در جست‌وجوی سیاست بهینه
بررسی جایگزین‌های سیاستی در بازار مواد مخدر در گفت‌وگو با مسعود فرخی
مسعود فرخی می‌گوید: مداخله دولت در این بازار، هرچند که بازار فعلی را ممکن است کوچک‌تر کند اما سبب از بین رفتن بازار موازی این محصول نخواهد شد. در عوض دست‌اندرکاران بازار به فکر رقابت با دولت خواهند افتاد. اقداماتی که بازار سیاه رقیب دولت می‌تواند انجام دهد، به‌طور کلی شامل تغییر استراتژی در مواجهه با رقیب جدید است.
مساله مواد مخدر از دیرباز در جوامع بشری وجود داشته است اما با توسعه ایده‌های مرتبط با تولید این مواد و صنعتی شدن آنها به مرور عواقب ناشی از آن بیش از پیش آشکار شد و کشورهای مختلف را به تکاپو برای راه‌حل واداشت. ممنوعیت اولین و فراگیرترین راه‌حلی بوده است که جوامع به کار گرفته‌اند اما پس از گذشت دهه‌ها به نظر می‌رسد آن‌طور که باید جوابگو نبوده است. از همین رو سیاستگذاران در کشورهای گوناگون، راه‌های مختلفی را برای دستیابی به یک بهینه اجتماعی در پیش گرفته‌اند. کشور ما نیز از این قاعده و مشکلات ناشی از آن مستثنی نبوده است. اکنون که صحبت از طرح توزیع دولتی تریاک به میان آمده است، می‌توان به بازنگری در قانون ممنوعیت مطلق مواد مخدر و جایگزین‌های سیاستی آن پرداخت. مساله‌ای که در صورت عدم دقت، پیامدهای اقتصادی و اجتماعی جبران‌ناپذیری برجای خواهد گذاشت. به همین منظور با دکتر مسعود فرخی، فارغ‌التحصیل رشته اقتصاد سیاسی کمی از دانشگاه اِسکس انگلستان هم‌صحبت شده‌ایم. ماحصل این گفت‌وگو که از زاویه نظریه بازی و علم اقتصاد به تحلیل سیاست‌های جایگزین در موضوع مواد مخدر اختصاص دارد، اکنون پیش‌روی شماست.
♦♦♦
آیا می‌توان در چارچوب اقتصاد، بازار مواد مخدر در ایران را تحلیل کرد؟
برای پاسخ به این سوال، ابتدا باید درباره ساختار فعلی بازار مواد مخدر در ایران صحبت کنیم. مانند هر بازار دیگری ما یک بخش تولید، یک بخش توزیع و یک بخش مصرف داریم. البته بخش توزیع خود به دو بخش انبوه و محلی تقسیم می‌شود. دولت در چارچوب فعلی صرفاً وظیفه مقررات‌گذاری را بر عهده دارد. به‌طور کلی در مورد یک کالا، می‌توان دو حالت حدی را متصور شد؛ اول، بازار آزاد (free market) و دوم ممنوعیت کامل (prohibition)، که این مورد، خود به سه دلیل عمده می‌تواند اتفاق بیفتد؛ یکی به دلیل استراتژیک بودن نوع کالا (strategic good)، دیگری به دلیل خواست عمومی (public will)، و سوم به دلیل پیامدهای جانبی (externalities) که یک محصول می‌تواند داشته باشد.
ممنوعیت فعلی در ایران تحت تاثیر چه مسائلی بوده است؟
در مورد مواد مخدر در ایران، به نظر می‌رسد در همین مورد اخیر، ممنوعیت کامل اتفاق افتاده است چراکه از نظر قانونگذار به دلیل عواقب ناشی از مصرف مواد و جرم‌هایی که متعاقباً رخ می‌دهد، چنین تصمیمی گرفته شده است. بنابراین در چنین حالتی باید ابتدا دید که عرضه ما به چه صورتی انجام می‌شود. اگر مواد مخدر را به دو بخش صنعتی و سنتی تقسیم کنیم مبادی ورودی آن به کشور مشخص است. دقت کنید که در اینجا مقصود ما عرضه‌کنندگان اصلی (main suppliers) هستند. اما هنگامی که در داخل کشور صحبت می‌کنیم یعنی در شبکه توزیع، یکسری توزیع‌کنندگان اصلی (large distributors) داریم و یک عده به‌صورت محلی و اصطلاحاً خرده‌فروش (local distributers). نکته مهم در ساختار چنین بازاری که به تبع ممنوعیت مطلق قانونی ایجاد شده است، بحث نحوه مصرف است. در واقع تقاضای بازار پس از مدتی مشخص و قیمت نیز در آن کشف می‌شود. بنابراین آنچه اهمیت دارد، شناسایی نوع مصرف‌کنندگان است. در این قسمت نیز، مصرف‌کنندگان را می‌توان در سه گروه عمده طبقه‌بندی کرد اول، معتادان متجاهر که افراطی‌ترین نوع مصرف را دارند، دوم، مصرف‌کنندگان منظم که هرچند دارای اعتیاد هستند، اما مسوولانه از آن استفاده می‌کنند و نهایتاً مصرف‌کنندگانی که به‌صورت تفننی به انواع مواد مخدر روی می‌آورند. طبیعی است که آسیبپذیرترین قشر در میان مصرف‌کنندگان همان گروه اول هستند که به‌نوعی چهره بد اعتیاد را شکل می‌دهند. به‌علاوه، در مورد ایران می‌توان به گواهی تاریخ و آمارها گفت که ممنوعیت مطلق فعلی که عمدتاً به دلیل پیامدهای جانبی اجتماعی این پدیده لحاظ شده است، نه‌تنها چندان کارساز نبوده بلکه عوارض جانبی دیگری نیز داشته است. از جمله این موارد می‌توان به گسترش جرم‌های دارای سود اقتصادی بالا اشاره کرد که عمدتاً از طریق توزیع مواد مخدر صنعتی و نه سنتی حاصل می‌شوند.
چه راهکارهایی برای تغییر در وضعیت فعلی وجود دارد؟
اگر دولت به هر دلیلی بخواهد در ساختار فعلی تغییر ایجاد کند، در واقع وارد یک بازی شده است که می‌توان با منطق اقتصادی و نظریه بازی، سناریوهای محتمل آن را بررسی کرد. همان‌طور که گفته شد در حالت فعلی دولت صرفاً مقررات‌گذار است و وارد بازی نشده است. اما حالتی را می‌توان در نظر گرفت که دولت بخواهد همچنان به‌عنوان مقررات‌گذار عمل کند و وارد بازی هم بشود. ذکر این نکته البته ضروری است که مکانیسم قیمت فعلی در بازار به دلیل وجود این ممنوعیت‌ها، درست عمل نمی‌کند چراکه قیمت نهایی محصول به خاطر ریسک بالای آن صرفاً ارتباطی با هزینه تمام‌شده آن ندارد. نتیجتاً یک تعادل قیمتی در اینجا شکل می‌گیرد که ماحصلش عدم سیگنال‌دهی قیمت برای کیفیت‌های مختلف محصول و امکان تقلب در نحوه تولید مواد مخدر است. بیشترین ضرر را هم از وضعیت فعلی قیمتی، مصرف‌کنندگان گروه اول متحمل می‌شوند که نیاز مکرر به این مواد دارند و ادامه زندگی‌شان به آن وابسته است. بازی‌ای را که دولت می‌خواهد در آن دخالت کند در سه حالت کلی می‌توان ترسیم کرد؛ اول، آزادسازی کامل و تشکیل بازار آزاد مانند سایر کالاها که این مساله تقریباً به دلیل ملاحظات و عواقب آن، هیچ‌گاه به‌طور کامل در هیچ کجای جهان اتفاق نیفتاده است. حالت دیگر این است که دولت به‌عنوان مقررات‌گذار و نیز یک بازیگر به این مساله ورود کند که همان شرایطی است که در اینجا مد نظر ماست. حالت آخر هم ممنوعیت کامل است که شرایط فعلی در کشور است. بنابراین بحث ما از اینجا به بعد در مورد سناریوی دوم خواهد بود. در صورتی که دولت بخواهد بخشی از بازار مواد مخدر را مدیریت کند در واقع با سایر بازیگران در این بازار وارد یک بازی انحصار چندجانبه شده است. مسائل مهمی که در اینجا باید به آن پرداخته شود، هدف‌گذاری اصلی دولت در هر یک از سه بخش بازار است. اولین پیامد ورود دولت به این بازار برهم زدن شبکه توزیع فعلی است. در این حالت دولت خود به توزیع‌کننده مجاز برخی از اقلام کم‌خطر مواد مخدر بدل خواهد شد. فایده اصلی این امر برای مصرف‌کنندگان، قابل اتکا بودن منبع توزیع و اطمینان از کیفیت محصولی است که با یک قیمت معقول در حال عرضه شدن است. برنده اصلی این سیاست همان گروه آسیب‌پذیر معتادان خواهند بود.
آیا این امر بازار سیاه را از بین خواهد برد؟
نکته‌ای که در ادامه این روند نباید از آن غافل شد این است که مداخله دولت در این بازار، هرچند که بازار فعلی را ممکن است کوچک‌تر کند اما سبب از بین رفتن بازار موازی این محصول نخواهد شد. در عوض دست‌اندرکاران بازار به فکر رقابت با دولت خواهند افتاد. ماحصل رقابت دولت و سایر رقبا در بازار در قالب سه سناریو قابل بررسی است. اقداماتی که بازار سیاه رقیب دولت می‌تواند انجام دهد، به‌طور کلی شامل تغییر استراتژی در مواجهه با رقیب جدید است. یک حالت این است که همان محصول مشابه را با قیمت پایین‌تر عرضه کند که اصطلاحاً نوعی دامپینگ است. دومین کار می‌تواند افزایش کیفیت در محصولات باشد که افزایش قیمت را توجیه می‌کند. این امر به‌ویژه زمانی که با مواد اولیه مرغوب همراه شود ضمن ایجاد وابستگی شدیدتر به محصول، بازار آنها را نیز تضمین می‌کند. در واقع محصولی دارد عرضه می‌شود که دولت مشابهش را ندارد پس همچنان متقاضی خود را خواهد داشت. حالت سوم هم این است که نوعی جو نااطمینانی و عدم اعتماد به دولت ایجاد کنند که در این راه می‌توانند حتی جداگانه با عرضه‌کنندگان اصلی نیز وارد عمل شده و نوعی کارتل درست کنند.
دولت چه واکنشی به این تحولات می‌تواند نشان دهد؟
عکس‌العمل دولت در قبال رقیب نیز می‌تواند در سه استراتژی قابل بررسی باشد. نخست این است که با وضع مقررات قانونی رقبا را محدودتر از قبل کند یا حتی به همان حالت اولیه ممنوعیت کامل بازگردد که البته تجربه نشان داده چنین حالتی جواب نداده است وگرنه اصلاً به‌سوی مداخله پیش نمی‌رفت. حالت دوم مقابله به مثل با رقیب، در زمینه وارد معامله شدن با زنجیره‌های اصلی عرضه‌کننده بین‌المللی در مرزهای ایران است که احتمال بروز فساد دولتی را به همراه خواهد داشت. مساله‌ای که در کلمبیا سال‌هاست تجربه شده است. این استراتژی نیز بهینه به نظر نمی‌رسد. حالت سوم تلاش در جهت شناسایی و ثبت مصرف‌کنندگان و گسترش احاطه بر بازار است به‌گونه‌ای که فضای کمتری برای رقابت رقبا وجود داشته باشد. در این حالت دولت می‌تواند با اولویت‌دهی به مصرف‌کنندگان گروه اول و با اتکا به قابل اعتماد بودن و به دور از دغدغه‌های بهداشتی، متقاضیان آن گروه را مدیریت کرده و شبکه توزیع غیرقانونی را تا حد زیادی محدود کند. این امر البته به‌طور کلی برای سایر گروه‌های مصرف‌کننده، عوارض جانبی نیز خواهد داشت بدین صورت که ممکن است به دلیل عادت به مواد معمول و کم‌خطری که از کانال امن و قانونی دولت در حال عرضه شدن است، مصرف‌کنندگان به سمت دیگر محصولات تمایل پیدا کنند که صرفاً محل عرضه آنها در بازار سیاه موازی است.
چالش‌های دولت در سناریوی مداخله چه می‌تواند باشد؟
مشکلی که سناریوی مداخله دولت می‌تواند با آن مواجه شود، در وهله اول مساله جایگزین‌های سیاستی (policy alternatives) است. در واقع وقتی شما در یک بازار دستکاری می‌کنید، باید برای عواقب احتمالی ناشی از این اعوجاج (distortion) نیز راه‌حل‌هایی داشته باشید که برخی از این پیامدها در مورد رقابت دولت با سایر بازیگران بازار توضیح داده شد. اما رقابت اصلی از یک طرف به نوع کیفیت محصولات بازمی‌گردد که با مفهوم کشش قیمتی می‌توان آن را توضیح داد. در واقع ممنوعیت با افزایش قیمت، عرضه و تقاضای تعادلی را به هم می‌ریزد. مداخله نیز به‌گونه‌ای دیگر بر این تعادل تاثیرگذار است. منشأ اصلی این مساله ناهمگن بودن کیفیت محصولات موجود در بازار و متنوع بودن محصولات به لحاظ نوع و گونه است. در یک طبقه‌بندی کلی می‌توان محصولات را به کم‌خطر و پرخطر تقسیم کرد که عرضه دولتی هرکدام می‌تواند به دلیل ماهیت جانشینی بر قیمت سایر محصولات تاثیر بگذارد. از طرف دیگر، مساله مهم در این سناریو، ناشناس بودن افرادی تحت پوشش این طرح است.
در این حالت چه خطری متوجه مصرف‌کنندگان است؟
در واقع هزینه اصلی که با گسترش مصرف‌کنندگان، به آنها تحمیل می‌شود، بحث شناساندن و طبقه‌بندی آنهاست. در واقع دیگر بی‌نام (anonymous) نیستند. در مواجهه با این امر باید دید جامعه چگونه برخورد می‌کند. این لکه ننگ اجتماعی (social stigma) در اثر انتساب به این مساله باید در اینجا مورد بحث قرار گیرد. بسته به آنکه گروه‌های مختلف از چه شرایط اجتماعی برخوردار باشند، عکس‌العمل‌های متفاوتی به این مساله نشان می‌دهند. برخی نیز ممکن است به‌صورت یک امتیاز منفی در سابقه کاری‌شان به آن نگاه کنند. درهرحال این مسائل مهم‌اند. برای مثال ممکن است آن دسته از بازنشستگانی که مصرف حداقلی از مواد مخدر کم‌خطر دارند، چندان نگران این موضوع نباشند چراکه دیگر دغدغه‌ای در زمینه شغل و مسائل اجتماعی ندارند. در عوض از قانونی شدن و بهداشتی بودن این مواد استقبال هم می‌کنند. گروه اصلی معتادان آسیب‌پذیر نیز که اساساً چنین دغدغه‌ای ندارند، پس مساله آنها نیست. در این میان یک گروه میانی باقی می‌مانند که برای تفنن و سرگرمی یا به‌طور مکرر با آزادی مسوولانه از مواد مخدر استفاده می‌کنند. آنها اصلی‌ترین گروهی هستند که در معرض این دغدغه شناسایی و ثبت‌نام قرار دارند. به‌طور کلی این مساله به ساختار اجتماعی جوامع و گروه‌های شغلی و سنی بازمی‌گردد.
سناریو بهینه در این شرایط چیست و چگونه قابل اجراست؟
حال باید درباره این موضوع بحث کنیم که از میان گزینه‌های سیاستی موجود کدام‌یک برای شرایط فعلی ما بهینه به نظر می‌رسد. واقعیت این است که علاوه بر مواردی که در مورد پیامدهای سیاستی سناریوهای مختلف توضیح داده شد، مساله دیگری که روی کاغذ می‌توان به آن اشاره کرد نوع رویکرد سیاستگذار برای ورود به این مساله است. یک حالت این است که سیاستگذار خیرخواه (benevolent) باشد و برای هدف اصلی اجتماعی که همان کاهش آسیب‌های اجتماعی ناشی از مساله اعتیاد و کمک به آسیبپذیرترین قشر مصرف‌کنندگان یعنی معتادان خیابانی است، وارد عمل شود و دست به مداخله در بازار بزند. حالت دیگر این است که دولت به‌صورت اقتصادی و با هدف افزایش رفاه اجتماعی در قالب یک مقررات‌گذار و نیز یک بازیگر وارد بازار شود که در واقع نوعی سیاست طراحی‌شده (designed policy) است. هردوی این حالت‌ها البته به افزایش شفافیت در این بازار غیرقانونی و قانونی کردن بخشی از آن کمک می‌کند. اما طبیعتاً حالتی که دولت به‌عنوان بازیگر وارد صحنه شود، ملاحظات خاص خود را دارد که به تفصیل درباره آن صحبت کردیم. نکته مهم در اینجا این است که ثمره اصلی این افزایش شفافیت، تشکیل یک بازار مبتنی بر اعتماد و سلامت خواهد بود که در واقع حتی دولت می‌تواند به مالیات‌ستانی از آن بیندیشد، البته شاید در حالتی که آزادی کامل در زمینه دادوستد مواد مخدر صورت نگرفته باشد این امر کمی دور از ذهن به نظر آید اما در صورتی که بخشی از این شبکه توزیع با نظارت دولت به شخص ثالث واگذار شود، طبیعتاً امکان اخذ مالیات از آن نیز وجود خواهد داشت. قدم اول در این بخش می‌تواند نوعی تفکیک و طبقه‌بندی محصولات به کم‌خطر و پرخطر باشد که مقررات‌گذاری در مورد هرکدام متفاوت است. به میزانی که دولت بتواند مقررات‌گذاری‌های دقیق‌تری در زمینه مدیریت این محصولات انجام دهد، امکان تشکیل بازارهای موازی کمتر خواهد بود اما به یاد داشته باشید که هیچ‌گاه صفر نخواهد شد.
مساله جرم‌زدایی از مواد مخدر در کجای این ملاحظات قرار می‌گیرد؟
نکته دیگری که دولت باید به آن توجه کند و به‌نوعی آثار اجتماعی و روانی دارد، مساله جرم‌زدایی (decriminalization) از گروهی از مواد مخدر و ممنوعه است که بناست از این به بعد به‌صورت قانونی و با نظارت دولت عرضه شود. در واقع باید مصداق تعریف جرم و مجرم در این رابطه تغییر کند که خود نیازمند برخی تغییرات قانونی است. مهم‌تر از آن، بحث ضمانت اجرایی مقررات است. اگر بر این امر نظارتی وجود نداشته باشد، مداخله دولت در بازار صرفاً یک شوک برون‌زا به کل سیستم موجود خواهد بود که پیامد اجتماعی مثبتی به دنبال نخواهد داشت. مساله تغییر تعریف جرم با توجه به طبقه‌بندی مواد مخدر و تشخیص میزان آسیب‌پذیری آنها قابل حصول است. بدین صورت که بسته به نوع مصرف عمومی و خواسته اجتماعی که وجود دارد، با ذکر ملاحظات سیاستی، می‌توان برخی از این مواد را آزاد کرد. ذکر این نکته در اینجا ضروری است که ارزیابی‌های سیاستی علی‌القاعده یک مساله است و بحث‌های ناظر بر اجرا و پیاده‌سازی موضوع دیگری است. چارچوبی که در اینجا از آن صحبت شد هرچند تئوریک به نظر می‌رسد، اما هنگامی که جایگزین‌های سیاستی و پیامدهای هرکدام را در نظر بگیریم، عملاً برای مبحث پیاده‌سازی دغدغه داریم.
در پایان اگر نکته خاصی مدنظرتان هست، بفرمایید.
برای جمع‌بندی، به‌طور خلاصه می‌توان گفت اگر دولت بخواهد به بازار مواد مخدر تحت عنوان عرضه دولتی و سهمیه‌بندی ورود کند، باید دو وجه کلی را در نظر بگیرد، اول، پیامدهای اقتصادی مساله است که در اینجا هم به بعد صرفاً اقتصادی آن از نظر هزینه فایده تولید و توزیع پرداختیم و هم ملاحظات اقتصاد سیاسی آن را از لحاظ نوع نگرش سیاستگذار به مساله و هدف‌گذاری که در وهله اول از طراحی و پیاده‌سازی این سیاست در نظر دارد، بررسی کردیم. وجه دیگر عواقب اجتماعی این سیاست است که افراد به دلیل تنوع در مصرف لزوماً به اقلام خاصی که دولت آنها را مجاز و در دسترس قرار می‌دهد اکتفا نخواهند کرد. از طرف دیگر هزینه شناسایی با ترتیبی که گفته شد می‌تواند دغدغه دیگری برای مصرف‌کنندگان باشد. در نهایت آنچه مسلم است شرایط فعلی یعنی ممنوعیت مطلق تمامی انواع مواد مخدر و مجازات‌های سنگین مرتبط با آن نه‌تنها کارساز نبوده بلکه سبب شده اقتصادهای زیرزمینی بسیاری در این رابطه شکل بگیرند که نه‌تنها شفاف نبوده و نمی‌توان از آنها مالیات گرفت بلکه زمینه‌ساز جرائم دیگری نیز می‌شوند. جرائمی که به دلیل ماهیت ریسکی مواد مخدر و منع قانونی آن، در قالب‌های بزرگ و با حاشیه سود بالا اتفاق می‌افتند. در این شرایط، پیشنهادی سیاستی که بتواند به‌صورت کنترل‌شده و نه تمام و کمال بخشی از این بازار را مدیریت و آسیب‌های اجتماعی آن را به حداقل برساند، در نوع خود مبارک به نظر می‌رسد البته مشروط به آنکه ملاحظاتی که در اینجا به آن اشاره شد در نظر گرفته شود.
