شکست دولت در توزیع کالاهای عمومی
بررسی دلایل شکست دولت در تامین نیازهای اولیه مردم در گفت‌وگو با مرتضی افقه
مرتضی افقه می‌گوید: در خوزستان اینقدر انباشت خواسته‌های عادی و معمولی وجود دارد که نوعی احساس بی‌اعتنایی بین مردم و دولت به چشم می‌خورد. به عقیده من مشکل فعلی ریشه در نگرش فلسفی دولت به مدیریت و توزیع خدمات و کالاهای عمومی دارد.
شوری و قطع آب در خرمشهر و آبادان و پیامد آن اعتراض‌های نسبتاً جدی و خشن مردم به این وضعیت، اگرچه قابل پیش‌بینی و البته قابل پیشگیری بود اما مورد غفلت واقع شد. این رویداد به خوبی نشان داد دولت به صورت عملی و میدانی و همین‌طور در سیاستگذاری و تعیین استراتژی برای تامین و مدیریت کالاهای عمومی، شکست خورده است. آب یکی از کالاهای عمومی و البته استراتژیک است که در سال‌های اخیر به دلیل تشدید وضعیت خشکسالی ناشی از تغییر اقلیم، شکست سیاست‌های مدیریت منابع، مصرف بالا و نبود فرهنگ مصرف بهینه در بخش‌های کشاورزی و البته صنعت و شرب، مشکلات بسیاری برای کشور به وجود آورده است. ناکارآمدی نهاد دولت در مدیریت ارائه خدمات و کالاهای عمومی نشان داده که چطور مساله‌ای قابل مدیریت، می‌تواند به چالش غیرقابل مهار برای مدیریت کشور بدل شود. مساله آب در غالب مناطق ایران، چالش گردوغبار و کانون‌های بحرانی در سراسر کشور و مسائلی از این دست، به دلیل شکست سیاست‌های مدیریتی مشمول گذشت زمان شده و توانسته مشکلی بر مشکلات کشور بیفزاید. در این پرونده به بهانه مشکلات شهرهای خرمشهر و آبادان در حوزه آب، به بررسی دلایل شکست سیاست‌ها در عرضه و توزیع کالاهای عمومی پرداخته‌ایم. مرتضی افقه عضو هیات علمی دانشگاه چمران اهواز در این زمینه به پرسش‌های ما پاسخ داده است.
♦♦♦
به نظر می‌رسد نهاد دولت در ارائه خدمات در حوزه کالاهای عمومی ناموفق بوده است. برای مثال مدیریت منابع آب و حتی خدمات توزیع آب در ایران اساساً با چالش مواجه شده است. چرا چنین اتفاقی رخ می‌دهد؟
دولت اساساً در ایران نهاد ناکارآمدی است. چه در حوزه خدمات عمومی چه در حوزه‌های دیگر. کارکرد دولت در استان‌ها به خودی‌خود نمادی از ناموفق بودن دولت است اما مدیریت آن در عرصه عمومی کشور نیز گواه بر ناکارآمدی است. منظور از دولت تنها دولت خاص و دوره خاصی با رئیس‌جمهور خاصی نیست، به طور کلی نهاد دولت در ایران با چنین چالشی روبه‌رو است. این ناکارایی مستقیم متوجه قوه مجریه نیست، بخش کمی از این مساله مربوط به این قوه است، بیشتر این ناکارایی به نظام تصمیم‌گیری برمی‌گردد. شیوه استخدام‌ها در نهادهای دولتی شاهد خوبی برای رصد ناکارآمدی است. استخدام افراد در نهادهای دولتی و غیردولتی بر اساس شایستگی نیست. انتخاب مدیران نیز به همین ترتیب از سطوح بالا به پایین بر اساس شایسته‌سالاری صورت نمی‌گیرد. عوامل متعددی در انتخاب‌ها تاثیرگذار است. دولت به طور کلی و نهاد تصمیم‌گیری ناکاراست (قوه مجریه به طور خاص) بنابراین وظایف خود را به خوبی انجام نداده است و وقتی به ارائه خدمات عمومی می‌رسیم به دلیل ماهیت فراگیر خدمات عمومی مثل مدیریت و توزیع آب می‌توانیم این نارسایی در ساخت مدیریتی را در بحران آب جست‌وجو کنیم. بعد از جنگ با پیش‌آمدن بحث خصوصی‌سازی بسیاری از ناکارایی‌های دولت از طریق اخذ هزینه‌ها از مردم، به مردم تحمیل شده است.
اگر آب و هوا و حتی امنیت را به عنوان کالاهای عمومی در نظر بگیریم -که این روزها در خوزستان و اغلب مناطق ایران بیشتر از گذشته شاهد مشکلات ناشی از کمبود و مدیریت آب هستیم – به نظر می‌رسد دولت در مدیریت و بهبود شرایط این کالاها و خدمات موفق نبوده است. آیا قائل به چنین تحلیلی هستید؟ دلایل این ناکارآمدی در این حوزه چه بوده است؟
مشکل خدمات و کالاهای عمومی مثل آب و هوا در خوزستان مربوط به امروز و دیروز نیست که حالا در خرمشهر به شیوه‌ای خود را نشان داده است. بیش از دو دهه است که در استان خوزستان به‌خصوص در تابستان‌ها که سطح آب کارون به دلایلی مثل سدسازی، انتقال آب، استفاده در حوزه کشاورزی پرمصرف و... پایین می‌آید این مساله خود را نشان می‌دهد. از طرف دیگر سال‌هاست فاضلاب شرکت‌های بزرگ مثل شرکت نفت در رودخانه کارون ریخته می‌شود، یا شوری اشباع‌شده و زهاب‌های توسعه کارخانه‌های نیشکر به این رودخانه می‌ریزد که در سال‌های پرآبی یا زمانی که دبی آب کارون بالا بوده این چالش خود را نشان نمی‌داد ولی اکنون با پایین آمدن سطح آب رودخانه و تشدید خشکسالی و کم‌بارشی، کارون وضعیت خودپالایندگی خود را از دست داده و شوری خود را تحمیل کرده و فاجعه خرمشهر پدیدار شده است. حالا شوری و بی‌کیفیتی آب سر از خانه‌های مردم درآورده است. این خود مصداق بارزی از مدیریت ناکارآمد در عرصه کالاهای عمومی است. آب خوزستان سال‌هاست بوی حوض می‌دهد و 90 درصد مردم در استان خوزستان از دستگاه‌های تصفیه آب استفاده می‌کنند که این هزینه نیز به مردم تحمیل شده است. مشاهدات میدانی ما نشان می‌دهد حتی در تامین برق بسیاری از جاها مردم با مشارکت و ایجاد تعاونی‌های خانوادگی و فامیلی و شبکه‌های محلی ژنراتور خریداری کرده‌اند تا برق برای خود تامین بکنند. دولت وظایفی را که بر عهده دارد اساساً یا ناقص انجام می‌دهد یا انجام نمی‌دهد. وظایفی که پول نفت یا درآمدهای ناشی از مالیات بر عهده دولت می‌گذارد، عملاً انجام نمی‌شوند چون دولت نمی‌تواند از پس وظایفش بر بیاید و مردم بخشی از این وظایف را بنا به نیازهایی که دارند خود به عهده گرفته‌اند. دلیل اصلی آن نیز به نظام تصمیم‌گیری برمی‌گردد که معیشت و رفاه مردم اولویت نیست و تنها زمانی که مساله بیخ پیدا می‌کند و مردم اعتراض می‌کنند، نهاد تصمیم‌گیری وارد عمل می‌شود و اقداماتی انجام می‌دهد.
دولت در وضعیت نرمال و طبیعی‌اش باید چه اصولی را در نظر بگیرد تا بتواند به نیازهای عمومی و مدیریت کالا و خدمات عمومی پاسخ دهد و کار به بحران و تنش اجتماعی نکشد؟
در خوزستان به نظر من دیر شده است. در خوزستان اینقدر انباشت خواسته‌های عادی و معمولی وجود دارد که نوعی احساس بی‌اعتنایی بین مردم وجود دارد. به عقیده من مشکل فعلی ریشه در نگرش فلسفی دولت به مدیریت این دست خدمات و کالاهای عمومی دارد. مردم در این نگرش اولویت نیستند. بنابراین وقتی مردم به طور اعم اولویت اول حکمرانی نیستند، سلامتی و امنیت آنها نیز اولویت ندارد. معیشت، تغذیه، درمان، سواد و... اولویت برای مدیریت بهتر جوامع است اما وقتی این مسائل اولویت نباشد، آرام‌آرام تجمیع پیدا می‌کند و اساساً به نقطه بحران می‌رسد. در خوزستان ما شاهد چنین انباشتی از نادیده گرفته شدن در عرصه‌های عمومی هستیم.
اگر بخواهیم نادیده گرفته شدن مردم برای مثال در خوزستان و دیگر مناطق کشور را عاطفی نگاه نکنیم، باید ببینیم خوزستانی که مرکز تولید ثروت و انرژی ایران است و بعد از جنگ از نظر تبلیغاتی بسیار مورد توجه دستگاه حاکم بوده چرا اینقدر در ارائه کالاهای عمومی و اساساً شکاف‌های درآمدی و بعضاً اجتماعی و همین‌طور توسعه زیرساختی مورد بی‌مهری واقع شده است؟
این سوال سال‌ها برای من مطرح بود. بیش از دو دهه به این مساله فکر کردم تا اینکه خودم در ساختار دولت مسوولیت‌هایی گرفتم و در سال 73 مدیرکل برنامه‌ریزی استانداری خوزستان و در سال‌های 82 و 83 نیز معاونت امنیتی استانداری خوزستان را به عهده گرفتم و از درون فهمیدم که استانی با این اهمیت که 30 درصد برق کشور و عمده نفت کشور را در خود جای داده و دارای منابع آبی عظیم است، چطور مورد غفلت دولت مرکزی قرار گرفته است. آنجا من متوجه شدم واحدهایی که نقش مهمی در تولید ملی دارند، به صورت مستقل و جزیره‌ای توسط دولت مرکزی اداره می‌شوند. شرکت نفت، پتروشیمی‌ها، توسعه نیشکر، صنایع فولاد، سدها و... توسط دولت مرکزی اداره می‌شوند و منافع و درآمدهای آنها برای خوزستان نیست اما آلایندگی، هزینه، مشکلات و بار تبعات اقتصادی، اجتماعی و بعضاً سیاسی به خوزستان رسوب می‌کند و مشکلات آنها برای مردم است. توسعه نیشکر سال‌هاست آب خوزستان را تلف کرده است و امروز شما شاهد شوری و از بین رفتن آب خرمشهر و آبادان هستید. آلودگی‌های نفتی، پتروشیمی تبعات جبران‌ناپذیری را بر پیکره سلامت خوزستان وارد کرده است و... دولت مرکزی اما این صنایع پردرآمد و بزرگ را مستقل از مدیریت محلی در خوزستان اداره می‌کند و منافع آن را در اختیار خود دارد و مدیران استانی برای دولت مرکزی اهمیتی نداشته‌اند که باید به اندازه کیفیت تولید ملی و ثروت در این استان کیفیت مدیریتی داشته و در منافع این شرکت‌ها سهیم باشند. مروری بر کیفیت مدیران محلی از کلان تا خرد، در استان خوزستان نشان می‌دهد آنها کیفیت نازلی دارند. این دقیقاً نشان‌دهنده نبود اراده مرکزی برای بهبود وضعیت در خوزستان است، آن هم استانی که بالاترین درآمدها را برای کشور دارد.
آیا مردم خوزستان به دلیل همین بی‌اعتنایی ساختاری که اشاره کردید، دست به اعتراض زده‌اند و به نوعی در درگیری‌های آب در خرمشهر و آبادان این بی‌توجهی را به خود گرفته‌اند؟
به شدت این نگاه غالب است و این روحیه در مردم خوزستان سال‌هاست وجود دارد. اگر به خواست‌ها و درد دل مردم گوش کنید، عمدتاً می‌گویند ما صاحب نفت و ثروت در ایران هستیم ولی انتفاع آن به ما نمی‌رسد. واقعیت هم همین است. اگر به شاخص‌های اقتصادی نگاه کنیم تاثیر درآمد نفت از طریق استان خوزستان را خواهیم دید. خوزستان به دلیل وجود نفت بالاترین شاخص درآمد ملی و ارزش افزوده در کشور را دارد. به لحاظ روانی مردم تحت تاثیر این وضعیت هستند که چطور است بالاترین سهم درآمدی کشور در خوزستان است ولی نه آب داریم، نه هوا داریم، نه برق داریم و... در طول سال بارها با چالش‌های ناشی از خلأ مدیریت خدمات و کالاهای عمومی مواجه می‌شویم! این مساله آستانه تحمل و صبر مردم را پایین آورده است و مردم خود را با استان‌های دیگر مقایسه می‌کنند. گاهی وضعیت خوزستان را با پیش از انقلاب مقایسه می‌کنند. خرمشهر در گذشته تنها بندر صادراتی- وارداتی کشور بوده است. مرفه‌ترین تجار کشور در این شهر بندری زندگی می‌کرده‌اند. این شهر جزو زیباترین شهرهای کشور بوده ولی بعد از جنگ تحمیلی خرمشهر و آبادان دیگر آن شکوه رشک‌برانگیز گذشته را ندارند و از شهرهای به شدت محروم ایران محسوب می‌شوند.
پیش‌بینی شما از آینده وضعیت خوزستان با لحاظ کردن ترکیب وضعیت اقلیمی-محیط زیستی و توسعه- مدیریتی چیست؟ باید منتظر چه تبعاتی در این استان باشیم؟
خوزستان همیشه منطقه‌ای گرم و شرجی بوده است. قبل از انقلاب که فقط شرکت نفت اینجا استقرار داشت و وضعیت نفت موجب شده بود خوزستان استانی مهاجرپذیر باشد، شرایط به سمت‌وسوی بهبود و ارتقای کیفیت زندگی و توسعه پیش می‌رفت. اما مشکلات اقلیمی در کنار توسعه صنایع دیگر در خوزستان فضایی به وجود آورده که اکنون شاهد موج نگران‌کننده و فوق امنیتی از خروج نخبگان از خوزستان هستیم. به دلیل پایین آمدن کیفیت زیست در خوزستان، نخبگان در حال ترک این منطقه هستند و این فاجعه هولناکی را پیغام می‌دهد. بیش از دو دهه است که خروج سرمایه‌های انسانی از خوزستان شدت گرفته است و این یکی از مسائل عمده در خوزستان است که تبعات شدید اجتماعی و سیاسی در آینده خواهد داشت. گرمای هوا، شیوع ریزگردها، کمبود آب و مسائل دیگر زیست‌محیطی در کنار بروز انواع شکاف‌های اجتماعی- طبقاتی و سیاسی در خوزستان این وضعیت را به وجود آورده که اگر نگاه ویژه‌ای به خوزستان نشود، در آینده چه‌بسا شاهد حوادثی زیان‌بارتر از حوادث خرمشهر بر سر بی‌آبی خواهیم بود.
توسعه در چنین مناطقی که هم ظرفیت اقتصادی بالایی دارند و هم دچار تنش‌های اقلیمی و محیط زیستی هستند باید به چه سمت‌و‌سویی برود که از بار تبعات امنیتی– سیاسی ناشی از تنش‌های قومی و اجتماعی بکاهد؟
یکی از اشتباهاتی که دولت در همه جای ایران به‌خصوص در خوزستان مرتکب شده، این است که فکر می‌کند با بودجه می‌تواند مشکلات را حل کند. از قضا در خوزستان بعد از جنگ از نظر بودجه کم نگذاشته‌اند...
اگر واقعاً از نظر بودجه برای خوزستان بعد از جنگ کم نگذاشته‌اند، چرا خوزستان با این همه مشکل روبه‌رو است؟
بودجه‌های خوبی به خوزستان اختصاص داده شده است اما این بودجه‌ها در اختیار مدیران ضعیفی بوده است. بودجه‌ها در خوزستان نفله شده‌اند. توصیه من به دولت این است که اگر می‌خواهند نابرابری خوزستان با سایر استان‌ها را رفع کنند تا در ادامه نگرش مردم نیز تغییر کند و آنها احساس نادیده گرفته شدن نداشته باشند، مدیران شایسته انتخاب کند. مدیران شایسته با بودجه‌های کمتر هم می‌توانند شرایط زیست مردم را بهبود بخشند. دولت فکر می‌کند با این نگاه مکانیکی یا مهندسی می‌تواند بر مشکلات فائق آید اما ناکارایی دولت در خوزستان ناشی از کمبود بودجه نیست...
اما برای نمونه در ماجرای خرمشهر یکی از مدیران وزارت نیرو گفته مشکلات آب در این شهر ناشی از کمبود بودجه بوده وگرنه بروز چنین وضعیتی قابل پیش‌بینی بوده است.
پیشتر توضیح دادم، وجود واحدهای اقتصادی ملی در خوزستان یکی از دلایل مشکلات به وجود آمده است. چراکه بودجه و مدیران ناکارآمد محلی ارتباطی با آنچه در سطح کلان رخ می‌دهد ندارند. نگاه غیرمحلی و کلان مدیریت واحدهای ملی پول‌ساز در خوزستان چالش‌های اصلی امروز خوزستان را به وجود آورده‌اند. مردم خوزستان بر‌خلاف غالب مردم ایران نسبت به آبادی شهر و استان خود توقع پایینی دارند. در جاهای دیگر اعتراض‌ها پیش از بروز فجایعی شبیه به خرمشهر رخ می‌دهد. اما کم‌توقع بودن مردم و این نگاه ساده‌انگارانه سبب شده مدیریت کلان کشور مسائل و چالش‌های خوزستان را به درستی تشخیص ندهد و در بزنگاهی مثل ماجرای شور شدن آب خرمشهر و تشنگی مردم، دچار بحران می‌شود. مساله اساساً به پول ربطی ندارد. به عقیده من همه‌چیز در گرو نبود مدیریت کارآمد در خوزستان طی چند دهه گذشته است. مساله خوزستان را باید جدی‌تر دنبال کرد. مردم و نخبگان استان علاوه بر ضعف دولت در مدیریت ساختاری، در شکل‌گیری وضعیت حاکم بر خوزستان نقش دارند. چراکه به نظر می‌رسد همین فرار نخبگان توسعه‌یافته زمینه را برای نبود نگاه کیفی در نقد وضعیت خوزستان به وجود می‌آورد و در بزنگاه‌هایی که نیاز به اندیشه و توسعه‌یافتگی انسانی است، مشکلاتی از این دست رخ می‌دهد.
آیا تمرکزگرایی و تراکم همه‌جانبه قدرت و حاکمیت در بروز وضعیت مرکز–پیرامون درباره خوزستان و دیگر استان‌های دارای مشکلات و بحران مانند خوزستان، نقش دارد؟
نوع اداره کشور به گونه‌ای است که نخبگان در مرکز جمع شده‌اند. تفاوت کیفیت مدیریتی و خدمات مختلف در تهران با سایر شهرهای ایران، حتی کلانشهرهای دیگر اینقدر زیاد است که می‌توان گفت مساله مرکز – پیرامون شکل گرفته و بین اینها فاصله نوری وجود دارد. خود این تفاوت نشان می‌دهد بی‌کفایتی در اداره کشور وجود دارد. اما مشکل خوزستان عمدتاً ناشی از تمرکزگرایی نیست. زمانی که آقای روحانی به اینجا آمد به ایشان گفتیم که نیاز است خوزستان استانداری ویژه داشته باشد چراکه چالش خوزستان برای تمامی ایران است. باید مدیریت در خوزستان به سبب اهمیت استراتژیکش دارای ویژگی بارز در حد وزیر باشد و اختیارات ویژه‌ای داشته باشد.
زمانی که من در استانداری مسوولیتی داشتم، تعداد زیادی از جوانان عرب خوزستان، وضعیت خودشان را با کشورهای عرب حاشیه خلیج‌فارس مقایسه می‌کردند. کشورهای عربستان، کویت و... . این وضعیت اثرات بدی برای استان و امنیت استان خوزستان که دائم بر پول‌ساز بودن و ارزش‌های تاریخی و تمدنی آن تاکید می‌کنیم، ایجاد می‌کند.
