فسادزدایی به مدد نهادهای مدنی
پیروز حناچی از راه‌های مقابله با فساد در ساختار شهرداری می‌گوید
پیروز حناچی می‌گوید: پایین آمدن بهره‌وری از بدیهی‌ترین تاثیرات وجود فساد است. از بین رفتن اعتماد عمومی و سرمایه‌های اجتماعی یکی دیگر از این تاثیرات است. اساساً شهرداری‌های موفق در دنیا با این سرمایه اداره می‌شوند.
«فساد» یکی از مسائل مورد توافق مسوولان و صاحب‌نظران است. اکنون فساد در جامعه به شکل بنیادین رسوخ کرده، همه مسوولان از وجود آن آگاهند، از علنی شدن آن سخن می‌گویند و از دشواری مبارزه با آن شکایت دارند. فساد ساختاری ریشه در قوانین، شکل مدیریت و سازوکار اداره کشور دارد و درونزاست. شهردار تهران در صحبت‌های اخیر خود به چگونگی مقابله با منافذ فساد در شهرداری اشاره کرد و در این زمینه از اهمیت مشارکت مردم و نهادهای مدنی سخن گفت. پیروز حناچی، در گفت‌وگو با «تجارت فردا» راهکارهای مقابله با فساد ساختاری در شهرداری را بیان و تبعات گسترش فساد ساختاری در جامعه را بررسی کرد.
♦♦♦
به‌نظر شما از طریق چه روش‌هایی می‌توان فساد ساختاری در شهرداری را ریشه‌کن کرد؟
یکی از کم‌هزینه‌ترین و پربازده‌ترین راه‌های مبارزه با فساد در دنیا نهادهای مدنی و تشکل‌ها و اشخاص غیردولتی هستند که از طریق اطلاع‌رسانی این کار را انجام می‌دهند، مطبوعات و در عصر حاضر شبکه مجازی در این زمینه نقش بسیار موثری دارند. فساد معمولاً در فضایی تاریک اتفاق می‌افتد که نور وجود نداشته باشد، کسی در جایی روشن و شفاف جرات خطا نخواهد داشت. در یکی از جلسات مبارزه با مفاسد اقتصادی، بحث مبارزه با فساد مطرح شد و پیشنهاد به رسمیت شناختن نهادهای تخصصی و مدنی به میان آمد. بعضی از دوستان مخالف این پیشنهاد بودند و در آنجا عرض شد که این پیشنهاد کم‌هزینه‌ترین نوع برخورد با فساد است. چراکه نمی‌توان از طریق دیوانسالاری دولتی با فساد مقابله کرد، بخشی از فساد به دلیل همین سیستم دیوانسالار است. نهادهای مدنی را باید به رسمیت شناخت و برای کشف فساد به آنها ماموریت داد. اگر آنها نتوانستند اثبات کنند، باید جوابگو باشند اما اگر اثبات کردند، تشویق خواهند شد. یکی از ایالت‌های آمریکا در این زمینه قانونی را اجرایی کرده است که اگر کسی فسادی را افشا کند، 15 درصد از جریمه ناشی از افشای آن مفسده به کسی که افشا کرده، تعلق می‌گیرد و در مدتی که این بررسی از سوی نظام قضایی صورت می‌گیرد، فرد افشاکننده از مصونیت قضایی برخوردار است. به یاد داریم که یکی از رئیس‌جمهورهای آمریکا به دلیل سوءاستفاده از قدرت با همین مکانیسم مجبور به استعفا شد.
آیا ساختار کنونی شهرداری‌ها، گستردگی مجوزها و روابط مالی این موقعیت را دارد و این اجازه را می‌دهد؟
این اقدام با ساختار شهرداری ممانعتی ندارد. کسانی که می‌خواهند با فساد مبارزه کنند، باید اراده انجام چنین کاری را داشته باشند و از این ابزارها حمایت کنند. باید دید چرا 10 تا 15 سال اخیر در شهرداری‌ها این موضوع شیوع پیدا کرده و مختص تهران هم نیست. به نظر من در بیشتر نظام‌های مدیریت شهری این مشکل وجود دارد و فقط شدت و ضعف آن فرق می‌کند. یکی از دلایل آن این است که تصمیمات پشت درهای بسته گرفته شده است. اگر اطلاعات به‌صورت شفاف اطلاع‌رسانی شود، این اتفاق نخواهد افتاد. در این زمینه قانون هم شهرداری‌ها را موظف کرده است که هر شش‌ماه یک‌بار بیلان خود را ارائه کنند و درآمد و هزینه خود را به‌طور مشخص اعلام کنند. بنابراین اگر هر درآمد و هزینه‌ای خارج از چارچوب افشاشده باشد، یعنی عملی غیرقانونی رخ داده است. این قانون نشان می‌دهد زمینه‌های قانونی برای مقابله با فساد فراهم است، فقط باید به سمت اجرای آن حرکت کرد. اگر کسی مفسده‌ای را که واقعیت دارد افشا کند و بتواند اثبات کند باید حمایت شود نه تخطئه.
شدیدتر شدن نظارت دستگاه‌های ناظر در این زمینه تا چه حد تاثیرگذار است؟
نظارت از جنس دیوانی و دولتی به‌تنهایی کمکی به جلوگیری از فساد نمی‌کند. مقابله با فساد یک فرآیند است و حاصل نقش، نهادهای مدنی و تخصصی، روزنامه‌ها و مطبوعات، سایت‌های اطلاع‌رسانی و دستگاه‌های نظارتی است. در دنیا هم از این ابزارها استفاده می‌شود. به‌عنوان مثال، وقتی بناست که یک طرح شهری در سیستم شهرداری اجرایی شود، برای اینکه رانت تولید نکند سه ماه قبل از اجرای طرح، اطلاع‌رسانی عمومی می‌کنند و می‌گویند هر کسی اعتراض دارد سه ماه فرصت دارد که برای ارائه اعتراض مراجعه و دلیل اعتراضش را مطرح کند. این در حالی است که در کشور ما در حال حاضر از این روش‌ها کمتر استفاده می‌شود. در چهار سال اول دولت دکتر روحانی، کمیسیون‌های ماده 5 موظف شدند مصوبات خود را در سایت‌ها و مجاری اطلاع‌رسانی اعلام کنند. در این زمینه به‌شیوه‌ای با آنها برخورد شد که اگر مصوبه‌ای اطلاع‌رسانی نشود، غیرقانونی تلقی می‌شود. با این توضیح که اگر کسی جرات اعلام مصوبه را ندارد یعنی مشکل در آن وجود دارد.
در زمینه اصلاح ساختار اداری راهکارهای زیادی ارائه شده، در این میان، از دید شما چه راهکاری بیشترین تاثیر را دارد؟
بخشی از فرآیند و رویه اداری از طریق تکنولوژی روز قابل حل است. به‌گونه‌ای که اعمال نظر و ارتباط با افراد به حداقل برسد. در خیلی از سیستم‌های مدیریت شهری از GIS یا GEOGRAPHIC INFORMATION SYSTEM استفاده می‌شود و تمامی اطلاعات بر روی این سیستم‌های اطلاعات جغرافیایی وارد و از این طریق کنترل می‌شود. یعنی در زمینه پروانه‌هایی که از طریق شهرداری‌ها صادر می‌شود، وقتی به شهرداری یا سایت مراجعه کنید، می‌توانید بفهمید ظرف یک هفته اخیر چه پروانه‌هایی در محله شما صادر شده است. یا از طریق سیستم‌های پورتال خیلی مواقع با وارد کردن کد نوسازی می‌توان تعهدات کاربری را رصد و پیگیری کرد. زمینه‌های این کار در همه شهرها و کلانشهرهای کشور نیز وجود دارد، ولی بعضاً با اعمال‌نظرها این اطلاعات به بیرون درز نمی‌کند یا سیستم اطلاعات جغرافیایی شفاف برای پاسخگویی و شفافیت و حتی مبارزه با فساد استفاده نمی‌شود. در گذشته مثلاً کافی بود که اعضای شورای شهر با سیستم پورتال دوبار یک ملک مساله‌دار را چک کنند، بار سوم این سیستم قفل یا دسترسی محدود می‌شد، حتی برای شورای شهر که وظیفه نظارتی دارد. اجرای بی‌تنازل این قانون برای کنترل و شفافیت می‌تواند کمک‌کننده باشد. به قول معروف هم گفته‌اند که «آن را که حساب پاک است از محاسبه چه باک است».
آیا شهردار کنونی تهران می‌تواند در فسادزدایی از ساختار شهرداری موفق باشد؟
قطعاً می‌تواند، بخشنامه‌ای در مورد فروش تراکم سیار و هولوگرام از شهردار تهران صادر شد که قابل تحسین است و اولین قدم در همین راه است؛ دستیابی به این هدف مطلق نیست و نسبی است. مهم این است که به این سمت حرکت و روش‌های خود را اصلاح کنیم. اخیراً دیده‌ام که در روزنامه‌ها نوشته‌اند: اختیارات شهردار را می‌خواهیم محدود کنیم. البته کمی کج‌سلیقگی کرده‌اند، این کار به معنی محدود کردن نیست، بلکه به قاعده درست برگشتن است. قبلاً اختیاراتی را اعضای شورای شهر به شهردار داده بودند که تا 50 درصد بودجه را شخص شهردار می‌توانست جابه‌جا کند. اگر یک شهردار بتواند 50 درصد بودجه را جابه‌جا کند و در جای دیگری هزینه کند، چه نیازی به بودجه‌بندی و نظارت شورای شهر دارد. ماهیت شورای شهر این است که درآمدها و هزینه‌ها را کلاسه‌بندی و کنترل کند، هر کدام از درآمدهای شهرداری همان‌جا هزینه شود که شورا تصویب کرده و جزو برنامه‌های شهرداری است. مثلاً یک شهردار بتواند 50 درصد یا بیشتر بودجه را جابه‌جا یا در جای دیگر هزینه کند، یا مثلاً خیلی بیشتر از آنچه برای آن سقف درآمد گذاشته‌اند، از راه‌هایی که معمولاً معقول هم نیست، بتواند کسب درآمد کند، این چه نظارتی است. قطعاً شهرداری کنونی تهران اراده کند، می‌تواند با اصلاح فرآیندها، بالا بردن بهره‌وری، شفاف‌سازی اطلاعات، اطلاع‌رسانی به شهروندان و مردم و با پاسخگویی جلوی فساد را بگیرد و من مطمئن هستم که این کار را انجام خواهد داد و این بخشنامه مقدمه همین حرکت است. چون راهی جز مقابله با فساد وجود ندارد. همه جای دنیا هم همین‌طور است. همه آن کشورهایی که داعیه دارند که در ساختار شهرداری موفق عمل کرده‌ایم، از همین روش‌ها برای پاسخگویی و شفاف‌سازی استفاده کرده‌اند.
فکر می‌کنید شهردار تهران در زمینه فسادزدایی با چه موانع و سدهایی مواجه است؟
مطمئناً برای جلوگیری از رانت و فساد، همه کسانی که ذی‌نفع هستند، نهایت تلاش خود را برای مانع‌تراشی خواهند کرد. اولاً تلاش خواهند کرد کسانی را که می‌توانند برای آنها موثر باشند حفظ کنند، قطعاً تلاش خواهند کرد که روال قدیم به قوت خود باقی بماند. قطعاً تلاش خواهند کرد کسانی که با این مفاسد مقابله می‌کنند، حضور نداشته باشند. اما راهی جز این وجود ندارد، ما باید به سمت فسادزدایی حرکت کنیم و به این موانع هم توجهی نکنیم.
چه مواردی را حاصل تبعات گسترش فساد ساختاری می‌دانید؟
پایین آمدن بهره‌وری و کارایی از بدیهی‌ترین تاثیرات وجود فساد است. از بین رفتن اعتماد عمومی و سرمایه‌های اجتماعی یکی دیگر از این تاثیرات است. اساساً شهرداری‌های موفق در دنیا با این سرمایه‌ها اداره می‌شوند. اطمینانی که مردم و شهروندان یک شهر به نظام مدیریتی دارند و این کم‌هزینه‌ترین راه اداره یک شهر است. شما شهری را مقایسه کنید که همه مردم شهر پشتیبان مدیران شهری‌شان هستند و از تصمیمات آنها حمایت می‌کنند با شهری که مردم با چشم بدبینی به مدیران شهری نگاه می‌کنند و در مقابل آنها می‌ایستند. حاصل اقدامات این دو شهرداری دو نتیجه کاملاً مجزا خواهد بود. شهردارانی موفق هستند که مردم و شهروندان خود را پشت تصمیمات خود داشته باشند. با وجود فساد اساساً نمی‌توان به این سمت حرکت کرد. نمی‌توان سرمایه اجتماعی به وجود آورد. نمی‌توان مردم را به‌عنوان اصلی‌ترین پشتوانه اجرای طرح‌ها و برنامه‌ها حفظ کرد و این باعث می‌شود، هزینه‌های اجرای برنامه‌ها در شهرها چند برابر و غیرقابل کنترل شود. این بزرگ‌ترین ظلم به مردم یک شهر است که غیرمستقیم یا مستقیم هزینه‌هایی به آنها تحمیل شود که این هزینه‌ها از جیب آنها پرداخت شود و نتیجه‌اش هم این باشد که کیفیت زندگی بهتری به آنها ارائه نشود. این بزرگ‌ترین جفایی است که می‌توان به مردم یک شهر رواداشت.
مقابله با فساد در کشورهای دیگر در چه شرایطی قرار دارد؟ آیا می‌توان از روش‌های کشورهای موفق بهره‌برداری کرد؟
البته که می‌توان؛ ما چرخ را نباید اختراع کنیم، چرخ سالیان سال است که اختراع شده و ما باید کاری کنیم که روان‌تر بچرخد، درباره مبارزه با فساد هم تجربیات زیادی در دنیا در این زمینه وجود دارد، آن چیزی که وجه مشترک محسوب می‌شود، این است که کنترل صرفاً دولتی پرهزینه‌ترین نوع کنترل است و کم‌بازده‌ترین. برعکس- کنترل از راه غیردولتی و شفاف و از سوی کسانی که در نتیجه و خروجی کنترل نفع مادی ندارند، بهترین روش است. استفاده از نهادهای مدنی، مطبوعات و فضای مجازی و گردش شفاف اطلاعات در این میان بیشترین کاربرد را دارد. امروزه معنایی با عنوان شهرهای شیشه‌ای مطرح شده که به این معناست که ساختار شهرها آنقدر شفاف باشد که همه عملکردها در آن تحت نظارت قرار گیرد. حتی این معنا را در معماری هم مورد استفاده قرار داده‌اند. در مجلس آلمان همان‌جا که برای شروع جنگ جهانی دوم تصمیم گرفته شد، گنبدی وجود دارد که این گنبد از سوی معماران مجدداً طراحی شده است. به این شکل که وقتی اطراف رمپ داخلی این گنبد می‌چرخید، به راس گنبد می‌رسید که زیر پای شما پارلمان است. یعنی یک دیوار شیشه‌ای که از بالا می‌توان پارلمان را دید. معماری که این گنبد را طراحی کرده، این منظور را داشته که دیگر هیچ تصمیمی پشت درهای بسته گرفته نشود. هیچ تصمیمی که مردم آلمان درگیر آن شوند، پشت درهای بسته گرفته نمی‌شود و مردم آلمان کاملاً پارلمان را تحت نظارت دارند. این پارلمان همان پارلمانی است که وقتی حدود 40 تا 50 تا از نمایندگان در دوره جنگ جهانی دوم با تصمیم هیتلر مخالفت کردند، هیتلر آنها را اعدام کرد. در حال حاضر یادمان آنها در مقابل پارلمان وجود دارد. در دنیا شیوه‌ها و روش‌های مقابله با فساد تجربه شده و کم‌هزینه‌ترین آن همان غیردولتی‌ترین، بی‌طرفانه‌ترین و غیرذی‌نفع‌ترین افراد در آن نقش دارند. این روش ما را به نتیجه مطلوب خواهد رساند.
گذشته از بحث فساد ساختاری در شهرداری، به طورکلی مشکلات مجموعه مدیریت شهری و علت بروز آنها را چه مواردی می‌دانید؟
از مشکلاتی که مجموعه مدیریت شهری با آن دست و پنجه نرم می‌کند می‌توان به فقدان برنامه و طرح، نارسایی نظام مدیریت و اسکان غیررسمی اشاره کرد. در این زمینه توسعه مجموعه شهری تهران طی سه دهه گذشته تابع هیچ نوع راهبرد، سیاست، برنامه و طرح مشخص برای هدایت توسعه هماهنگ مجموعه نبوده بلکه عمدتاً حاصل اسکان غیررسمی گروه‌های کم‌درآمد و استقرار بدون برنامه فعالیت‌ها بوده است. همچنین نارسایی نظام مدیریت مجموعه شهری تهران مجموعه‌ای است که اجزا و عناصر آن ارتباطی متقابل و روزمره با یکدیگر دارند اما اداره امور این مجموعه در حال حاضر بر عهده شهرداری‌ها، فرمانداری‌ها و وزارتخانه‌های متعدد است که هماهنگی سازمان‌یافته‌ای در میان آنها وجود ندارد و هیچ سیاست و راهبرد کلی بر آنها حاکم نیست. در ارتباط با اسکان‌های غیررسمی نیز، برآوردها نشان می‌دهد طی 20ساله 1355 تا 1375، حدود 40 درصد از پنج میلیون نفر اضافه جمعیت مجموعه به صورت غیررسمی اسکان یافته‌اند و بزرگ‌ترین شهرهای مجموعه پس از تهران و کرج، یعنی اسلامشهر، شهر قدس، قرچک و... حاشیه‌نشین‌هایی غیررسمی بوده‌اند که بعداً به شهر تبدیل شده‌اند و طی این مدت برنامه‌های رسمی بخش مسکن که به صورت واگذاری زمین و حمایت‌های مالی صورت گرفته و همچنین طرح‌های شهرسازی، به دلیل عدم توجه به توانایی‌ها و امکانات کم‌درآمدها به‌تنهایی قادر به جلوگیری از روند رو به افزایش اسکان غیررسمی نبوده‌اند. از این‌رو گستردگی ابعاد اسکان غیررسمی، مجموعه را با عوارض سیاسی و اجتماعی ناشی از شکل‌گیری تمرکزهای جمعیتی فقیر و محروم و مسائل و مشکلات کارکردی و زیست‌محیطی متعدد روبه‌رو کرده است.
پیامدهای افزایش بیش از اندازه جمعیت تهران چیست؟
در طرح جامع مصوب 1349، سطح سرانه زمین برای تامین نیازها 55 مترمربع تعیین شده بود که در طرح ساماندهی مصوب 1370 و بر اساس حداقل‌ها، به 32 مترمربع کاهش یافت. با کسر 240 کیلومترمربع سطح اراضی مسکونی و 210 کیلومترمربع سطح شبکه معابر از حدود 707 کیلومترمربع سطح کل محدوده قانونی تهران، سطح قابل تخصیص به فضاهای باز و سبز و خدمات عمومی 257 کیلومترمربع خواهد بود با فرض حداقل 32 مترمربع سطح سرانه زمین فضاهای عمومی و 257 کیلومترمربع سطح کل قابل تخصیص به آن، ظرفیت جمعیتی تهران فقط حدود هشت میلیون نفر خواهد بود.
کدام عوامل باعث شدند این مشکل در شهر تهران به وجود بیاید؟
عدم توجه به تاثیر سرمایه‌گذاری در مناطق دیگر کشور از دلایل اصلی شکل‌گیری تمرکز و وضعیت نامطلوب امروز مجموعه شهری در تهران محسوب می‌شود، چراکه این مساله باعث شده جمعیت در تهران و حتی سایر شهرهای حوزه نفوذ مجموعه شهری تهران رشد پیدا کند. تمرکز مساله‌ای است که فی‌النفسه در بلندمدت خطرناک است. برای مثال اگر زلزله بیاید با تلفات و صدمات بیشتری روبه‌رو می‌شویم. از این‌رو اگر تمامی سرمایه‌ها در یک فضای محدود نسبت به وسعت کشور متمرکز شوند، به خودی خود خطرآفرین می‌شوند. ضمن اینکه تعادل منطقه‌ای نیز مخدوش خواهد شد. باید با تصمیم‌گیری صحیح شرایط لازم برای استقرار جمعیت و فعالیت متعادل در عرصه کشور فراهم شود و این کار وظیفه همه دستگاه‌های برنامه‌ریز اقتصادی، اجتماعی و کالبدی است.
