشان انصراف دهند. مشکل اجرایی که شما عنوان کردید همیشه وجود داشته است. ما در 10 سال گذشته مضار تهدید به قطع یارانه را تحمل کرده‌ایم و انگیزه‌ها را با بحث‌هایی که مدام تاکید شده، تغییر داده‌ایم اما هیچ‌گاه نتوانسته‌ایم این کار را انجام دهیم و چوب کارهایی که باید در گذشته انجام می‌دادیم و ندادیم را خواهیم خورد. دولت احتمالاً بانک اطلاعاتی افراد را ندارد. اما من فکر می‌کنم دولت بتواند از نهادهایی که کاملاً در این حوزه فعال‌اند کمک بگیرد. کمیته امداد امام خمینی، بهزیستی و حتی بسیاری از انجمن‌های مردم‌نهاد در شهرها و استان‌ها، در شناسایی اقشار نیازمند عملکرد به مراتب بهتری از دولت داشته‌اند. دولت می‌تواند از اطلاعات این نهادها کمک بگیرد. کمک گرفتن از این نهادها بهتر از آن است که دولت این بسته‌ها را به همه پرداخت کند.
یکی دیگر از نکات قابل توجه در این بسته‌ها مساله تامین مالی است. دغدغه‌ای که شما هم به آن اشاره کردید، ایجاد فشار مالی روی دولت، کسری بودجه و دست‌درازی به منابع بانک مرکزی است. چگونه می‌توان مانع چنین کاری شد؟
متاسفانه ما در شرایط بدی قرار داریم. مجموعه اقدامات نادرست سیاستگذار طی چند دهه گذشته روی هم انباشت شده و همه به یک بهمن بزرگ تبدیل شده که روی دوش دولت قرار دارد. دولت هنوز نپذیرفته که چنین بهمنی وجود دارد و حتی با مجموعه‌ای از اقدامات این بهمن را بزرگ‌تر می‌کند. شرایط اقتصادی خاص است و دولت می‌خواهد از مردم حمایت کند. در مجموعه دولت و سازمان برنامه و بودجه هم دغدغه‌ای برای جلوگیری از این بهمن -بهمن نقدینگی و استقراض از بانک مرکزی- وجود ندارد. دولت احتمالاً به هر روشی منابع لازم برای بسته‌های حمایتی‌اش را تهیه می‌کند و کاری به عوارض بعدی ندارد. اما واقعیت این است که ما باید این مشکل را بپذیریم و قبول کنیم که بدون هزینه نمی‌توان از زیر بهمن نقدینگی خلاص شد. نقدینگی موجود و افزایش آن، خواسته و ناخواسته ما را با تورم بالایی مواجه خواهد کرد و هم اقشار کم‌درآمد و هم حتی افراد پردرآمد را تحت فشار قرار خواهد داد. فکر می‌کنم دولت باید در درجه اول بپذیرد که منابع لازم را ندارد و کشور در معرض سیل نقدینگی است و هر اقدامی به جاری شدن این سیل منجر می‌شود. پس از پذیرش مشکلات ما باید مسیر درست را انتخاب کنیم تا مشکلات کمتر شود. ما در نهایت باید هزینه سیاست‌های اشتباه را بدهیم. اما در همین چند ماه گذشته، دولت رفتارهای متناقضی از خود نشان داده و بهرغم همه هشدارها، تاکنون سیگنالی برای بهبود اوضاع از سمت دولت داده نشده است. کنترل بازارها، کنترل قیمت‌ها و به نوعی ناامن کردن فضای تولید و توزیع کالا چیزی است که ما در این روزها شاهد آنیم. تمام این موارد به نوعی مشکل‌زاست. وقتی شما قیمت‌ها را کنترل می‌کنید و دولت را از درآمدی که می‌تواند کسب کند، محروم می‌کنید، منابع دولت برای پوشش هزینه‌ها را کاهش می‌دهید. از طرفی در شرایط کنونی ما حتی در تجارت خارجی و فروش نفت هم با مشکل مواجه‌ایم. در این شرایط طبیعی است که دولت مجبور می‌شود برای تامین این بسته‌ها به استقراض از بانک مرکزی روی بیاورد. به نظر می‌رسد دولت برنامه مشخص و منسجمی برای اینکه اثرات را کاهش دهد، ندارد و نهایتاً به استقراض از بانک مرکزی متوسل می‌شود.
نقطه مشترک مه اظهارنظرها در مورد بسته‌های حمایتی این است که همه بر غیرنقدی و کالایی بودن آن تاکید می‌کنند. نگاه شما چیست؟ این بسته‌ها باید نقدی باشد یا غیرنقدی؟
این به شناسایی گروه‌های هدف بازمی‌گردد. خانوارها یا واحدهای تولیدی را که قرار است از آنها حمایت شود باید شناسایی کرد و مشخصات آنها را درآورد. در تئوری همیشه تاکید بر این است که پرداخت نقدی بهتر از پرداخت کالایی است. اما ما با یک جامعه کاملاً ناهمگن مواجه‌ایم که ویژگی‌ها و شرایط متفاوت دارند و نمی‌توان برای آنها نسخه یکسان پیچید. در مورد بسیاری از خانوارها پرداخت کالایی اثرگذارتر است، در مورد برخی پوشش بیمه درمانی موثر است و در مورد دیگری پرداخت غیرنقدی. پاسخ صحیح دادن به این سوال نیازمند آن است که جامعه هدف را بشناسیم. اما توجه کنید که برای حمایت از یک جامعه ناهمگن باید شیوه‌های حمایت متنوع را آماده کرد. ما هم تا وقتی شناختی از خانوارها نداشته باشیم نمی‌توانیم پاسخ صحیحی به این سوال بدهیم.
از میان بسته‌های مختلف، حتماً تعدادی شامل حال بخش تولید می‌شود. این کمک‌ها و حمایت‌ها چگونه باید توزیع شود که موجب رانت نشود و فساد به همراه نداشته باشد؟
بحث حمایت از تولید معمولاً یک مساله ثانویه و فرعی است. در طرح هدفمندی یارانه‌ها هم حمایت از تولید، یک مساله ثانویه بود و به خوبی هم اجرا نشد. تجربه هم نشان داده معمولاً این نوع حمایت‌ها به صورت دادن رانت و مجوزهای خاص است و بیشتر از هر چیزی سبب ایجاد اختلال در فضای تولید خواهد شد یعنی جدای از اینکه نمی‌تواند منجر به افزایش تولید شود، فضای تولید و تصمیم‌گیری اقتصادی را هم با اختلال مواجه می‌کند و هزینه آن بسیار بیشتر از کاهش تولید و تعطیلی برخی از کارخانه‌هاست. فکر می‌کنم بهترین اقدام سیاستگذار برای تولیدکننده این است که فضای باثبات اقتصادی را برای تولیدکننده ایجاد کند و به تولیدکننده اجازه دهد تصمیم‌گیری کند. در فضایی که هر روز قواعد و قوانین تغییر می‌کند، قطعاً تولیدکننده نمی‌تواند هیچ تصمیم مناسبی بگیرد. این سبب می‌شود هم واحد تولیدی زیان ببیند و هم نیروی کار و هم تولید کشور. بهترین هنر سیاستگذار و بیشترین لطف او به تولیدکننده، ایجاد یک فضای باثبات اقتصادی است.
به تغییر مداوم سیاست‌ها و تنوع آنها اشاره کردید. در مورد بسته‌های حمایتی هم همین مساله وجود دارد. دولت 12 بسته و برنامه معیشتی تدوین کرده! قطعاً اینها شامل دستورالعمل‌های متعددی برای قیمت‌گذاری، توزیع و تولید است. تعدد این بسته‌ها نگران‌کننده نیست؟
کل این تفکر که بسته تهیه کنیم و اقتصاد را با این بسته‌ها اداره کنیم، طرز تفکر نادرستی است. وقتی بحث تهیه بسته‌های حمایتی پیش می‌آید قطعاً گروه‌های فشار و دارای منافع، هر کدام سعی می‌کنند برای گروه خود یک بسته تهیه کنند و سیاستگذار را تحت تاثیر قرار می‌دهند که بسته‌ها متنوع شود و همین سبب می‌شود کل سیاست با شکست مواجه شود. من با کل ایده عرضه بسته‌های مختلف مشکل دارم و فکر می‌کنم سیاست غلطی است. از وقتی سیاست تدوین بسته‌های پولی از طرف بانک مرکزی ارائه می‌شد تا حالا که مساله کالا و حمایت طرح می‌شود. طبیعی است هرچه تعداد بسته‌ها افزایش پیدا کند هم مدیریت آنها دشوارتر است و هم انگیزه‌ها و خواسته‌های بیشتری ایجاد می‌کند و در چنین شرایطی رانت و فساد و ناکارایی هم افزایش پیدا می‌کند.
جدا از تعدد بسته‌ها، یکی از نگرانی‌ها اقدام موازی نهادهای مختلف برای تدوین بسته‌های حمایتی است. دولت در حالی از بسته‌های حمایتی رونمایی کرده که مجلس هم طرح دیگری برای حمایت از اقشار کم‌درآمد داده بود که البته رد شد. این تعدد در مراکز تصمیم‌گیری و تصویب آنها از طرق مختلف چه آفتی دارد؟
متاسفانه این ناهماهنگی همیشه در دولت وجود داشته است. به خاطر ندارم که سازمانی مانند سازمان برنامه وارد این‌گونه کارها شده باشد. چه در زمان گذشته که مساله یارانه‌ها جدی بود و چه بعد از آن. وظیفه سازمان برنامه و بودجه، تامین بودجه است و قرار نیست وارد تدوین بسته‌ها شود. اینها از ابداعات و ابتکارات جدیدی است که ما در این دولت شاهد آنیم. مجلس هم اصولاً نباید شروع‌کننده کار تدوین و پیشنهاد بسته‌های حمایتی باشد. این ناهماهنگی‌ها مشکلات زیادی ایجاد می‌کند و در نهایت سازمان برنامه باید بودجه این طرح‌ها را تصویب کند و مجلس مهر تایید بر بودجه بزند. اینها باید در این مسیر حضور داشته باشند نه آنکه هر گروهی برای خود بسته‌هایی را طراحی کند، آن هم بدون اطلاع و هماهنگی با هم. این سبب می‌شود بسته‌هایی که در نهایت قرار است اجرا شود، با همدیگر ناهمگن و ناسازگار باشند و مجدداً مساله کارایی و منابع مالی مطرح می‌شود. و نتیجه‌ای جز هدررفت منابع و کاهش کارایی ندارد.
شما گفتید در کل با تدوین این بسته‌ها مخالفید. فکر می‌کنید راهکار جایگزین چیست؟ دولت در همین شرایط چه کاری می‌توانست انجام دهد؟
شرایطی که ایجاد شد، غیرقابل پیش‌بینی نبود و نمی‌توان گفت غافلگیرکننده بود. رفتاری که دولت در سال‌های گذشته داشت، مشخص می‌کرد در سال‌های آینده به چه سمتی می‌رویم. پندها و اندرزهای زیادی هم داده شد. اما به هیچ‌کدام توجه نشد و رسیدیم به جایی که نباید. در این شرایط هم مجدداً دولت سیاست‌هایی را در پیش گرفته که ناکارآمد و نادرست است. وقتی در مخمصه‌ای گیر می‌کنیم قرار نیست دست و پای همدیگر را ببندیم و انتظار داشته باشیم از مخمصه خارج شویم. در شرایط کنونی دولت باید بپذیرد شرایط سختی ایجاد شده -فارغ از آنکه چه کسی مقصر آن بوده- و در این شرایط باید اجازه دهد تا جای ممکن فعالیت‌های اقتصادی به سادگی شکل بگیرند و بتوانند رشد کنند و به نوعی مردم مشکلشان را حل کنند. شرایط کنونی اما شرایط بگیروببند در عرصه اقتصادی است. یک ترس ناشی از سیاست‌های متغیر و بی‌ثبات در میان تولیدکنندگان و سرمایه‌گذاران ایجاد شده. ترس را رفتار دولت و سیاستگذار ایجاد کرده است. دلیلی بر ایجاد این ترس و نگرانی وجود ندارد. در نظر بگیرید از ابتدای سال با یک سیاست غلط نرخ ارز به جایی رسید که کمتر کسی تصور آن را می‌کرد. در این فضای محدود هزاران رانت شکل گرفت و مشکل ایجاد شد. بسیاری بدون دلیل با قوه قضائیه مواجه شدند.
مساله مبارزه با احتکار را می‌بینیم بدون آنکه تعریف درستی از احتکار ارائه کنیم، دارایی عده‌ای را ضبط کردند. اینها همه سیگنال‌های غلطی است که دولت در این شرایط سخت اقتصادی به مردم می‌دهد و شرایط را سخت‌تر می‌کند. شاید خوب باشد در این شرایط دولت کنار بنشیند و کاری نکند و اجازه دهد مردم خودشان شرایط را پیش ببرند.
