پیروز حناچی از علل بروز انحراف در ساخت‌وساز و ضعف مدیریت شهری می‌گوید
انحراف چالش‌ساز
پیروز حناچی می‌گوید: تقاضا برای ساخت‌وساز با انگیزه اقتصادی در مناطقی از شهر بیشتر دیده می‌شود که زمین ارزش بالاتری دارد. به همین خاطر بخش عمده‌ای از بلندمرتبه‌سازی‌ها در مناطق شمالی تهران یعنی بالاتر از خیابان انقلاب است.
چرا ساخت‌وسازها در شمال تهران بیشتر شد؟ چرا نرخ عوارض ساختمانی در مناطق 22گانه با قیمت مسکن نسبت معکوس پیدا کرده است؟ ایجاد انحراف در بخش ساخت‌وساز چه پیامدهایی به همراه دارد؟ انتظارات برای شکل‌گیری رونق ساختمانی چقدر در به وجود آمدن این پدیده اثرگذار بوده؟ آیا ضعف مدیریت شهری در تعیین نرخ عوارض ساختمانی باعث بروز این اتفاق است؟ اینها پرسش‌هایی است که پیرامون برهم خوردن تعادل ساخت‌وساز در شهر تهران مطرح است. به این بهانه با پیروز حناچی معاون شهرسازی و معماری وزیر راه و شهرسازی و دبیرکل شورای عالی شهرسازی و معماری به گفت‌وگو پرداختیم. او معتقد است که تقاضا برای ساخت‌وساز با انگیزه اقتصادی در مناطقی از شهر بیشتر دیده می‌شود که زمین ارزش بالاتری دارد. وقتی نرخ عوارض به درستی تعیین نشود، طبیعی است در چنین وضعیتی به یکباره می‌بینیم ساخت‌وساز در برخی مناطق شهر تهران با رشد غیرمعمول مواجه می‌شود. حناچی می‌گوید: انحراف در ساخت‌وساز، ما را از برنامه‌ریزی‌های آینده و برنامه‌هایی که برای کلانشهرهایی مثل تهران داریم دور می‌کند. هر چقدر به این سمت حرکت کنیم امکان برنامه‌ریزی کردن را از ما می‌گیرد. این نوع از مدیریت شهری برای ما بحران‌های جدی مثل ترافیک، آلودگی هوا، کمبود منابع آب به وجود می‌آورد؛ ناهنجاری‌هایی که با آنها مواجهیم. شرح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
برخی گزارش‌ها حاکی از آن است که ساخت‌وساز در مناطق شمال تهران با رشد بی‌رویه‌ای مواجه شده است. به طوری که نسبت معکوس تعرفه پروانه ساخت با قیمت مسکن باعث بروز انحراف در بخش ساخت‌وساز شده است. بروز این اتفاق چه پیامدهایی به همراه دارد؟
گزارش آماری جدید مرکز آمار ایران نشان می‌دهد بیش از دو میلیون و 690 هزار واحد خالی مسکن در کل کشور داریم و از این میان 490 هزار واحد مسکونی خالی در تهران است. این آمار بدون احتساب واحدهای خالی در دست ساخت و بدون احتساب مسکن مهر است. به معنای دیگر ما در کشور، مسکن بالاتر از نیاز ساختیم ولی آن کسی که تقاضای موثر مسکن داشته و به اصطلاح مسکن‌اولی است، یعنی کسانی که خانه ندارند، هنوز پاسخ درستی در مقابل تقاضای خود نگرفته‌اند. چرا چنین چیزی به وجود آمده؟ معنی این اتفاق آن است که تقاضا برای خانه وجود داشته و از سوی دیگر هم، عرضه بوده است. این عرضه از سوی نظام مدیریت شهری بوده است که بعضاً به آن دامن هم می‌زدند. اما تقاضا با انگیزه‌های اقتصادی مختلف وجود دارد. در شرایط بی‌ثباتی اقتصادی از قدیم مسکن و زمین امن‌ترین مکان برای سرمایه‌گذاری بوده است. در شرایطی که شفافیت اقتصادی وجود ندارد اگر پول کثیف هم خدای ناکرده به این بخش اضافه شود و فعالیت‌های اقتصادی غیر‌شفاف را هم به آن بیفزاییم اگرچه آمار دقیقی در این زمینه نداریم ولی حجم بسیار زیادی را در‌بر می‌گیرد. طبیعی است در چنین وضعیتی به یکباره می‌بینیم ساخت‌وساز در برخی مناطق شهر تهران با رشد غیرمعمول مواجه می‌شود.
علت چیست؟
چون نظام مدیریت شهری ما به این موضوع وابستگی پیدا کرده است. دلیل این وابستگی آن است که در تهران و دیگر کلانشهرها بودجه‌ای برای اداره شهر بسته شده است که تامین کردن این بودجه راهی جز این ندارد. مثلاً فصول درآمدی شهرداری‌ها را در تهران و دیگر کلانشهرهای کشور ببینید. مطالعات ما نشان می‌دهد که 79 درصد از کل درآمدها مستقیم و غیرمستقیم وابسته به ساخت‌وساز است.
این آمار شامل ساخت‌وسازهای قانونی و غیرقانونی می‌شود. قانونی یعنی شما به صورت معمول برای خانه خود پروانه ساخت بگیرید و دوطبقه را به چهار طبقه تبدیل کنید و عوارض آن را به شهرداری پرداخت کنید. غیرقانونی یعنی تقاضای تراکم مازاد داشته باشید و مثلاً در کمیسیون ماده 5 به شما مجوز بدهند تا افزایش تراکم بگیرید. یا تخلف کنید که در کمیسیون ماده 100 مطرح می‌شود. در روش دیگر می‌شود هیچ‌کدام از این راه‌ها را پیش نگیرید.
در ساخت‌وساز تخلف کنید و بعد با شهرداری توافق کنید. فقط یک نمونه از این درآمدها در مورد تهران 500 میلیارد تومان توافقات پارکینگ است. یعنی شهرداری در جاهایی پارکینگ را واگذار کرده و پول گرفته است. کارهایی این چنین در شهرها عارضه به وجود می‌آورد. کنترل اینها اصلی‌ترین وظیفه شوراها و نظام شورایی در شوراهای اسلامی شهرهاست.
یعنی در جاهایی که تقاضای موثر بالایی داریم به همان میزان هم عوارض ساختمانی ما بالاتر است؟
بله، در مورد تهران دقیقاً همین‌طور است. تقاضا برای ساخت‌وساز با انگیزه اقتصادی در مناطقی از شهر بیشتر دیده می‌شود که زمین ارزش بالاتری دارد. به همین خاطر بخش عمده‌ای از بلندمرتبه‌سازی‌ها در مناطق شمالی تهران یعنی بالاتر از خیابان انقلاب است. پایین خیابان انقلاب تقاضا برای بلندمرتبه‌سازی وجود ندارد و مجوز هم داده نمی‌شود. جایی این اتفاق می‌افتد که زمین ارزش سرمایه‌گذاری بیشتر داشته باشد.
به همین دلیل است که می‌بینید مثلاً جمعیت‌پذیری منطقه یک تهران که در طرح جامع چیزی حدود 600 هزار نفر بوده است، با پروانه‌هایی که صادر شده به حدود سه میلیون نفر رسیده است. و این اساساً زمینه‌ساز تغییرات ناپایدار خواهد بود.
وجود نسبت نابرابر هزینه اخذ پروانه به قیمت مسکن در مناطق 22گانه پایتخت و انحراف به وجود‌آمده در زمینه عرضه و تقاضا در کلانشهر تهران چه پیامدهایی می‌تواند داشته باشد؟
انحراف در ساخت‌وساز، ما را از برنامه‌ریزی‌های آینده و برنامه‌هایی که برای کلانشهرهایی مثل تهران داریم دور می‌کند. هر چقدر به این سمت حرکت کنیم امکان برنامه‌ریزی کردن را از ما می‌گیرد. این نوع از مدیریت شهری برای ما بحران‌های جدی مثل ترافیک، آلودگی هوا، کمبود منابع آب به وجود می‌آورد؛ ناهنجاری‌هایی که با آنها مواجهیم.
از همه مهم‌تر با مقیاسی مواجهیم که از مقیاس مدیریت در حال خارج شدن است. و البته مدت‌هاست که از مدیریت خارج شده است. وقتی می‌گوییم مدیریت شهری تهران از ظرفیت‌های زیست‌محیطی خارج شده یعنی به‌طور طبیعی، طبیعت تهران دیگر امکان باز‌ساخت شرایط عادی خود را ندارد و مدام شرایط زندگی و شرایط زیست‌محیطی در حال تنزل است.
هرقدر به این سمت حرکت کنیم از شرایط برنامه‌ریزی دور می‌شویم. ما باید بدانیم که در هر یک از مناطق 22گانه تهران، مطابق طرح جامع، چه تعداد جمعیت داریم یا خواهیم داشت تا متناسب با آن برنامه‌ریزی کنیم. وظیفه کنترل این موضوع بر عهده شهرداری‌ها و با حساسیت بیشتری به دلیل اهمیت پایتخت، شهرداری تهران است.
گذشته از موضوع رکود در بازار مسکن اما در حال حاضر سرمایه‌گذاری در بخش مسکن در شمال شهر تهران ریسک کمتری دارد. که این موضوع یکی از نتایج فرمول عوارض ساختمانی و انحراف آن است. نقش شهرداری در این زمینه چیست؟ این فرمول تا چه حد قابل بازبینی است؟
بله، حتماً قابل بازبینی است اما من نمی‌خواهم بگویم همه این ماجرا بر عهده شهرداری است، اما شهرداری نقش بسیار موثری دارد. تعطیل شدن بخش‌هایی از صنعت، شرایط تحریم و رکود و شرایط اقتصاد که بعد از انقلاب ما همه‌ساله آنها را تجربه کرده‌ایم و با تحریک بخش مسکن از آن خارج شده‌ایم، در بروز مشکلات مورد بحث بی‌تاثیر نبوده است. به هر حال وضعیت اقتصادی ما، به گونه‌ای نیست که به‌طور عموم سرمایه‌ها را به سمت تولید یا به سمت بورس به عنوان پشتوانه تولید ببرد.
وقتی سرمایه‌ها به این سمت نمی‌رود به سمتی هدایت می‌شود که سودآوری بیشتر در مدت زمان کمتر دارد. شاید بپرسید کجا این اتفاق می‌افتد؟ معمولاً در زمین و ساختمان و عمدتاً در شهرهای بزرگ شاهد چنین سوددهی‌هایی هستیم. البته بیشتر در قسمت‌هایی از شهرهای بزرگ که سود بازگشت سرمایه بیشتری دارند یعنی همان جاهایی که زمین گران‌تر است.
فرمول عوارض ساختمانی به چه نحوی باید اصلاح شود که مانع از بروز انحراف در بخش ساخت‌وساز شود؟
شاید یکی از راه‌های اصلاح، مالیات بستن به واحدهای مسکونی غیر از خانه اول است. یعنی همه مسوولان و نهادها باید برای خانه‌اولی‌ها مزیت ایجاد کنیم. از خانه اول که عبور می‌کنیم، و به خانه‌های دوم و سوم و... که می‌رسیم مثل خیلی از کشورهای جهان، باید مالیات به این خانه‌ها ببندیم. این مالیات‌ها باید به شکلی بازدارنده باشد تا سرمایه‌ها را در این بخش‌ها به شکل راکد نگه ندارند. و ترجیح افراد این باشد که به جای اینکه مالیات بدهند سرمایه خود را در بورس بگذارند تا هم پشتوانه تولید کشور خود باشند و هم از منافع بورس بهره‌مند شوند. البته باید تاکید کرد که لازمه این کار، بورس شفاف و سود‌ده است که این جاذبه را داشته باشد.
همان‌طور که اشاره کردید یکی از راه‌های برون‌رفت از مشکلات اقتصادی در کشور ما در دوره‌های مختلف سرمایه‌گذاری در بخش مسکن و ساخت‌وساز بوده است. چقدر انتظاراتی که برای رونق اقتصادی و خریدوفروش مسکن به وجود آمده بود باعث رسیدن به این وضعیت در بحث عوارض ساختمانی شد؟
قرار نیست تمام بار رونق اقتصادی کشور را بخش مسکن و ساخت‌وسازها به دوش بکشند. یکی از وظایف دولت‌ها ایجاد تعادل بین بخش‌های مختلف است. دولت باید بین خدمات، آموزش، بهداشت، ساختمان، تجارت، صنعت، معدن و کشاورزی از نظر درآمدزایی، تولید و در کل پویایی اقتصادی تعادل ایجاد کند. البته ممکن است بعضی وقت‌ها دولت با هدف خاصی در شرایطی ویژه برای اینکه یک بخش را تحریک کند، سود در آن بخش سه یا چهار درصد افزایش پیدا کند.
نباید این اختلاف به قدری افزایش پیدا کند که همه سرمایه‌های سرگردان در کشور به سمت این بخش حرکت کند. ما باید به این نکته مهم توجه کنیم که باید در شهرهایی زندگی کنیم که قابلیت زندگی داشته باشند. چیزی که ما به آن اوج رونق مسکن در شهرها می‌گوییم به بهانه فروش شهر در حال به دست آمدن است. متاسفانه در حال حاضر شاهدیم به قیمت پایین آمدن کیفیت زندگی در شهر رونق ایجاد می‌کنند. این کار عاقلانه نیست و ما باید تعادل را برقرار کنیم. شاید مشکلات در این حوزه ریشه در این دارد که اساساً بحث شرایط رونق و غیر رونق نیست.
با توجه به اینکه در آستانه برگزاری انتخابات شورای شهر قرار داریم باید چه افرادی با چه ویژگی‌هایی انتخاب شوند که به سمت اصلاح ساختار مدیریت شهری و تحول در این عرصه حرکت کنیم؟
برای توضیح در این زمینه من از یک مثال استفاده می‌کنم. مدیریت شهری در شهرهای ما مثل اداره امور شرکت‌هاست. اعضای شورای شهر، اعضای هیات مدیره این شرکت هستند و شهردار در سمت مدیرعامل شرکت قرار دارد. مجمع عمومی، مردم شهر هستند که بیلان شهر خود را تایید یا تکذیب می‌کنند. و البته بازرسان هم دستگاه‌های حاکمیتی و نظارتی و خود شورای شهر هستند که باید کار نظارت را به دقت انجام دهند. طبیعتاً طبق قانون تجارت تمام شرکت‌ها باید به سهامداران، سود خود را اعلام کنند. و باید نشان بدهند که برای مایملکی که در اختیار آنها گذاشته شده است، ارزش افزوده ایجاد کرده‌اند.
اگر چنین اتفاقی نیفتاده باشد اعضای هیات مدیره و مدیرعامل به سوء‌مدیریت متهم می‌شوند. در شهرداری هم فرمول همین است. یعنی مردم از شهردار انتظار دارند که به مایملک و دارایی‌های شهر، ارزشِ افزوده ببخشد. ارزش افزوده به دارایی‌های یک شهر بخشیدن یعنی اینکه سرمایه‌های یک شهر افزایش پیدا کند. این سرمایه‌ها بخشی در املاکی است که در اختیار شهرداری است. بخشی از آن در سرمایه‌گذاری‌هایی است که برای شهر گردش مالی ایجاد می‌کند. ایده‌آل‌ترین شرایط تعداد مراکزی است که به‌طور دائمی عوارض می‌دهند و این عوارض، از جنس عوارض سالم است.
می‌توان گفت این درآمد پایدار عمومی طولانی و بدون دغدغه در نظام مدیریت شهری است. از آن طرف بهینه اداره کردن شهر دارای اهمیت فراوان است. به عبارتی شهر با این تدابیر با بهره‌وری بالا خواهد بود. اگر هزینه‌های جاری به نسبت هزینه‌های عمرانی به‌شدت افزایش پیدا کند یا به نسبت رشد بودجه هزینه‌های جاری نرخ شیب تندتری داشته باشد، در حقیقت از بهره‌وری پایین‌تری برخورداریم. انگار که مایملک خود را می‌فروشیم برای اینکه حقوق بدهیم و در بحث مدیریت شهری باید شهر را بفروشیم که بودجه مورد نیاز برای اداره شهر را تامین کنیم. این کار نه عاقلانه است و نه قابل ادامه دادن. و این بزرگ‌ترین نگرانی است که در نظام مدیریت شهری ما وجود دارد. وجود منابع مالی پایدار لازم است که هم دولت و هم نظام مدیریت شهری باید به‌شدت به دنبال آن باشند که چنین چیزی تحقق پیدا کند.
اگر این اتفاق رخ دهد با چه پیامدهایی مواجه می‌شویم؟
در شرایطی که نظام مالیاتی شهری نتواند سر ماه به نیروهای خود حقوق بدهد، ممکن است هر اتفاق غیرممکنی در شهر بیفتد و ما نباید شرایطی را فراهم کنیم که به این سمت برویم. همچنین باید انضباط صحیحی در جذب نیروی انسانی داشته باشیم. اگر نیروی انسانی کیفی را برای نظام مدیریت شهری تربیت و جذب نکنیم برای ما مشکل‌ساز خواهد بود. مثلاً آقای الویری در مصاحبه‌ای اعلام کرد که در زمان مدیریت ایشان، شهرداری تهران 45 هزار نیرو داشته است. در حالی که شورای شهر اعلام کرده است در حال حاضر 65 هزار نفر پرسنل شهرداری تهران هستند. در حدود یک دهه 20 هزار نفر به جمعیت شهرداری تهران افزوده شده است. حالا اگر این 20 هزار نفر بهترین نیروهای کارآمد باشند، شهرداری به نوعی سرمایه‌گذاری کرده است و اگر نباشند باید نگران بود و نباید به این سمت حرکت کرد. توجه به این موضوع فقط مربوط به تهران نیست، بقیه شهرهای کشور نیز کم‌وبیش چنین وضعیتی را دارند.
