ضرورت اصلاحات اساسی در نظام بازنشستگی

اگرچه بحران در نظام بازنشستگی فراگیر است، اما در آینده دهه شصتی‌ها به دلیل سهم غالب جمعیتی بیشترین اثرپذیری را از این بحران خواهند داشت. این را علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاستگذاری می‌گوید. او که کسوت مشاور وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را نیز بر عهده دارد بر این عقیده است که نظام بازنشستگی اکنون نیازمند اصلاحات اساسی به ویژه در ساختار است و در این میان متولدین دهه 60 که طی دو دهه آینده به سن بازنشستگی می‌رسند، باید واقعیت‌های تامل‌برانگیزی را بپذیرند.

♦♦♦

‌متولدین پرشمار دهه 1360 که اکنون شاغل یا جویای شغل هستند و در قالب جمعیت فعال کشور محسوب می‌شوند، طی دو دهه آینده وارد سن بازنشستگی خواهند شد. از سوی دیگر صندوق‌های بازنشستگی وضعیت اسفباری دارند و مدت‌هاست که خروجی از ورودی صندوق‌ها پیشی گرفته است. با این توصیف آیا نظام بازنشستگی ظرفیت پذیرش این تعداد قابل‌ توجه از بازنشستگان و از کارافتادگان را خواهد داشت؟

در پرسش شما پیک جمعیتی برای متولدین دهه 60 به ویژه در نیمه نخست این دهه به عنوان پیش‌فرض قرار گرفته شده است. همان‌گونه که می‌دانید در صندوق‌های بازنشستگی متغیرهای جمعیتی از اهمیت بسیاری برخوردارند. این اهمیت به‌خصوص برای صندوق‌هایی که بر اساس قواعد Defined Benefit) DB) یا ترکیبی از DB و Pay as You go) PAYG) کار می‌کنند، پر‌رنگ‌تر است. ویژگی سیستم DB یا صندوق بازنشستگی با «مزایای معین» این است که سیستم با اخذ حق عضویت از افراد، فارغ از وضعیت شاخص‌های اقتصادی، متعهد می‌شود بر اساس قاعده‌ای که هنگام انعقاد قرارداد میان فرد شاغل و صندوق تعیین ‌شده، به فرد در دوران بازنشستگی مستمری بپردازد. بنابراین می‌توان گفت در این روش ریسک وضعیت نامناسب اقتصادی تماماً باید از سوی صندوق تقبل شود. سازوکار PAYG نیز به این صورت است که در هر دوره بر اساس میزان منابعی که از ورودی‌های صندوق یا از حق بیمه بازنشستگی که از اعضای شاغل جذب می‌شود، به بازنشستگان فعلی عضو صندوق پرداخت می‌شود. صندوق‌های مهم در کشور ما ازجمله تامین اجتماعی بر اساس ترکیبی از این دو قاعده فعالیت می‌کنند و مکلفند که ریسک‌های اقتصادی کشور را در طرف با فرد بازنشسته پوشش دهند. بار اصلی تامین مالی نیز بر عهده اعضای شاغل صندوق است. صندوق‌ها معمولاً به منظور اینکه بتوانند تا حدودی ریسک‌های ناشی از سیکل‌های تجاری اقتصاد را پوشش دهند، بخشی از منابع خود را وارد حوزه سرمایه‌گذاری می‌کنند. به ویژه در سازوکار PAYG که وقتی صندوق‌ها آغاز به کار می‌کنند، مازاد منابع قابل ‌توجهی به دست می‌آید چراکه ورودی به صندوق بسیار است و در مقابل بازنشسته‌ای وجود ندارد تا خروجی محسوب شود. بنابراین صندوق‌ها سعی می‌کنند این منابع را وارد سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت با بازدهی بیشتر کنند تا بازنشسته شدن نخستین گروه اعضا، مصادف با ثمردهی این سرمایه‌گذاری‌ها باشد.

حالا برگردیم به متولدین دهه 60؛ در این دهه همان‌طور که اشاره کردم یک پیک جمعیتی قابل ‌توجهی رخ داد و از چندین سال قبل این جمعیت کثیر وارد سن کار شده‌اند و بخش بزرگی نیز حق بیمه پرداخت می‌کنند و به عبارتی جزو اعضای صندوق بازنشستگی به شمار می‌روند. حق بیمه‌ای که شاغلان امروز پرداخت می‌کنند عمدتاً صرف پرداخت مستمری‌های بازنشسته‌های فعلی می‌شود و بخشی از آن نیز در حوزه‌های مختلف سرمایه‌گذاری می‌شود. هرچند که اکنون سرمایه‌گذاری در صندوق‌ها، وضعیت مناسبی ندارد و میانگین بازدهی آن در دهه اخیر منفی رقم خورده است. از سوی دیگر نرخ باروری در کشور نیز افت کرده و به کمتر از دو رسیده است. درواقع در هر نسلی که پیک جمعیتی وجود دارد انتظار این است که این نسل پرجمعیت همزمان به سن کار و ازدواج برسند. در این صورت نسل بعدی نیز پرشمار خواهند بود و هنگامی که به سن کار برسند در نظام PAYG نسل بازنشسته پیش از خود را تامین مالی خواهند کرد. اما به دلیل کاهش نرخ باروری و بالا رفتن سن ازدواج، چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای از این منظر در پیش رو وجود ندارد. ضمن اینکه شاخص‌های اقتصادی طی سال‌های اخیر وضعیت رضایت‌بخشی نداشته و این مساله سبب شده صندوق‌ها بار مالی قابل ‌توجهی را از بابت ریسک‌های موجود تقبل کنند. همه این موارد را بگذارید در کنار پیچیدگی بالای اقتصاد سیاسی صندوق‌های بازنشستگی؛ با این توصیف که هربار یک تعهد مالی برای صندوق ایجاد شود، اثر آن در بلندمدت ظاهر می‌شود اما برای اشخاصی که این تعهد را به صندوق تحمیل کردند، نزد اقشار خاصی از جامعه محبوبیت به ارمغان می‌آورد. مثال ساده این گزاره، افزایش دایره شمول مشاغل سخت و زیان آور است. در مقاطع مختلف برخی از مسوولان دولت یا نمایندگان مجلس با هدف کسب محبوبیت برخی اصناف را به مشاغل سخت و زیان‌آور اضافه کرده‌اند. این‌گونه مشاغل به معنای بازنشستگی زودهنگام و مستمری بازنشستگی بالاتر است که در نهایت به تحمیل بار مالی بیشتر برای صندوق‌های بازنشستگی منجر می‌شود.

این اقتصاد سیاسیِ به‌خصوص، عملاً منجر به این شده که یک مخاطره اخلاقی شکل بگیرد و سیاستمداران امتیازات سخاوتمندانه‌ای را از طرف صندوق‌ها به اعضا ببخشند. این پدیده نامبارک در سال‌های گذشته بسیار اتفاق افتاده و سبب انباشت بار مالی بسیاری برای صندوق‌ها شده است. بنابراین لازم نیست منتظر بمانیم تا متولدین دهه 60 به سن بازنشستگی برسند تا بگوییم صندوق‌ها وضعیت نگران‌کننده‌ای دارند. هم‌اکنون نیز صندوق‌ها به لحاظ پایداری مالی و حتی کفایت مزایای بازنشستگی اصلاً وضعیت مناسبی ندارند.

نکته دیگری که در این میان وجود دارد آن است که ظرف چند دهه اخیر، پیشرفت‌های قابل ‌توجهی در فناوری‌های حوزه سلامت و درمان رخ داده و در نتیجه متوسط سن امید به زندگی رشد چشمگیری یافته است. این موضوع هرچند به طور کلی اتفاق مبارکی است اما از منظر صندوق‌های بازنشستگی چندان مطلوب نیست. زیرا بار مالی که هر بازنشسته به صندوق تحمیل می‌کند معادل میزان مستمری است که او دریافت می‌کند ضرب در ماه‌هایی که فرد عمر می‌کند. میانگین سن امید به زندگی از حدود 55 سال در اواخر دهه 1350، اکنون به بیش از 75 سال رسیده است در حالی که متوسط سن بازنشستگی متناسب با آن تعدیل نشده است. در نتیجه با تداوم وضعیت فعلی و عدم اجرای اصلاحات اساسی در صندوق‌های بازنشستگی عملاً امکان ایفای تعهدات برای بازنشستگان دهه‌های آتی که عمدتاً دهه شصتی‌ها هستند فراهم نیست.

‌دهه شصتی‌ها از همان بدو تولد همواره با کمبود امکانات مواجه بودند و هستند. حتی هنوز هم در خصوص اشتغال این نسل مشکلاتی وجود دارد. فکر می‌کنید این نسل طی دو دهه آینده با چه مشکلات و مصائب دیگری قرار است دست و پنجه نرم کنند؟

همان‌گونه که در پاسخ به پرسش اول اشاره کردم با تداوم روند فعلی، صندوق‌ها عملاً امکان ایفای تعهدات خود به بازنشستگان را ندارند. وقتی این مساله وجود دارد دو اتفاق امکان وقوع دارد. نخست اینکه امکان پرداخت مستمری به بخشی از بازنشستگان میسر نباشد یا پرداخت با تاخیر زمانی نسبتاً طولانی صورت گیرد. افزون بر این کاهش چشمگیر میزان مستمری عمده اعضا برخلاف تعهدی که تقبل کرده‌اند، می‌تواند محتمل باشد. حال آنکه همین حالا نیز حقوق بازنشستگی کفایت بسیاری از هزینه‌های ضروری این قشر را نمی‌دهد. در صورت تداوم وضعیت فعلی، اتفاق دومی که می‌تواند رخ دهد آن است که به دلیل تبعات اجتماعی حاصل از عدم پرداخت مستمری‌ها، دولت به صندوق‌ها کمک مالی کند. حال اگر دولت خود نیز با بحران کسری بودجه مواجه باشد و نتواند به یاری صندوق‌ها بشتابد، بروز بحران‌های سیاسی و اجتماعی دور از ذهن نخواهد بود. بحران‌هایی که در یونان رخ داد مصداق همین مساله بود. اما اگر دولت بتواند با غلبه بر مشکلات خود به صندوق‌ها کمک کند بحث مجزایی است که البته چندان هم محتمل نیست. با این اوصاف دهه شصتی‌ها باید از الان بپذیرند که اگر روند موجود استمرار پیدا کند، در دروان بازنشستگی خود هم مستمری ناچیزی دریافت خواهند کرد و در عین حال لازم است به فکر کار دیگری باشند تا از آن محل بتوانند هزینه‌های ضروری خود را پوشش دهند. یا باید خانواده مناسبی را تشکیل دهند که در زمان بازنشستگی فرزندان بار مالی آنها را بر عهده بگیرند.

اما اگر دولت در اسرع وقت به اصلاحات اساسی در صندوق‌ها اقدام کند، شرایط متفاوتی رقم می‌خورد. افزایش سن بازنشستگی یا کاهش نرخ انباشت می‌تواند از جمله این اصلاحات باشد که از قضا احتمالاً با دوران بازنشستگی دهه شصتی‌ها مصادف می‌شود. در نتیجه ممکن است دهه شصتی‌ها ناگزیر از آن باشند که تا سال‌های بیشتری کار کنند و دیرتر بازنشسته شوند. بخشی از اصلاحات اساسی نیز ناظر بر اصلاحات ساختاری نظام بازنشستگی کشور است که در این حالت نیز متولدین دهه 60 باید قبول کنند در آینده وارد قاعده‌ای خواهند شد که در آن free riding یا سواری رایگان کمافی‌السابق وجود ندارد. به عنوان نمونه ضابطه‌ای که اکنون برای محاسبه مستمری بازنشستگی وجود دارد مبتنی بر دو سال‌شماری است. یعنی صندوق‌ها دو سال آخری را که اعضا حق بیمه پرداخت کرده‌اند، ملاک قرار می‌دهند. این اتفاق سبب شده بسیاری از اعضا -به ویژه آنهایی که در بخش غیردولتی شاغلند و امکان راستی‌آزمایی میزان واقعی حقوق دریافتی آنها از طریق صندوق‌ها میسر نیست- در پایین‌ترین میزان ممکن حقوق و دستمزد خود را گزارش دهند و به همین تناسب کمترین حق بیمه را بپردازند. اما هنگامی که تا موعد بازنشستگی سه یا چهار سال باقی مانده، به یکباره حقوق خود را واقعی اعلام کنند که در برخی موارد حتی تا پنج یا شش برابر اظهار می‌شود. در نتیجه مستمری قابل ‌توجهی به آنها تعلق می‌گیرد که یک نمونه از سواری رایگانی است که اکنون وجود دارد. اما در صورت حذف این قاعده بازنشستگان آینده کشور که بخش قابل ‌توجهی از آنها را دهه شصتی‌ها شامل خواهند شد، دیگر از این خلأ قانونی منتفع نخواهند شد.

‌به عقیده شما با سالمند شدن متولدین دهه 60 و در واقع جامعه ایران، یا به عبارتی بسته شدن پنجره جمعیتی آیا توانایی توسعه یا حفظ اقتصادی کشور همچنان امکان‌پذیر است؟

این مساله به همراه خود تهدیداتی دارد. یک تهدید متوجه بازنشستگی و بار مالی سنگینی است که بر دوش این نظام تحمیل می‌شود. از این حیث حتی اقتصاد کشور می‌تواند زمین‌گیر شود. کافی است نگاهی به شرایط کنونی نظام بازنشستگی کشور بیندازید. در بودجه 1397، کمک بودجه‌ای دولت برای کمک به صندوق‌ها به منظور ایفای تعهدات مستمری‌بگیران رقمی در حدود 60 هزار میلیارد تومان بود. این یعنی درصد قابل ‌توجهی از بودجه، خارج از خواست دولت و به صورت منفعلانه صرف این مساله شد. این روند متاسفانه بسیار فزاینده است. به عبارتی اگر اصلاحات اساسی در نظام بازنشستگی هرچه زودتر آغاز نشود، انتظار می‌رود طی سال‌های آتی به نقطه‌ای برسیم که حتی کل بودجه عمومی دولت هم کفاف تعهدات صندوق‌های بازنشستگی را ندهد. حال آنکه بودجه دولت به ویژه هزینه‌های عمرانی، خود یکی از عوامل موثر در ایجاد رشد اقتصادی و اشتغال است. در بودجه 1397 بخش قابل‌ توجهی از اعتبارات روانه نظام بازنشستگی و مصارف دیگری نظیر طرح تحول سلامت یا پرداخت یارانه‌های نقدی شد و عملاً بودجه عمرانی به حداقل رسید. اما شرایط می‌تواند از این وخیم‌تر هم بشود و طی سال‌های آینده و در صورت تداوم وضعیت جاری، مصارف بودجه‌ای صندوق‌های بازنشستگی می‌تواند سهم بیشتری از بودجه حتی جاری کشور را اشغال کند. در این صورت دولت یا به استقراض از بانک مرکزی روی می‌آورد که خود عامل تحریک تورم است یا باید به دنبال استقراض خارجی باشد که در این شرایط هم با وضعیت نابسامان بودجه‌ای دولت، یا کشوری به ایران پول قرض نمی‌دهد یا اگر هم قرض بدهد با نرخ‌های بالاست. در این صورت نیز اگرچه بروز بحران به تعویق می افتد اما شدت بازگشت آن را طی سال‌های آتی افزایش می‌دهد. راهکار دیگر دولت انتشار اوراق بدهی است که به عنوان یک سنت ناپسندیده اخیراً باب شده است چراکه در این روش عملاً دولت از منابع متعلق به نسل‌های آتی بدون اجازه آنها بهره می‌گیرد. تهدید دیگر کهولت جمعیت، مساله کلی اقتصادی است؛ چنان که به هرحال یکی از اصلی‌ترین موتورهای محرکه اقتصاد نیروی انسانی آن است و قاعدتاً هنگامی که این نیرو رو به زوال و پیری بگذارد و از جمعیت در سن کار کاسته شود، عملاً اقتصاد از شرط اصلی توسعه محروم می‌شود.

بر اساس این موارد ضرورت دارد هرچه سریع‌تر در کنار اصلاحات اساسی اقتصادی که دولت در خصوص صندوق‌های بازنشستگی، نظام بانکی، سیاست‌های ارزی، سیاست‌های یارانه‌ای، نظام مالیاتی و بیمه، معضل قاچاق و نظایر آن تدارک می‌بیند، سیاست‌های حوزه جمعیتی نیز مورد توجه و اصلاح قرار گیرد. ما نیاز داریم نرخ باروری کشور را در مسیر افزایشی قرار دهیم و طی دهه‌های آتی حتی‌الامکان به حدود 4/2 برسد. این واقعیتی گریزناپذیر است خصوصاً اگر می‌خواهیم که رشد و توسعه اقتصادی ظرف سال‌های آینده به مخاطره نیفتد.

‌برای جلوگیری از وقوع این بحران برای متولدین دهه 60 چه می‌توان کرد؟

ببینید همان‌طور که اشاره شد نظام بازنشستگی الان هم با بحران روبه‌روست. یعنی دهه‌های پیش از دهه 60 هم وضعیت مناسبی ندارند. انگار که ما تتمه اقتصاد را به گروگان گرفتیم و از کانال کمک‌های بودجه‌ای دولت در حال پرداخت تعهدات مستمری‌بگیران بازنشسته هستیم. فرض کنید همین 60 هزار میلیارد تومان به عنوان مصارف صندوق‌های بازنشستگی در بودجه 97 در قالب بودجه عمرانی هزینه می‌شد در این صورت می‌توانستیم بهبودهای چشمگیری را در وضعیت فعلی اقتصاد شاهد باشیم. اما عملاً مشکلات صندوق‌ها این فرصت را از بین بردند و پیش‌بینی می‌شود این وضعیت حتی بدتر شود. چراکه با شکاف بیشتر میان منابع و مصارف صندوق‌ها، کمک یا به عبارتی فشار بودجه‌ای دولت نیز افزایش پیدا خواهد کرد. اگرچه بحران در نظام بازنشستگی فراگیر است، اما در آینده دهه شصتی‌ها به دلیل سهم غالب جمعیتی بیشترین اثرپذیری را از این بحران خواهند داشت. به منظور جلوگیری یا حداقل خفیف کردن بحران آتی، اعمال اصلاحات اساسی در صندوق‌ها ضروری است. این اقدامات در دو دسته اصلاحات پارامتریک و اصلاحات ساختاری قابل تمایز است. در اصلاحات پارامتریک همان‌گونه که اشاره شد، مواردی مانند افزایش سن بازنشستگی یا کاهش نرخ انباشت می‌تواند مورد توجه سیاستگذار قرار گیرد که طبیعتاً با مقاومت اجتماعی مواجه خواهد شد. به بیانی دیگر این‌گونه اصلاحات اگرچه روی کاغذ سهل‌الوصول و قابل درک است اما در اجرا موانع اقتصاد سیاسی متعددی در پیش رو دارد. حال آنکه می‌توان در دل اصلاحات ساختاری، اصلاحات پارامتریک را نیز لحاظ کرد. اصلاحات ساختاری -که ناظر به نظام چندلایه بازنشستگی و طراحی تنظیم گری مناسب صندوق‌هاست- در واقع روند فزاینده شکاف میان مصارف و منابع در صندوق‌های بازنشستگی را متوقف می‌کند و حتی در سال‌های آتی می‌تواند سبب آن شود که منابع از مصارف پیشی بگیرد. اکنون نحوه طراحی اصلاحات ساختاری و نظام چندلایه رفاهی و البته گام‌های اجرایی آن صورت مساله اصلی را تشکیل داده است. مساله بعدی اما چگونگی جزم کردن عزم سیاستگذار به منظور طراحی و اعمال اصلاحات ساختاری است. اکنون در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اقدامات کافی در طراحی برنامه اصلاحی انجام شده و احتمالاً در آینده‌ای نزدیک از بسته نجات نظام بازنشستگی رونمایی شود.