نهاد پولی ایران

با شکل‌گیری بانک‌های مرکزی در دنیا که وظیفه اعمال سیاست‌های پولی را بر عهده داشتند، ‌در ایران نیز بانک مرکزی شکل گرفت تا بتواند نقشی را ایفا کند که در سایر کشورها وجود داشت. آنچنان که در سایت بانک مرکزی در مورد پیشینه این بانک آمده است؛ قانون پولی و بانکی کشور در تاریخ هفتم خردادماه 1339 تصویب شد. طبق فصل دوم قانون مذکور کلیه امور مربوط به چاپ اسکناس و ضرب سکه و پشتوانه آن به بانک مرکزی محول و همچنین طبق مواد 14 و 18 فصل مزبور انتشار اسکناس که قبلاً به موجب قانون مصوب 30 تیرماه 1333 با هیات مشترکی بود، منحصراً به بانک مرکزی ایران واگذار شد. تفکیک عملیات تجاری از چاپ اسکناس و سیاست‌های پولی و اعتباری، لزوم ایجاد بانک مرکزی ایران با هدف نظارت و هدایت فعالیت‌های بانک‌های کشور، تنظیم اعتبارات، حفظ ثبات قیمت‌ها، حفظ ارزش پول، کنترل دقیق امور ارزی و هدایت پس‌اندازهای کشور به سوی سرمایه‌گذاری‌های مولد را ایجاد کرد. بدین ترتیب بانک مرکزی ایران در تاریخ 18 مردادماه 1339 با سرمایه 3/6 میلیارد ریال و 388 نفر پرسنل تاسیس شد.

از سوی دیگر وظایف و اختیارات بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار به عنوان مسوول اصلی سیاستگذاری پولی در قانون این گونه آمده است:

وظایف و اختیارات بانک مرکزی ایران

براساس قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بـه عنـوان تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور، موظف به انجام وظایف زیر است:

حفظ ارزش داخلی و خارجی پول ملی کشور

انتشار اسکناس و ضرب سکه‌های فلزی رایج کشور

تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و ریالی

نظارت بر معاملات طلا و وضع مقررات مربوط به آن

نظارت بر صدور و ورود ارز و پول رایج کشور

تنظیم‌کننده نظام پولی و اعتباری کشور

نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری

تنظیم حجم اعتبارات بانکی و ایجاد هماهنگی، متناسب با نیازهای پولی کشور

نگهداری از حساب‌های کلیه وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت

نگهداری کلیه ذخایر ارزی و طلای کشور

نمایندگی دولت در سازمان‌های مالی و بین‌المللی

در اختیار داشتن تصدی تمام عملیات انتشار اوراق بهادار دولتی

انعقاد موافقتنامه پرداخت و اجرای قراردادهای پولی، مالی، بازرگانی و ترانزیتی دولت و سایر کشورها

وظایف و اختیارات شورای پول و اعتبار

شورای پول و اعتبار به منظور مطالعه و اتخاذ تصمیم درباره سیاست کلی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و نظارت بر امور پولی و بانکی کشور عهده‌دار وظایف زیر است:

رسیدگی و تصویب سازمان و بودجه و مقررات استخدامی و آیین‌نامه‌های داخلی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

رسیدگی و اظهار نظر نسبت به ترازنامه بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران جهت طرح در مجمع عمومی

رسیدگی و تصویب آیین‌نامه‌های مذکور در قانون پولی و بانکی

اظهارنظر در مسائل بانکی، پولی و اعتباری کشور و همچنین اظهار نظر نسبت به لوایح مربـوط به وام یا تضمین اعتبار و هر موضوع دیگری که از طرف دولت به شورا ارجاع می‌شود.

ارائه نظر مشورتی و توصیه به دولت در مسائل بانکی، پولی و اعتباری کشور که به نظر شورا در وضعیت اقتصادی و به‌ویژه در سیاست اعتباری کشور موثر خواهد بود.

اظهار نظر درباره هر موضوعی که از طرف رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در حدود قانون به شورای مذکور عرضه می‌گردد.1

بانک مرکزی و تحقق اهداف

آنچنان که در قانون ذکر شده است، مهم‌ترین هدف بانک مرکزی در مقیاس کلان، حفظ ارزش پول ملی است. این هدف تنها در صورتی محقق می‌شود که نرخ تورم کنترل شود، زیرا هر چه تورم اوج گیرد، ارزش واقعی هر ریال کمتر شده و قدرت خرید آن کاهش می‌یابد. جالب آنجاست که این هدف اصلی نگارش‌شده در ابتدای تشکیل بانک مرکزی، امروز مورد توافق اکثریت اقتصاددانان است؛ بدین معنا که جلوگیری از افزایش تورم هدفی است که اقتصاددانان باور دارند مقامات پولی ابزار لازم برای تحقق آن را در اختیار دارند، در حالی که به باور بسیاری بانک مرکزی قادر نیست روی تولید کشور تاثیر‌گذار باشد، زیرا ابزار پولی قادر نیست بر تولید ناخالص داخلی موثر باشد.

بانک مرکزی در بهترین حالت به جز حفظ ارزش پول می‌بایست به ثبات‌سازی اقتصاد بپردازد؛ ثبات‌سازی به معنای تثبیت شوک‌هایی که به اقتصاد وارد می‌شود. در واقع اگرچه مقامات پولی نمی‌توانند با ابزار پولی ایجاد رشد اقتصادی کنند اما می‌توانند در مقابل شوک‌هایی که به اقتصاد وارد می‌شود و می‌تواند آن را به ورطه رکود بکشاند، با سیاست‌های پولی خود از بار این شوک‌ها بکاهند. اما نکته مهم آن است که ابزار پولی تنها می‌تواند از شوک‌های طرف تقاضا جلوگیری کند. شوک‌هایی که بیش از همه در ذات اقتصاد‌های توسعه‌یافته است تا کشور‌های در حال توسعه که دچار تنگنا‌های بخش عرضه هستند. به عبارت دیگر هدف تثبیتی برای سیاست‌های پولی بیشتر در کشور‌های توسعه‌یافته محقق می‌شود تا در کشورهایی چون ما.

از این روی شاید باید گفت که بانک مرکزی ایران بیش از دیگران می‌بایست هدف ثبات قیمت‌ها را در دستور کار قرار دهد و از قید و بند رشد اقتصادی و جلوگیری از شوک‌های منتهی به رکود و بیکاری رها شود. مقامات پولی باید توانایی انتقال این مساله را به دیگر تصمیم‌گیرندگان داشته باشند. باید این نکته برای مقامات اجرایی شفاف شود که بانک مرکزی ابزار لازم را برای تحریک اقتصاد در دست ندارد. این نهاد نمی‌تواند از نرخ بیکاری بکاهد، تنها نقش ملموس وی می‌تواند آن باشد که با جلوگیری از تورم و کاهش ریسک‌های مرتبط به آن، فضای آرام و با‌اطمینان‌تری را برای فعالیت اقتصادی ایجاد کند.

با این وجود، هدف تورمی نتوانسته محقق شود و ایران جزو معدود کشورهایی است که به طور پیوسته تورمی دورقمی را تجربه کرده است. عمده‌ترین دلیل نیز آن بوده است که وزن اهمیتی برای هدف تورمی به آن میزانی که در بالا ذکرش رفت، نبوده است و اهداف دیگری چون کاهش نرخ بیکاری، به علت وابستگی بانک مرکزی به دولت، در اولویت برنامه‌های بانک مرکزی ایران بوده است و این امر موجب شده است که تمایل تورمی (Inflationary Bias) به بدترین شکل رخ نماید. به عبارت دیگر اگر بانک مرکزی می‌توانست خود هدف‌گذاری برای سیاست‌هایش را انجام دهد، از آن رو که مقامات پولی بیش از دیگران به ابزار پولی و توانایی‌های آن آشنا هستند، تورم بدین سطح نمی‌رسید. از این روی می‌توان گفت که بخش مهمی از این تورم ناشی از وابستگی نهاد پولی به نهاد مالی است. اما این وابستگی چقدر است؟ آیا شاخصی برای برآورد آن وجود دارد؟

میزان استقلال بانک مرکزی ایران

شاخص‌هایی که برای استقلال بانک مرکزی استفاده می‌شود، از میزان تغییرات در مقامات پولی یک کشور تا تهیه پرسشنامه برای کارکنان بانک‌های مرکزی را شامل می‌شود. اما شاید بتوان گفت یکی از بهترین شاخص‌ها، شاخص قانونی است. برای این شاخص دو گزینه عنوان شده است. اولی شاخص GMT است که توسط ‌Grilli، Tabellini و

Masciandaro در سال 1991 مطرح و دیگری توسط Cukierman در سال 1992 ابداع شد. شاخص ابتدایی با در نظر گرفتن قانون بانکی، دو شاخص استقلال سیاسی و اقتصادی را بر مبنای 15 متغیر استخراج می‌کند و دومی با وزن دادن به 16 کاراکتر، استقلال بانک مرکزی را تخمین می‌زند. لیکن آنچه باز می‌تواند مورد توجه قرار گیرد، آن است که هر یک از این متغیرها حالتی سوبژکتیو دارند؛ بدین معنا که وقتی محقق می‌خواهد این شاخص‌ها را برای کشوری به‌دست آورد، بنا به تفسیری که از قانون بانکی یک کشور خواهد داشت، می‌تواند به ارقام بسیار متفاوتی دست یابد. بنابراین، این امکان وجود دارد که مثلاً در مقاله‌ای برای یک کشور در یک دوره زمانی مشخص، شاخص GMT رقمی شود اما در مقاله‌ای دیگر عددی دیگر. اما با این وجود باز هم می‌توان از این شاخص‌ها استفاده کرد، زیرا هر چند برای یک کشور مشخص ممکن است ارقام متفاوت باشد؛ اما آنچه بیش از همه مهم است، مقایسه بین کشوری است که کدام کشور دارای بانک مرکزی مستقل‌تری است و عملکرد حوزه پولی در آن بهتر است یا نه؟ به همین علت با وجود تمامی این تناقض‌ها باز شاخص‌های قانونی می‌توانند نتایج قابل استفاده‌ای را به محقق ارائه دهند. ضمن آنکه می‌توان مدعی بود که اگر در فلان کشور رابطه میان استقلال و تورم یافت نشد، اشکال از شاخص‌هایی است که استفاده می‌شود و چه بسا با تغییر آن بتوان نتایج تئوریک را به اثبات رساند. بنابراین مشاهده شد که اجماعی در حیطه نظری پیرامون استقلال بانک مرکزی و اثرات آن بر عملکرد اقتصاد وجود دارد، اما در حوزه عمل به دلایل موانعی چون فقدان یک شاخص مشخص و غیر قابل تفسیر در مورد استقلال بانک مرکزی، آزمون تئوری با مشکل مواجه است؛ هرچند می‌توان از شاخص‌های قانونی به عنوان معیارهای مناسب رده‌بندی کشورها در مورد استقلال بانک مرکزی بهره جست. با این زمینه، راقم با محاسبه دو شاخص مذکور برای 10 کشور برتر صادرکننده نفت بدین نتیجه رسیده است که متاسفانه ایران پس از عربستان وابسته‌ترین بانک مرکزی را دارد. شاخص کوکرمن برای ایران 259/0 و برای عربستان 18/0 است (هرچه این شاخص به یک نزدیک‌تر باشد بانک مرکزی مستقل‌تر است و هرچه به صفر نزدیک، وابسته‌تر). این در حالی است که برای کشوری مانند ونزوئلا به دلیل تغییرات انجام‌شده در دهه 1990 این شاخص 8/0 است و حتی برای کویت و امارات متحده به ترتیب، 46/0 و 55/0 است. بنابراین آنچنان که مشخص است، ایران حتی از کشورهایی که ساختار اقتصادی آنها کم و بیش مانند آن است نیز در زمینه اصلاحات قانونی برای بانک مرکزی عقب‌تر است. شاخص GMT نیز باز به همین شکل این شرایط اسفناک را برای ایران به نمایش می‌گذارد.2

ضرورت اهمیت یافتن بیشتر تورم

عدم استقلال بانک مرکزی در قانون پولی موجب شده است تا اراده مقامات دولتی بر تصمیم‌های بانک مرکزی مستولی شود و هدف رشد اقتصادی و تامین مالی دستگاه‌ها و نهاد‌های دولتی و کاهش بیکاری بر هدف تورمی فائق آید و در نتیجه همانی شود که امروز شاهد آن هستیم. اگر قانون پول و بانکداری به نفع استقلال بیشتر بانک مرکزی در عین حفظ شفاف‌سازی و مسوولیت‌پذیری بانک مرکزی حرکت کند، آنگاه تورم در تابع مطلوبیت مقامات پولی به مراتب وزن بیشتری می‌یابد و در عین حال نهاد پولی خود می‌تواند بدون تصمیم دیگری از ابزاری که در دست دارد، بهره گیرد. استقلال بانک مرکزی باعث آن است تا فشارهایی که اکنون از سوی بودجه و سیاست‌های مالی بر ابزار پولی تحمیل می‌شود، رنگ ببازد و این می‌تواند تورم را تسکین دهد. البته هستند افرادی که معتقدند بانک مرکزی و مقامات پولی در خلأ سیاستگذاری نمی‌کنند و ساختار اداری ایران به گونه‌ای است که در نهایت مقامات پولی نمی‌توانند به تنهایی برای تورم هدف‌گذاری کنند. ساخت نهادهای سیاسی و اقتصادی، از منظر این کارشناسان به گونه‌ای است که حتی با اصلاح قانون و تضمین استقلال بانک مرکزی بر روی کاغذ، در عمل این استقلال حفظ نمی‌شود و بانک مرکزی از منظر نهادهای سیاسی و اقتصادی به عنوان صندوقی برای ذخیره پول ملی در نظر گرفته می‌شود که همیشه می‌توان برای تامین مالی به آن دست‌درازی کرد و این پایه اصلی استفاده از ابزار پولی برای مهار تورم را می‌زند. این نگاه البته قابل تامل است، اما این دلیل نمی‌شود که اصلاح قانونی صورت نگیرد. در واقع هر چند همواره انحراف از قانون وجود دارد، لیکن آشکار است که با تضمین استقلال در قانون، وابسته کردن نهاد پولی بسی سخت‌تر از امروز خواهد بود و شاید برای اولین گام به سوی تورم پایین مداوم باید بر روی این اصلاح تمرکز کرد.

پی‌نوشت‌ها:

1-www.cbi.ir

2- Jabal Ameli, Pouya, Effects of Oil Price on Monetary Policy in Major Oil-Exporting Countries, University of Leicester, PhD Thesis.