بحران شهر

شهردار جدید تهران، وارث مشکلاتی بسیار بزرگ است. مشکلاتی که به جرات می‌توان گفت بزرگ‌ترین آنها ساختار درآمد و هزینه در شهرداری تهران است. واقعیت این است که سال‌هاست شهر تهران بسیار گران اداره می‌شود و منابع تامین مالی این هزینه‌های گزاف نیز عموماً بسیار ناپایدار است. رویه‌ای که تبعاتی جدی و چه‌بسا جبران‌ناپذیر برای شهر در پی داشته است. واکاوی همه ابعاد وضعیت مالیه شهری در نوشته‌ای کوتاه میسر نیست، اما می‌توان نشان داد ادامه شیوه فعلی اداره شهر تهران نه مطلوب و نه امکان‌پذیر است.

بررسی منابع و مصارف بودجه شهرداری تهران در سال 1395 به‌عنوان آخرین سال فعالیت جدی شهردار سابق، می‌تواند تا حدی سرشت‌نمای وضعیت شهرداری در سال‌ها یا حتی دهه‌های اخیر باشد.

منابع درآمدی شهرداری را می‌توان با معیار پایداری منبع تقسیم‌بندی کرد. آشکارا می‌توان گفت از ابتدای دهه 70 و با قطع وابستگی بودجه شهرداری به دولت همواره درآمدهای نشأت‌گرفته از منابع ناپایدار اصلی‌ترین منبع تامین بودجه شهرداری تهران بوده است. منابع پایدار درآمدی باید به‌طور خلاصه دارای سه ویژگی مطلوبیت، تداوم‌پذیری و انعطاف‌پذیری باشد. از جمله درآمدهای پایدار شهری می‌توان به درآمدهای حاصل از عوارض خدمات شهری، عوارض نوسازی، مالیات بر درآمد شهروندان به تناسب درآمد آنها، مالیات بر دارایی و مالیات بر مصرف اشاره کرد. در سال 1395 به‌عنوان سال سرشت‌نمای وضعیت شهردار سابق تهران، مجموع این موارد سهمی حداکثر 25‌درصدی در تامین بودجه شهرداری تهران داشته‌اند که بیشترین درآمد نیز مربوط به مالیات بر ارزش افزوده با سهمی نزدیک به 20 درصد بوده که از سوی دولت دریافت و به شهرداری پرداخت شد.

درآمدهای حاصل از عوارض بر خدمات شهری که مستقیماً از سوی شهرداری اجرا و دریافت می‌شد، سهمی کمتر از پنج درصد در درآمد شهرداری داشت. اما اصلی‌ترین منابع تامین مالی بودجه شهرداری تهران در سال 1395 واگذاری دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای از طریق روش‌هایی مانند فروش تراکم مازاد، عوارض تغییر کاربری اراضی، فروش اموال شهرداری و اخذ تسهیلات بانکی بوده است. در این سال بیش از 75 درصد بودجه شهرداری تهران از طریق این منابع درآمدی ناپایدار تامین شده است.

این شیوه‌ها مطلوب نیستند چرا که به دلیل ماهیت وابستگی‌شان به فعالان حوزه ساخت‌وساز عملاً سبب افزایش نفوذ آنها در اداره شهر می‌شوند. امری که حتماً از عدالت و حاکمیت اکثریت مردم بر شهر به دور است. از سوی دیگر نیز تاثیر مخرب این شیوه‌ها بر کالبد شهر، محیط‌زیست شهری، آلودگی هوا و کیفیت زندگی بر کسی پوشیده نیست.

همچنین این شیوه‌ها فاقد تداوم‌پذیری به‌عنوان دیگر شرط پایداری منابع درآمدی هستند و به‌شدت از نوسانات بازار مسکن و ساختمان متاثر می‌شوند. انعطاف‌پذیری چنین منابعی نیز اگر امکان‌پذیر شود حتماً بهایی گزاف خواهد داشت چرا که باید در برابر آن بخش بیشتری از دارایی‌های غیرقابل ‌جایگزینی شهر به حراج گذاشته شود.

چنین است که مناسبات سابق حاکم بر مالیه شهری تهران نه‌تنها مطلوب نبود بلکه عملاً بدترین شیوه تامین مالی هزینه‌های شهر بود. فروش تراکم به سادگی به معنای فروش همیشگی آسمان شهر است، تغییر کاربری اراضی از جمله باغ‌های تهران به واحدهای مسکونی و تجاری، فروش زمین و محیط‌زیست شهر است و فروش دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی شهرداری بی‌اغراق به معنای فروش آینده شهر و بی‌بضاعت‌سازی شهرداری بود.

اما روی دیگر واقعیت در حال حاضر این است که این اواخر فروش دارایی‌های شهر تهران از آسمان و زمین و اموال کفاف اداره شهر با هزینه‌های فعلی را نمی‌داد. کما‌‌اینکه عملکرد شهرداری تهران در سال 1395 نیز نشان‌دهنده این امر است: جایی که 30 درصد بودجه شهر از طریق بدهی تامین شده است.

گزارش‌های تفریغ بودجه در این سال نشان می‌دهد درآمدهای ناپایدار شهرداری از حوزه ساخت‌وساز تقریباً 25 درصد کمتر از بودجه مصوب بوده است اما در مقابل آن فروش اموال 50 درصد و اخذ بدهی‌های بانکی 437 درصد افزایش یافته است. به عبارت دیگر شهرداری تهران در سال 1395 نزدیک به هفت هزار میلیارد تومان از نظام بانکی وام گرفته است تا هزینه‌های خود را تامین کند.

در چنین فضایی درک روندهایی که شورای شهر و شهرداری تهران در حوزه مسائل مالی در کوتاه‌مدت با آن مواجه خواهند بود اهمیتی بیش از همیشه دارد. چرا که به‌طور خلاصه می‌توان گفت ما با بحرانی جدی در مالیه شهری مواجهیم. منابع تامین بودجه شهرداری اولاً نامطلوب است، ثانیاً ترکیب همین منابع نامطلوب در حال تغییر از تکیه بر بازار مسکن به تکیه بر بدهی است و ثالثاً شهر با هزینه‌هایی گزاف و غیرضروری اداره می‌شود. تغییر هریک از این رویه‌ها در کوتاه‌مدت نیازمند اقداماتی جدی و همزمان در حوزه شناسایی راهکارهای جایگزین و اقتصاد سیاسی مالیه شهری است.

وضعیت مالیه شهری در شهرداری تهران از گذر سال‌ها شهرفروشی به مرحله‌ای بحرانی رسیده است. با در نظر گرفتن ماموریت خطیر شورای شهر و شهردار جدید تهران، فقط با اذعان به وجود بحران و شرح دقیق ابعاد پیچیده آن است که می‌توان برای برداشتن گام‌های اصلاحی آماده شد. دارایی‌های شهرداری تهران پس از سال‌ها حراج گسترده، بسیار اندک است. بدهی‌های شهرداری به پیمانکاران و موسسات مالی و بانکی به سرعت در حال افزایش است و ادامه کار با منابع ناپایدار درآمدی نه ممکن و نه مطلوب است. در چنین شرایطی، شناسایی فرآیندهای پیش‌روی مالیه شهری در کوتاه‌مدت یک ضرورت برای برداشتن هر گام اصلاحی است. اصلی‌ترین این فرآیندها که شهرداری در حال ‌حاضر به آنها دچار است و در آینده نزدیک نیز همچنان گریبان‌گیر این نهاد خواهد بود، از قرار زیر است:

۱- با ادامه رکود بازار مسکن، درآمدهای متکی به این حوزه مانند فروش تراکم مازاد و عوارض تغییر کاربری، عوارض پروانه‌های ساختمانی و... کاهش بیشتری خواهد یافت.

۲- بدهی‌های بانکی و غیربانکی شهرداری، به دلیل اضافه‌شدن سود و جرایم معوقات به‌طور مداوم افزایش خواهد یافت و لاجرم از توان هزینه‌ای و اعتباری شهرداری خواهد کاست.

بدهی‌های شهرداری به پیمانکاران بر اساس اعلام خود شهرداری نزدیک به هفت هزار میلیارد تومان است. این بدهی از یک‌سو سبب کندشدن روال انجام پروژه‌ها و خدمات شهری خواهد شد و از سوی دیگر سیاست‌های شهرداری برای کاستن از هزینه‌های غیرضروری را با مقاومت بیشتری از طرف پیمانکاران مواجه خواهد کرد.

شهرداری تهران در سال 13۹۵ بر اساس بودجه مصوب باید فقط ۱۲۰۰میلیارد تومان، یعنی هفت درصد بودجه را از طریق واگذاری درآمدهای مالی (اخذ وام) تامین می‌کرده است. گزارش تفریغ نشان می‌دهد در انتهای سال، عملاً ۳۰ درصد بودجه یعنی نزدیک به هفت هزار میلیارد تومان از سوی بدهی تامین مالی شده است. از این میزان بدهی، ۸۰ درصد آن متعلق به بانک شهر است که شهرداری تهران بزرگ‌ترین سهامدار آن است. در چنین حالتی، این بدهی بزرگ باری مضاعف بر دوش شهرداری تهران و بانک شهر بوده و رابطه‌ای ناسالم را میان این دو مجموعه رقم زده است.

۳- بانک شهر به‌عنوان یکی از دارایی‌های شهرداری تهران مانند سایر بانک‌های کشور با کمبود سرمایه و وجود دارایی‌های سمی در ترازنامه مواجه است. دارایی‌های سمی‌ای که بسیاری از آنها را شهرداری تهران بر این بانک تحمیل کرده است و با ادامه اعمال فرآیندهای جدید نظارتی بانک مرکزی مبنی بر واقعی‌سازی ترازنامه‌ها و افزایش سرمایه وارد آمدن ضررهای بزرگ به شهرداری تهران به‌عنوان سهامدار اصلی این بانک، دور از تصور نیست.

۴- بدنه اجرایی شهرداری تهران و پیمانکاران طرف قرارداد این نهاد در برابر کاهش هزینه‌ها و پیاده‌سازی روش‌های منجر به افزایش درآمدهای پایدار مقاومت خواهند کرد.

۵- بار بیشتری از تامین هزینه‌های شهر بر دوش دولت خواهد افتاد. اتفاقی که در شرایط اقتصادی فعلی حاوی خبر خوشی برای دولتمردان نخواهد بود اما در بلندمدت لزوماً اتفاق نامطلوبی نیست.

مجموع ملاحظات مذکور نشان‌دهنده ضرورت اصلاح سریع ساختار مالی شهرداری تهران است.