دولت‌ها به افزایش انتظارات دامن زدند
گفت‌وگو با جعفر خیرخواهان درباره دلایل افزایش توقعات مردم از نهاد دولت
جعفر خیرخواهان می‌گوید: پروژه‌هایی با منافع کوتاه‌مدت به قیمت تخریب محیط زیست، خالی شدن صندوق‌های بازنشستگی و شکل‌گیری بحران بانکی، بخشی از جلوه‌های سیاست‌های عوام‌فریبانه گذشته است که در کشور اجرا شده و اکنون عواقب و هزینه‌های آن ظاهر شده است.
جعفر خیرخواهان، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشگاه فردوسی مشهد، بر این باور است که وجود دولتی بزرگ، مداخله‌گر و نفتی عامل شکل‌گیری این حجم از توقعات مردم نسبت به نهاد دولت شده است. او می‌گوید: «ایرانی‌ها صاحب دولتی رانتیر و نفتی بوده‌اند و به طور طبیعی این انتظار در میان آنها شکل گرفته است که سهمی از این درآمدها به آنها اختصاص پیدا کند.» خیرخواهان در گفت‌وگو با تجارت فردا به سابقه تاریخی شکل‌گیری و رشد تقاضاهای متعدد از دولت اشاره می‌کند و اینکه ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد ایران این توقعات را تشدید کرده است. او البته باز هم دولت را مقصر می‌داند و توضیح می‌دهد: «دولتی که پیش از این درآمد چندانی نداشت و حتی قادر به دریافت مالیات به شیوه نظام‌مند نیز نبود، پس از دستیابی به درآمدهای نفتی چنین تصور کرد که می‌تواند رفاه، توسعه و پیشرفت را بدون زحمت به جامعه عرضه کند.»
♦♦♦
چرا مردم ایران همه چیز را از چشم دولت می‌بینند و همه توقعات اقتصادی و غیراقتصادی خود را از دولت دارند؟
درگذشته و پیش از شکل‌گیری دولت مدرن، دولت ملی که بر همه نقاط کشور حاکم باشد، وجود نداشت. حضور دولت نیز در مراکز حکومت محسوس‌تر بوده و گاه سرمایه‌گذاری‌هایی از سوی دولت در این مراکز صورت می‌گرفت. در ایران نیز دولت‌ها در این قالب سنتی، خراجی از مردم دریافت کرده و حداقلی از خدمات عمومی را به مردم ارائه می‌کردند. خدماتی نظیر برقراری امنیت و احداث جاده. درعین حال، انجمن‌های صنفی و نهادهای خیریه‌ای متصل به بخش خصوصی و بازار نیز در جامعه وجود داشت که حمایت از فقرا و تامین بخشی از نیازهای جامعه را نیز برعهده گرفته بودند.
در واقع، بخشی از آنچه امروزه به عنوان کالاهای عمومی شناخته می‌شود، از سوی بخش خصوصی عرضه می‌شد و دولت حضور و دخالت چندانی در ارائه آنها نداشت. اما حدوداً از 100 سال اخیر تشکیل دولت‌های مدرن سرعت گرفت و توسعه‌یافتگی در سطوح بالاتری پیگیری شد. در این فرآیند مدرنیزه شدن، بوروکراسی اداری شکل حرفه‌ای و قوی پیدا کرد و دولت‌ها با تکیه بر شیوه‌های نظام‌مند به مالیات‌ستانی روی آوردند و اقتصاد کلان و اجزای آن نظیر بودجه مشتمل بر دو بخش درآمد و هزینه شکل گرفت. به این ترتیب نقش دولت در اداره جامعه پررنگ‌تر شده و این قرارداد اجتماعی میان مردم و دولت شکل گرفت که مردم مالیات بپردازند و از آن‌سو، خدمات و نیازهایی که افراد جامعه به‌تنهایی نمی‌توانند تامین کنند از طریق نهادی قوی‌تر و در سطحی گسترده با قیمت مناسب و به شکل عادلانه ارائه شده و تامین شود. در واقع طی این قرارداد نانوشته، دولت متعهد شد که در ازای دریافت مالیات، خدمات عمومی رایگان در بخش آموزش و بهداشت و البته سایر حوزه‌ها به مردم عرضه کند.
در کشورهای بلوک شرق، دولت بسیاری از فعالیت‌ها را بر عهده گرفت و شرکت‌های دولتی، پیشتاز توسعه کشورها شدند. در واقع، دولت‌ها مالکیت، مدیریت و تولید بسیاری از کالاها را بر عهده گرفتند. به تبع شکل‌گیری این روند در گوشه و کنار جهان، در ایران و در دوران رضاشاه نیز شرکت‌های دولتی تاسیس شدند و پس از آن، خدمات دولتی گسترش بیشتری یافت. در اسناد بالادستی نیز برای سرعت‌بخشی به توسعه‌یافتگی، دولت متولی سرمایه‌گذاری‌های عمرانی شد. دولتمردان در آن مقطع از وام‌های خارجی بهره می‌گرفتند و به تدریج نفت هم به کمک آنها آمد.
نفتی بودن اقتصاد ایران در ایجاد توقعات روزافزون از دولت چه نقشی داشته است؟
اجازه دهید این پرسش را با بیان یک مثال پاسخ دهم؛ در اسناد تاریخی آمده است که برای مثال در دهه 1330 اگر دولت ایران می‌خواست تنها 50 میلیون دلار از بانک جهانی وام بگیرد، لازم بود تعهدات بسیاری را بپذیرد. اما در همین دهه، ایران به یکی از تولیدکنندگان مهم نفتی تبدیل شد و ناگهان با افزایش قیمت نفت و تشکیل سازمان اوپک، صدها برابر رقم چنین وامی به راحتی وارد خزانه دولت شد. به این ترتیب دولت به یمن درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت، ثروتمند شد و احساس کرد که قادر به انجام بسیاری از اقدامات خواهد بود. دولتی که پیش از این درآمد چندانی نداشت و حتی قادر به دریافت مالیات به شیوه نظام‌مند نیز نبود. اما پس از دستیابی به درآمدهای نفتی چنین تصور کرد که می‌تواند رفاه، توسعه و پیشرفت را بدون زحمت به جامعه عرضه کند. بنابراین این موضوع را به شعار تبدیل کرده و آن را تبلیغ کرد. به این ترتیب توقعاتی در جامعه نسبت به دولت شکل گرفت و روزبه‌روز میزان این توقعات بیشتر شد. به عبارت دیگر این توقع با افزایش تزریق پول نفت به اقتصاد تقویت شد. دولت در دوره پهلوی حتی پا را فراتر گذاشت و اعلام کرد که قصد دارد ایران را به یکی از قدرت‌های برتر دنیا تبدیل کرده و تمدنی بزرگ ایجاد کند.
در شرایطی که سایر کشورها باید سال‌ها متحمل رنج و زحمت می‌شدند تا به چنین دستاوردهایی برسند، در ایران دولت با اتکا به درآمدهای نفتی، وعده ارائه خدمات رایگان را به مردم داد. تا اینکه در دهه 1350 ایجاد تقاضا بیش از ظرفیت اقتصاد موجب تورم بالا شد و با افت قیمت نفت، اقتصاد نیز در رکود فرو رفت. محمدرضا پهلوی که از تبدیل ایران به یکی از قدرت‌های برتر جهان سخن گفته بود با پشیمانی به خطای خود اعتراف کرد. این اتفاقات در سال‌های بعد زمینه‌ساز شکل‌گیری انقلاب نیز شد. البته پس از انقلاب نیز سیاستمداران، توقعات مردم نسبت به نهاد دولت را تشدید کردند. این ساده‌انگاری در میان سیاسیون پس از انقلاب نیز شکل گرفت که ثروت وجود دارد و صرفاً باید به درستی توزیع شود تا جامعه راضی‌تر باشد.
آیا می‌توان این تعبیر را به کار برد که مردم ایران نسبت به خدمات و امکانات نهاد دولت دچار توهم شده‌اند؟
شاید بهتر باشد به جای واژه توهم از واژه تصور استفاده کنیم. مردم راجع به خدماتی که دولت می‌تواند به آنها ارائه دهد، تصوراتی داشته و دارند که البته این تصورات نیز اشتباه نبوده است. ایرانی‌ها صاحب دولتی رانتیر و نفتی بوده‌اند و به طور طبیعی این انتظار در میان آنها شکل گرفته است که سهمی از این درآمدها به آنها اختصاص پیدا کند. یا خدمات رایگان دریافت کنند بدون آنکه مجبور باشند، مالیاتی بپردازند. اما مساله این است که این درآمدهای نفتی به تدریج کاهش یافته و در مقابل، جمعیت کشور نیز افزایش یافته است. به بیان دیگر، سرانه پول نفت با کاهش مواجه شده و البته خدماتی که مردم از دولت‌ها انتظار دارند نیز در حال افزایش است. در واقع میان خواسته‌هایی که مردم بحق یا به ناحق از دولت دارند و توانایی و امکاناتی که دولت در اختیار دارد یک شکاف ایجاد شده است. به این دلیل که درآمدهای نفتی دولت کاهش یافته و امکان مالیات‌ستانی کارآمد را نیز ندارد. بنابراین نباید بگوییم توهم، بلکه تصوری که در دوره‌های گذشته وجود داشته و دولت‌ها نیز به آن دامن زدند، اکنون امکان پاسخگویی به آن وجود ندارد و باید برای تغییر نگرش مردم چاره‌ای اندیشید.
مساله‌ای که دست کم در انتخابات‌های اخیر بسیار پررنگ شده، سردادن وعده‌ها و شعارهای پوپولیستی از سوی نامزدهای انتخاباتی است. وعده‌های پوپولیستی که سیاسیون در زمان انتخابات مطرح می‌کنند، چطور به تشدید این توقعات دامن می‌زند؟
واقعیت این است که وقتی رقابتی در عرصه سیاست شکل می‌گیرد، کاندیداها، برای آنکه در این کارزارهای انتخاباتی از رقیب خود عقب نمانند، وعده‌هایی بعضاً اجرا‌نشدنی مطرح می‌کنند. البته به نظر می‌رسد، جامعه اکنون به این حقیقت پی برده است که چنین وعده‌هایی، قابل تحقق نیست. گویی نتایج وعده‌های پوپولیستی دولت نظیر تورم و شکل‌گیری سایر ناکارایی‌ها در اقتصاد، چنان برای مردم ملموس شده که از تاثیرگذاری شعارهای پوپولیستی کاسته است. از سوی دیگر، نظام سیاسی ایران به گونه‌ای است که برای مثال نمایندگان مجلس از شهرها و مناطق مختلف، راهی مجلس می‌شوند و اغلب آنها سعی می‌کنند بخشی از بودجه را به سمت حوزه انتخابیه خود و حتی پروژه‌هایی که ممکن است فاقد صرفه اقتصادی باشد، سوق دهند.
به هر حال مردم هم به چنین افرادی رای داده‌اند. می‌خواهم بگویم، هر جامعه دموکراتیکی تا حدودی با رویکردهای پوپولیستی مواجه است. برای مثال، رئیس‌جمهوری که حدود چهار سال اداره کشور را برعهده دارد، بخشی از توجه خود را معطوف منافعی می‌کند که ممکن است در این چهار سال کسب کند. بنابراین به دنبال طرح‌ها و پروژه‌هایی نیز خواهد بود که منافعی را طی این مدت ایجاد کند و به طور طبیعی به عواقب و بحران‌هایی که از پس اجرای این طرح‌ها و پروژه‌های بعضاً فاقد توجیه ایجاد می‌شود، توجهی نشان نخواهد داد. چه، بحران‌هایی که اکنون در کشور با آنها مواجهیم، دست‌پخت سیاستمدارانی است که در گذشته روی کار آمده‌اند.
پروژه‌هایی با منافع کوتاه‌مدت به قیمت تخریب محیط زیست، خالی شدن صندوق‌های بازنشستگی و شکل‌گیری بحران بانکی، بخشی از جلوه‌های سیاست‌های عوام‌فریبانه گذشته است که در کشور اجرا شده و اکنون عواقب و هزینه‌های آن ظاهر شده است. در این بخش باید به این نکته اشاره کنم که نبود احزاب قوی در سپهر سیاسی کشور نیز در تفوق منافع کوتاه‌مدت بر منافع بلندمدت موثر بوده است. در عین حال اگر نهادهای حاکمیتی و نظارتی مانع انحراف کشور از سیاست‌ها و برنامه‌های کلانی که می‌توانست منافع بلندمدت را تامین کند، می‌شدند، احتمالاً اکنون اقتصاد کشور در وضعیت بهتری قرار داشت. بنابراین، نبود احزاب قدرتمند در کشور به ترویج شعارهای پوپولیستی و وعده‌هایی که به افزایش توقعات آنی مردم دامن زده، کمک کرده است.
یکی دیگر از فرضیه‌هایی که در مورد دلایل افزایش توقعات مردم از دولت مطرح می‌شود، دخالت‌های این نهاد در اقتصاد است. ما با دولتی مواجه هستیم که علاقه دارد دخالت‌های بی‌حد و اندازه‌ای را در اقتصاد اعمال کند. این رویکرد در دولت، چگونه به افزایش انتظارات مردم دامن می‌زند؟
اگر دولت بخش خصوصی را آزاد می‌گذاشت تا بتواند از توان، امکانات و ابتکارات خود استفاده کند، مستقل باشد و به تعبیری روی پای خود بایستد، در بازارهای جهانی حضور داشته باشد، و برای بنگاه و سهامدارانش درآمد ایجاد کرده و برای جامعه ثروت‌آفرینی کند، مردم، دیگر، توقع چندانی از دولت نداشتند.
اما دولت‌هایی که در سال‌های گذشته بر سر کار آمده‌اند، این اجازه را به خود داده‌اند که در همه امور دخالت کرده و در اقتصاد، نقش آقا‌بالاسر را ایفا کنند. در چنین فضایی، عرصه برای بخش خصوصی تنگ است و تنها انتخابی که در مقابل مردم قرار دارد، این است که چشم به دولت داشته باشند تا منافعی به آنها برساند. در واقع دولت در نقش یک فعال مایشاء ظاهر شده و انتظارات و توقعات مردم نیز متوجه برنامه‌ها و اقداماتی است که دولت می‌تواند آن را به انجام برساند. در واقع، همه، به نوعی وابسته چنین نهادی می‌شوند. اما در سایر کشورها، دولت صرفاً از بخش خصوصی پشتیبانی می‌کند و اجازه می‌دهد که شرکت‌های بخش خصوصی بزرگ و قوی شوند و در سایه توسعه بخش خصوصی اشتغال و درآمدزایی افزایش پیدا می‌کند و مردم هم توقع چندانی از دولت ندارند. به بیان ساده‌تر، رشد و پیشرفت کشور از طریق تقویت بخش خصوصی مورد پیگیری قرار می‌گیرد.
در این کشورها دولت در دامنه معینی حضور دارد و این انتظار از دولت وجود دارد که خدماتی نظیر برقراری امنیت را فراهم کرده و محیطی باثبات با سیاست‌هایی که پیش‌بینی‌پذیر باشد، ایجاد کند. اما در جامعه ایران این مفاهیم یا آنچه به عنوان خدمات عمومی مطرح است، گویی وجاهت خود را از دست داده و گاه مشاهده می‌شود که به دلیل افزایش ناامنی و دزدی، یک بنگاه اقتصادی برای تامین امنیت خود متحمل پرداخت هزینه از جیب خود می‌شود. در حالی که امنیت در شمار کالاهای عمومی قرار دارد. یا برای دریافت این خدمات ناگزیر به پرداخت رشوه می‌شود. افزون بر این، دولت نیز شرکت‌های بسیاری را در اختیار خود گرفته و مشخص نیست که این شرکت‌ها چه تولید یا بازدهی دارند و منافع آن نصیب چه کسانی می‌شود.
در کنار دلایلی که برای بالا بودن توقعات مردم ایران از نهاد دولت برشمردید، سهم روشنفکران و نخبگان سیاسی چقدر است؟
در دوره‌ای که نگرش‌های دولتگرا بر جامعه حاکم شده بود، نوعی بی‌اعتمادی به بخش خصوصی نیز در میان روشنفکران وجود داشت و بیان توصیفاتی نظیر زالوصفت به صاحبان سرمایه محصول همین دوران و برگرفته از تفکرات چپگرایانه بود. روشنفکران به دولت به عنوان نیرویی که منافع عمومی را به حداکثر می‌رساند، می‌نگریستند و این خوش‌باوری افراطی سبب شد که گستره فعالیت دولت افزایش پیدا کند و بخش خصوصی به اشکال گوناگون با محدودیت مواجه شود. به بیانی دیگر، سیطره دولت در عرصه‌هایی که نه توانایی دارد و نه مزیتی متوجه آن است افزایش یافت و بخش خصوصی ضعیف و متزلزلی شکل گرفت که با امکانات، رانت‌ها و اختیاراتی که نزد دولت بود افرادی با پرچم بخش خصوصی، یک‌شبه به ثروت‌های بادآورده‌ای دست یافتند.
با وجود مسائلی که مورد اشاره قرار دادید، چه راهکارهایی برای تغییر نگرش مردم برای کارکرد و توان دولت وجود دارد؟
دولت باید بداند مسیر توسعه اقتصادی با پر و بال دادن به بخش خصوصی واقعی که منافع خود را در راستای کمک به منافع کل کشور جست‌وجو می‌کند، است. البته بخش خصوصی نیز در ایران تا حدودی به رانت آلوده شده و به دریافت امتیاز از دولت اعتیاد پیدا کرده است.
در واقع دولت و جامعه باید به این نتیجه برسند که باید بخش خصوصی سالم و واقعی شکل بگیرد و به آن اجازه پیشرفت داده شود که تحقق این امر، مستلزم کاهش دخالت‌های دولتی و افزایش تعاملات بین‌المللی با کشورهایی است که می‌توانند شریک تجاری ایران باشند. بخش خصوصی باید محیطی امن و باثبات برای سرمایه‌گذاری و فعالیت در اختیار داشته باشد. سرمایه‌گذاری بخش خصوصی هم می‌تواند اقتصاد را نجات دهد.
در این صورت دولت نیز می‌تواند به تعبیر وزیر سابق اقتصاد به درآمدهای پاک یا درآمد مالیاتی و درآمدی که حاصل تولید و حضور قوی در بازارهای جهانی است دست پیدا کند. این می‌تواند مسیر آینده ما را تضمین کند. در این مسیر لازم است، دولت حجم عظیمی از سرمایه‌های کشور را که به شکل شرکت‌های دولتی و املاک بلوکه کرده که هر روز از ارزش این دارایی کاسته شده و تحت مدیرانی بعضاً نالایق فاقد بهره‌وری هستند، به بخش خصوصی واگذار کند تا این بخش، از این سرمایه‌ها و دارایی‌ها بیشترین بازدهی را به نفع همه ایجاد کند.
