عیارسنجی سیاست‌های رفاهی دولت

یکی از مهم‌ترین پرسش‌های علم اقتصاد، کم‌وکیف سرمایه‌گذاری‌های اجتماعی دولت است. کدام هزینه‌های دولت بیشترین رفاه را برای جامعه به ارمغان می‌آورد؟ آیا کوپن کالایی نسبت به پرداخت یارانه نقدی ارجحیت دارد؟ کارایی بیمه‌های اجتماعی ارائه‌شده توسط دولت در رسیدگی به شکست‌های بازار آزاد چگونه است؟ آیا بهتر است دولت سرمایه‌گذاری خود را معطوف به کودکان قشر کم‌درآمد سازد؟ اگر بله، بهترین سنین هدف کدام‌اند؟ آیا این سرمایه‌گذاری باید به طور مستقیم روی کودکان انجام گیرد یا به صورت یارانه به والدین آنها پرداخت شود؟ با توجه به اهمیت موضوع، ادبیات وسیعی نیز در پاسخ به این پرسش‌ها و ارزیابی سیاستگذاری‌های دولت شکل گرفته است. در این رابطه، زمانی که بخواهند اثرات بیمه‌های سلامت را بسنجند به طور معمول منافع زندگی‌های نجات‌یافته را گزارش می‌کنند. ارزیابی سیاست‌های مالیاتی غالباً به صورت بارهای مالیاتی اضافی گزارش می‌شود. برای ارزیابی تحصیلات تکمیلی اغلب هزینه‌های ثبت‌نام مورد توجه قرار می‌گیرد. اما این معیارهای متفاوت و تک‌بعدی شرایط را برای اندازه‌گیری رفاه سیاست‌های مختلف سخت می‌کند، به خصوص اگر هدف مطالعه جامع و ارزیابی سیاست‌های همه حوزه‌ها باشد. در این گزارش مقاله‌ای از نظر می‌گذرد که در آن با نگاهی متفاوت، حوزه‌های مختلف سیاست‌های رفاهی دولت مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. دو اقتصاددان دانشگاه هاروارد با نام‌های ناتانیل هِندرن1 و بِن اِسپرونگ کیسر2 در مقاله‌ای که در «مجله فصلی علم اقتصاد»3، یکی از معتبرترین ژورنال‌های اقتصادی دنیا متعلق به انتشارات دانشگاه آکسفورد، به چاپ رسانده‌اند 133 سیاست اقتصادی دولت آمریکا را در نیم قرن اخیر سنجیده‌اند. تمرکز مطالعه آنها بر چهار حوزه اصلی است: بیمه‌های اجتماعی (شامل سلامت، بیکاری و معلولان)؛ آموزش (شامل پیش‌دبستانی، مدرسه، دانشگاه و کارآموزی)؛ مالیات‌ها و یارانه‌ها (شامل بیشترین نرخ‌های مالیات، معافیت‌های مالیاتی برای قشر ضعیف و کمک به خانوارهایی که کودکان وابسته دارند)؛ و یارانه کالایی (برگه‌های تخفیف مسکن و کوپن‌های غذایی). به طور خلاصه یافته‌های این مقاله حاکی از آن است که سیاستگذاری‌ها (سرمایه‌گذاری‌ها)‌ی دولت روی آموزش و سلامت کودکان خانوار کم‌درآمد به طور تاریخی بازدهی‌های قابل‌توجهی به ارمغان آورده است. بسیاری از این سیاستگذاری‌ها، هزینه‌هایی را که برایشان انجام گرفته است جبران کرده‌اند، چراکه منافع آنها در بلندمدت عمدتاً در افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش یارانه‌های کمکی دولت بازتاب می‌یابد. بررسی تاریخی سیاست‌ها نشان می‌دهد سرمایه‌گذاری در آموزش و سلامت کودکان سنین مختلف همواره پرمنفعت بوده، در حالی که سرمایه‌گذاری در امور بزرگسال با بازدهی‌های کمتری همراه است. با این حال اگر سرمایه‌گذاری بر بزرگسالان اثرات سرریزی بر کودکان داشته باشد، می‌توان بازدهی‌های قابل‌توجه برایشان انتظار داشت. در این مقاله از تحلیل‌های موجود ادبیات هر حوزه استفاده شده تا منافعی که هر سیاست نصیب جامعه هدف (گیرندگان یا ذی‌نفعان سیاست) می‌سازد و همچنین هزینه خالص آن سیاست برای دولت برآورد شود. برای برآورد منافع سیاست اجرایی از تمایل به پرداخت ذی‌نفعان سیاست استفاده می‌شود، و هزینه خالص هم شامل هر دو مخارج اولیه و اثرات بلندمدت بر بودجه دولت است. پس از اندازه‌گیری این دو معیار، برای هر یک از سیاست‌ها نسبت منافع به هزینه‌های خالص دولت محاسبه می‌شود تا در نهایت «ارزش نهایی هزینه دولت»4 هر سیاست مشخص شود. به اعتقاد نویسندگان مقاله، «ارزش نهایی هزینه دولت» معیاری کاربردی است، به این خاطر که مقدار رفاهی را که به ازای هر واحد پول خرج‌شده دولت در سیاست نصیب ذی‌نفعان می‌شود، اندازه می‌گیرد. در نهایت با کنار هم قرار دادن این برآوردها می‌توان ارزشی را که به واسطه اجرای سیاست‌های اقتصادی دولت ایجاد می‌شود اندازه گرفت. بدین منظور برای روشن شدن چگونگی برآوردها، مثال‌هایی در این مقاله ارائه شده است که در اینجا به دو مورد از آنها اشاره می‌شود.

مثال 1. پذیرش دانشجو در دانشگاه فلوریدا: اولین مثال از چگونگی محاسبه «ارزش نهایی هزینه دولت»، معیاری که سودمندی اجرای سیاست‌های دولت را مشخص می‌کند، مربوط به پذیرش دانشجو در دانشگاه بین‌المللی فلوریدا آمریکاست. در این مثال «ارزش نهایی هزینه دولت» مربوط به سیاستگذاری است که جوانان را هدف قرار داده و بر درآمد سال‌های آتی آنها اثرگذار است. همان‌طور که اشاره شد برآوردهای اولیه با بهره‌گیری از نتایج مطالعات پیشین انجام می‌گیرد. بر این اساس زیمِرمَن در مقاله سال 2014 خود هزینه‌های دولت برای تامین مالی پذیرش دانشجویان دانشگاه فلوریدا و همچنین عایدی‌های بلندمدت این سیاست را محاسبه کرده است. طبق این برآوردها، هزینه اولیه دولت برای پذیرش هر دانشجو معادل 11 هزار و 403 دلار است که پس از کسر سایر پرداختی‌ها (شامل سه هزار و 184 دلاری که دانشجویان به عنوان هزینه تحصیلی شخصی می‌پردازند)، هزینه خالص دولت به ازای هر دانشجوی پذیرفته‌شده معادل دو هزار و 617 دلار می‌شود. او در ادامه برآورد می‌کند که در هفت سال نخست پس از پذیرش در دانشگاه، درآمد دانشجویان تا 10 هزار و 942 دلار کاهش می‌یابد. طبق آمارهای «اداره بودجه کنگره‌ای» آمریکا، نرخ مالیات بر این درآمدها 6 /18 درصد است. بنابراین کاهش مطرح‌شده در درآمد دانشجویان به معنی کاهش دو هزار و 35‌دلاری درآمد دولت به ازای هر دانشجو است. با این حال پذیرش در دانشگاه بین‌المللی فلوریدا باعث می‌شود در 8 تا 14 سال پس از پذیرش، درآمد دانشجویان 36 هزار و 369 دلار افزایش یابد. با در نظر گرفتن نرخ مالیات بالا، این افزایش بهبود هفت هزار و 274‌دلاری درآمد دولت را به دنبال دارد. بنابراین می‌توان گفت هزینه خالص دولت در این برنامه سیاستی منفی دو هزار و 622 دلار (که همان سود است) خواهد بود. به عبارت دیگر مخارج دولت در تامین هزینه پذیرش دانشجویان دانشگاه فلوریدا نه تنها در کمتر از 14 سال مخارج خود را جبران می‌کند بلکه بیشتر از آن منفعت می‌آفریند. این در حالی است که اگر منافع دوره پس از 14 سال را در نظر بگیریم (طول عمر دانشجویان)، عایدی اجرای این سیاست برای هر دانشجو تا 65سالگی به حدود 117 هزار و 330 دلار می‌رسد، عایدی که معادل کاهش 21 هزار و 823دلاری در هزینه‌های دولت خواهد بود. با در نظر گرفتن تمام این ارقام، هزینه خالص دولت در پذیرش دانشجویان دانشگاه فلوریدا منفی 24 هزار و 445 دلار خواهد بود که در واقع همان سود اجرای این سیاست است.

طبق تحلیل‌های بالا، هزینه اولیه کمتر از سه هزار دلار برای پذیرش یک دانشجو در دانشگاه فلوریدا باعث پس‌انداز خالص بیش از 24 هزار‌دلاری به ازای آن دانشجو برای دولت در بلندمدت می‌شود. با توجه به اینکه «ارزش نهایی هزینه دولت» در اجرای یک سیاست از تقسیم تمایل پرداخت ذی‌نفعان آن بر هزینه خالص دولت به‌دست می‌آید، و با در نظر گرفتن این یافته که هزینه خالص دولت در پذیرش دانشجویان دانشگاه فلوریدا در بازه منفی قرار گرفته است (به این معنی که علاوه بر جبران هزینه‌های اجرای سیاست، منفعت هم به‌دست آمده)، مادامی که تمایل پرداخت ذی‌نفعان سیاست بزرگ‌تر از صفر باشد، «ارزش نهایی هزینه دولت» در این سیاست بی‌نهایت خواهد بود. در این رابطه می‌توان ثابت کرد که تمایل به پرداخت ذی‌نفعان سیاست (که در اینجا دانشجویان هستند) بزرگ‌تر از صفر است. همان‌طور که اشاره شد دانشجویانی که در این دانشگاه پذیرفته می‌شوند باید در ابتدا یک هزینه شخصی بپردازند که به معنی تمایل به پرداخت منفی است. به‌علاوه در هفت سال نخست هم درآمد آنها کاهش می‌یابد که باز هم باعث منفی‌تر شدن تمایل پرداخت آنها می‌شود. اما طبق برآوردها عایدی که پس از هفت سال و در طول عمر نصیب دانشجویان می‌شود مجموع تمایل به پرداخت آنها را به بیش از 112 هزار دلار می‌رساند.

مثال 2. خدمات پزشکی به زنان باردار و نوزادان: ارائه خدمات پزشکی به زنان باردار و کودکان که بین سال‌های 1979 تا 1992 میلادی در آمریکا به اجرا درآمد مثالی دیگر در چگونگی محاسبه «ارزش نهایی هزینه دولت» است. برای ارزیابی «ارزش نهایی هزینه دولت» در این سیاست از نتایج مقالات مختلف استفاده شده است. در این رابطه کوریه و گروبر (1996) در مقاله خود نشان دادند که افزایش پوشش بیمه سلامت زنان باردار منجر به کاهش در نرخ مرگ‌ومیر و کمبود وزن نوزادان می‌شود. داو (2015) می‌گوید اجرای این سیاست با کاهش در عرضه نیروی‌کار زنان واجد شرایط همراه است. میلر و وِری (2018) نیز نشان می‌دهند کودکانی که والدین آنها مشمول این سیاست شدند، در بزرگسالی درآمد و سلامت بهتری نسبت به سایرین دارند. بر این اساس با بهره‌گیری از نتایج این مقاله ابتدا هزینه‌ها و سپس تمایل به پرداخت ذی‌نفعان محاسبه می‌شود تا در نهایت «ارزش نهایی هزینه دولت» سیاست به‌دست آید. طبق برآورد کوریه و گروبر (1996) هزینه بیمه یک زن باردار و ارائه خدمات پزشکی برای دولت در آن زمان سه هزار و 473 دلار بود. علاوه بر هزینه مستقیم درمان، داو (2015) در مطالعه خود مدعی می‌شود این بیمه کاهش 9 /21‌درصدی مشارکت نیروی‌کار زنان را به دنبال دارد؛ امری که معادل هزینه‌ای آن برای دولت 564 دلار است. بنابراین ارزیابی کوتاه‌مدت این سیاست بیانگر هزینه‌های افزایشی آن است. با تمرکز بر پیامدهای سیاست برای کودکان، میلر و وِری (2018) برآورد می‌کنند یک درصد افزایش در والدین مشمول این سیاست منجر به کاهش 237 /0‌درصدی بستری شدن کودکان آنها در آینده و در سنین بین 19 تا 32 می‌شود. با نرخ تنزیل سه‌درصدی، این اثرگذاری به معنی پس‌انداز 868‌دلاری دولت طی 14 سال برای سنین 19 تا 32 سال کودکان است. در این مطالعه همچنین نشان داده می‌شود که افزایش یک‌درصدی در شمار والدین مشمول طرح، بهبود 5 /3‌درصدی ثبت‌نام دانشگاه و 6 /11‌درصدی درآمد کودکان را به دنبال دارد. طبق برآوردها، این افزایش درآمد کودکان در سنین 23 تا 36‌ منجر به درآمدزایی سه هزار و 909‌دلاری برای دولت به ازای هر کودک می‌شود. بنابراین زمانی که کودکان (که والدین آنها مشمول طرح خدمات پزشکی بودند) به سن 36‌سالگی می‌رسند، سیاست اجرایی دولت تماماً هزینه‌های خود را جبران کرده است. به‌علاوه اگر همچون مثال قبل مزایای طول دوره عمر جامعه هدف در نظر گرفته شود، شش هزار و 114 دلار دیگر به درآمد مالیاتی دولت افزوده می‌شود. بنابراین با هزینه اولیه سه هزار و 473 دلاری که در بالا اشاره شد، منفعت خالص و بلندمدت دولت از اجرای طرح خدمات درمانی به هفت هزار و 14 دلار افزایش می‌یابد، که همان ترجمه هزینه خالص منفی اجرای طرح است. برای اینکه «ارزش نهایی هزینه دولت» بی‌نهایت شود، در کنار منفی شدن هزینه خالص اجرای سیاست، باید تمایل به پرداخت ذی‌نفعان سیاست هم مثبت باشد. با توجه به تحلیل‌های بالا می‌توان گفت این معیار مثبت است، چراکه اجرای طرح با بهبود پرتویی همراه است، به این معنی که اجرای آن وضع هیچ طرفی را بدتر نکرده است. با این حال دلایل دیگری نیز می‌توان برای مثبت بودن این معیار ارائه کرد. اول، کاتلر و گروبر (1996) نشان می‌دهند که ارائه خدمات درمانی توسط دولت جای پوشش بخش خصوصی را می‌گیرد. با فرض اینکه هزینه بیمه بخش دولتی و خصوصی تقریباً مشابه است این یافته بیانگر آن است که ذی‌نفعان دیگر مجبور نیستند هزینه بیمه سلامت بخش خصوصی را که نزدیک به دو هزار دلار است بپردازند. بنابراین می‌توان گفت تمایل به پرداخت ذی‌نفعان در اجرای سیاست مثبت است. دوم، دلیل دیگر بر مثبت بودن تمایل پرداخت ذی‌نفعان آن است که از یک طرف اجرای طرح نرخ مرگ‌ومیر نوزادان را کاهش می‌دهد و از طرف دیگر والدین مایل‌اند تمام درآمد خود (میانگین یک میلیون دلار) را بپردازند تا نوزادشان از مرگ نجات یابد. سوم، همان‌طور که اشاره شد اجرای سیاست خدمات درمانی افزایش درآمد کودکان جامعه هدف را در بزرگسالی به دنبال دارد. طبق برآوردها این امر تمایل پرداخت بیش از 47 هزار‌دلاری آنها را در پی دارد.

سخن پایانی

در این گزارش مقاله‌ای از نظر گذشت که «ارزش نهایی هزینه دولت» برای 133 طرح اجتماعی نیم قرن اخیر دولت آمریکا را مورد ارزیابی قرار می‌دهد. «ارزش نهایی هزینه دولت» در اجرای یک سیاست معادل منافعی است که اجرای آن سیاست به ازای هر واحد مخارجی که برایش شده به ارمغان می‌آورد. طبق یافته‌های این مقاله، الگوی روشن و ماندگاری وجود دارد که نشان می‌دهد سرمایه‌گذاری مستقیم دولت روی کودکان «ارزش نهایی هزینه دولت» عظیمی را به دنبال دارد. به عبارتی ارزش‌آفرینی‌های عظیمی در طیف گسترده‌ای از سرمایه‌گذاری‌های دولت در حوزه کودکان‌-از تحصیلات ابتدایی گرفته تا بیمه سلامت و کمک هزینه‌های دانشگاهی- نهفته است. در این مقاله همچنین نشان داده شد که شمار قابل‌توجهی از سیاست‌های دولت، هزینه‌هایی را که برایشان انجام گرفته است در بلندمدت جبران می‌کنند. به خصوص زمانی که مخارج دولت منجر به تقویت سرمایه انسانی شود، چراکه تقویت سرمایه انسانی با افزایش درآمد آتی افراد و به دنبال بهبود درآمد مالیاتی دولت در بلندمدت همراه است. از منظر پرداخت‌کنندگان مالیات نیز این مخارج دولت روی کودکان یک نوع سرمایه‌گذاری بلندمدت به حساب می‌آید. یافته‌های این مقاله حاکی از آن است که برای همه حوزه‌ها، بازدهی سرمایه‌گذاری‌های دولت روی کودکان برای دهه‌ها ماندگار است. البته هیچ تضمینی وجود ندارد که سرمایه‌گذاری‌های آینده چنین بازدهی‌هایی را به ارمغان بیاورند. در حقیقت، مقیاس بازدهی سرمایه‌گذاری دولت در حوزه‌های مختلف متفاوت است. حتی در حوزه‌هایی که سرمایه‌گذاری‌ها منافع قابل‌توجه می‌آفرینند، سیاستگذاری‌هایی ممکن است ناکارآمد باشند. این امر پرده از این واقعیت برمی‌دارد که هنوز نیز به فهم بیشتری از مکانیسم موفقیت سرمایه‌گذاری‌های دولتی نیاز است. حتی در مواردی که به نظر مطالعات کافی صورت گرفته است نیز هنوز ابعاد ناشناخته زیادی از پیامدهای رفاهی سیاست‌های دولت وجود دارد. به اعتقاد نویسندگان مقاله، 133 سیاست مورد بررسی آنها تنها بخش کوچکی از سیاست‌هایی است که می‌توان با استفاده از روش «ارزش نهایی هزینه دولت» آنها را مورد تجزیه و تحلیل قرار داد. در این مقاله بر سیاست‌های حوزه‌هایی همچون جرائم، محیط‌زیست، باثبات‌سازی اقتصاد کلان، زیرساخت‌ها و بسیاری از حوزه‌های دیگر هیچ گذری نشد. بنابراین با رصد دقیق تمایل پرداخت ذی‌نفعان و هزینه‌های خالص دولت در اجرای یک سیاست، می‌توان از روش «ارزش نهایی هزینه دولت» برای ارزیابی و تحلیل هزینه-فایده سیاست‌های دولتی بهترین استفاده را برد.

پی‌نوشت‌ها:

1- Nathaniel Hendren

2- Ben Sprung-Keyser

3-  Quarterly Journal of Economics

4- Marginal Value of Public Funds (MVPF)