فساد بوروکراتیک

شاید کمتر مفهومی در زمینه سیاستگذاری‌های اقتصادی به اندازه بوروکراسی محل مناقشه بوده باشد، حتی قدمت این مفهوم که به ابتدایی‌ترین دولت در تاریخ بازمی‌گردد هم نتوانسته است به بحث‌ها در مورد آن پایان داده و همگان را بر تعریف واحدی متمرکز کند. البته در حال حاضر بوروکراسی بیشتر در معنایی منفی به کار می‌رود و برای اکثریت یادآور روند بی‌پایان کاغذبازی‌های دولتی است. اما هنوز چندان از روزهایی که بوروکراسی را به عنوان موتوری برای رشد اقتصادی قلمداد می‌کردند فاصله نگرفته‌ایم. تجربه موفق کشورهای آسیای جنوب ‌شرقی طی سال‌های 1970 تا 1990، که توانست آنها را از رده کشورهای در حال توسعه به گروه کشورهای توسعه‌یافته داخل کند، باعث شد بوروکراسی وارد مباحث اقتصاد توسعه شود. در واقع تجربه بوروکراسی در این کشورها به حدی موفق بود که مفهومی به نام بوروکراسی شایسته‌سالار وارد ادبیات اقتصادی شد و مقالات آکادمیک هم با اتکا به داده‌های آماری رابطه مثبت میان بوروکراسی و رشد اقتصادی را ثابت کرد. اما این تجربه درخشان، دیگر تکرار نشد و عملاً بوروکراسی که در کشورهای مذکور به معنای قانونمند کردن مناسبات اقتصادی و اجتماعی بود که تا پیش از آن هیچ نظم لازم‌الاجرا و قانونی نداشتند، در کشورهای در حال توسعه دیگر مفهومی متفاوت و اجرایی متفاوت‌تر یافت تا عملاً در نهایت نه به عنوان موتور رشد، که به عنوان مانعی برای آن معرفی شود. در واقع در حال حاضر از بوروکراسی نه‌تنها به عنوان مانعی برای رشد نام برده می‌شود، که برای صحبت درباره آن از تمثیل کوه یخی استفاده می‌شود که بخش اعظم آن در زیر آب قرار داشته و می‌تواند باعث اقتدارگرایی شود.

بررسی‌ها نشان داده است که در اغلب کشورهای در حال توسعه، بوروکراسی کلاف در هم پیچیده‌ای از مناسبات دولتی را ایجاد می‌کند که در نهایت عملکرد آن هیچ ربطی به دلیل شکل‌گیری نداشته و زیان آن بسیار بیشتر از سودش خواهد بود. هزینه‌های اضافی تحمیل‌شده بر اقتصاد و تخصیص غیر‌بهینه منابع، علاوه بر تمرکز قدرت و ثروت در بخش‌های خاصی از اقتصاد و احتمالاً حتی در دست عده‌ای خاص، تنها بخشی از این زیان‌هاست. 

علاوه بر این بوروکراسی به عنوان یکی از دلایل بروز فساد در اقتصاد تاثیری انکارناپذیر بر کاهش رشد اقتصادی دارد. اما می‌توان گفت بیشتر از اینکه این ایرادات ذاتی بوروکراسی باشد، به نظر می‌رسد به عوامل و نهادهای مجری آن بستگی دارد. در واقع اگر بوروکراسی را به معنای حکومت روالی مشخص و قانونمند بر مناسبات اجتماعی و اقتصادی بدانیم، می‌توان هنوز هم به تاثیر مثبت آن بر رشد اقتصادی صحه گذاشت. در صورت نبود بوروکراسی در این معنا، افراد هیچ نوع امنیتی برای ایجاد کسب‌وکار و حتی در مواردی پیشرفته‌تر (به عنوان مثال در مورد کشورهایی که مستعمره محسوب می‌شدند) هیچ تضمینی برای مالکیت بر دارایی‌های شخصی خود نخواهند داشت. وضعیتی که در نهایت نه‌تنها مناسبات اقتصادی و اجتماعی که حتی مناسبات فردی را هم تحت تاثیر قرار خواهد داد و اثر منفی آن بر رشد اقتصادی انکارناپذیر است. این مفهوم از بوروکراسی را اغلب بوروکراسی وبری می‌نامند که اشاره به وبر و مقاله مهم وی، دولت و جامعه دارد که در اوایل قرن بیستم منتشر شد و در واقع آغازگر بحث‌های آکادمیک درباره این مفهوم بود. اما متاسفانه بوروکراسی وبری در طول تاریخ نشان داده که تمایل شدیدی برای فاسد شدن دارد تا جایی‌که دیگر در حال حاضر کمتر کسی هنگام شنیدن این واژه ممکن است تصوری از معنای مثبت آن داشته باشد. اجرای نامناسب آن خصوصاً در کشورهای در حال توسعه، باعث شده تا این کلمه بیشتر از یادآوری معنای وبری آن، با فساد اداری هم‌معنی فرض شود. بوروکراسی در این معنی، یادآور گم شدن در هزارتویی است که باید راه خروج از آن را نه از روی نشانه‌ها و تابلوهای هدایت‌کننده (آنچنان‌که بوروکراسی وبری آن را مطرح می‌کند) که با حدس و گمان و شانس پیدا کرد. تنها همین نظام پرپیج و خم می‌تواند بر کاهش فعالیت‌های اقتصادی و در نتیجه کاهش رشد اقتصادی موثر باشد خواه این اثر به دلیل گرفتاری فعالان بخش خصوصی و کسب‌وکار در راهروهای ادارات و سازمان‌های دولتی باشد، یا به دلیل اینکه ترس از گرفتار شدن در این چرخه باعث شود سرمایه‌داران و حتی فعالان اقتصادی عطای فعالیت در یک کشور را به لقای آن بخشیده کشوری با بوروکراسی اداری کمتر را برگزینند. اما این تنها جنبه تاثیرگذاری بوروکراسی بر رشد اقتصادی نیست. درباره فساد اقتصادی که یکی از مهم‌ترین عوامل ایجادکننده آن بوروکراسی است، پیشتر گفتیم. در واقع در یک نظام فاسد، که سنگ بنای بخش اعظمی از این فساد همیشه بر بوروکراسی دولتی استوار بوده است، سرمایه‌گذاری به عنوان موتور رشد اقتصادی از دو جنبه تحت تاثیر قرار می‌گیرد اول تخصیص نامناسب و غیر‌بهینه منابع و دوم ارسال سیگنال‌های اشتباه به سرمایه‌گذاران بخش خصوصی به دلیل فقدان اطلاعات و عدم شفافیت که باعث خواهد شد در اغلب موارد سرمایه‌گذاری‌ها بازدهی مورد انتظار را نداشته باشند. 

اما چگونه کلمه‌ای که در ابتدا مفهومی مثبت داشته است، می‌تواند به چنین نقطه‌ای برسد؟ با توجه به اینکه تاثیر بوروکراسی بر فساد، بیشتر در کشورهای در حال توسعه مشاهده می‌شود دور از ذهن نیست تصور کنیم این تغییر معنی به دلیل تغییر مجریان اتفاق افتاده است. وجود سیستم‌های بوروکراتیک اداری در کشورهای جهان سوم که در اصل برای برقراری نظم و قانون ایجاد شده‌اند و در نهایت به بزرگ‌ترین مانع آن تبدیل شده‌اند، این دیدگاه را در شهروندان آن کشور ایجاد خواهد کرد که پرداخت رشوه برای پیشبرد کار و احیاناً پرداخت مقدار بیشتری رشوه برای پیشبرد کار به روشی که مطلوب مراجعه‌کننده است، کار اشتباهی نیست و همین برداشت می‌تواند سنگ بنای اولیه ایجاد فساد به دلیل بوروکراسی تلقی شود. فساد نقش مهم و بسیار موثری بر ناکارایی نهادهای اقتصادی یک کشور و در نتیجه کاهش رشد اقتصادی آن دارد. علاوه بر این یکی و احتمالاً مهم‌ترین مجریان و عوامل مورد نیاز برای ایجاد بوروکراسی کارمندان نهادهای دولتی هستند. شدت بوروکراسی با تعداد کارمندانی که حقوق خود را از دولت دریافت می‌کنند، نسبت مستقیم دارد. علاوه بر حقوق، این نهادهای دولتی عریض و طویل، هزینه‌های دیگری هم دارند که در نهایت می‌تواند به رقمی بسیار عمده بالغ شود و همه این هزینه‌ها از جیب مالیات‌دهندگان و از محل اعتباراتی پرداخت می‌شود که در صورت سرمایه‌گذاری مناسب، می‌توانست زمینه‌ساز توسعه اقتصادی کشور شود. تنها به عنوان یک مثال در شهرهایی مانند لیما و جاکارتا و مانیل، شهروندان زاغه‌نشین، به دلیل عدم دسترسی به آب سالم، کاری که هزینه چندانی در مقابل بودجه بخش دولتی حجیم و پرخرج این کشورها ندارد، مجبورند آب را از خرده‌فروش‌ها خریداری کرده و برای آن قیمتی 5 تا 10 برابر بهایی را بپردازند که مردم عادی برای استفاده از آب لوله‌کشی می‌پردازند. بنابراین می‌توان گفت تاثیرات بوروکراسی بر رشد اقتصادی می‌تواند به دو دسته تاثیرات مستقیم و غیرمستقیم تقسیم‌بندی شود.

به طور خاص درباره تاثیرات اقتصادی بوروکراسی بر رشد اقتصادی کشورهای در حال توسعه، تحقیق جامعی وجود ندارد. احتمالاً بخشی از آن به دلیل مشکل بودن تفکیک اثر بوروکراسی از سایر جنبه‌های فساد در این کشورهاست و بخشی دیگر به دلیل فقدان اطلاعات مورد نیاز. اما اگر به گزارش‌های رسمی نهادهای بین‌المللی که درباره میزان فساد در کشورهای در حال توسعه است نگاهی بیندازیم و این اطلاعات را در کنار شدت بوروکراسی موجود در این کشورها که اغلب با مواردی همچون اندازه دولت، تعداد کارمندان آن و بودجه بخش دولتی اندازه‌گیری می‌شود قرار دهیم، بتوانیم به میزان هزینه اقتصادی آن پی ببریم. در واقع برای این بررسی لازم نیست خیلی راه دوری برویم، پنج کشور از 10‌کشوری که در لیست فاسدترین کشورهای جهان در سال 2016 قرار دارند، در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا قرار گرفته‌اند. عراق، لیبی، سودان و یمن و سوریه، پنج کشور مذکور هستند که حداقل سه کشور در این لیست درگیر جنگ داخلی یا جنگ با کشورهای دیگر هستند و ناگفته پیداست که در زمان جنگ در همه کشورها همه سازوکار اقتصادی به تبع سازوکار نظامی در اختیار دولتی قرار می‌گیرد که حتی توانایی قبلی خود در زمینه کنترل فساد و بوروکراسی را ندارد. 

در منطقه خاورمیانه طبق گزارش فساد سال 2016، بیش از 50 میلیون نفر برای استفاده از خدمات دولتی معمول، رشوه پرداخته‌اند. در واقع منطقه‌ای که فاسدترین دولت‌های جهان را در خود جای داده است، بیشترین تعداد پرداخت و طبیعتاً دریافت‌کنندگان رشوه در جهان را هم دارد که ربطی مستقیم با میزان بوروکراسی حاکم بر کشورها دارد. البته حتی در مناطقی از جهان که جنگی هم بر‌قرار نیست، باز هم می‌توان ربطی مستقیم میان اندازه دولت و افزایش شاخص فساد کشورها مشاهده کرد. به عنوان مثال اندونزی که شاخص فساد آن در سال 2012 برابر 32 و در سال 2016 با چهارپله بهبود برابر 37 بود، دولتی حجیم با 34 وزارتخانه و 28 نهاد دولتی غیروزارتخانه‌ای و 91 نهاد غیر‌ساختاری است که به شدت ناکارآمد عمل می‌کند. این روند در مورد همه کشورهایی که در لیست فاسدترین کشورهای جهان قرار دارند برقرار است مگر مواردی که عملاً به دلایل مختلف هیچ دولتی وجود ندارد، که به معنای نبود هیچ‌گونه قانونی حتی برای حراست از اموال شخصی است.

آمارگیری‌ها نشان می‌دهد در کشورهای یمن، لیبریا، سیرالئون و کنیا، از هر سه نفر یک نفر در یک سال گذشته مجبور به پرداخت رشوه به یکی از کارمندان دولت شده است. با این گروه از کارمندان در همه بخش‌های دولت، چه آموزش باشد و چه بهداشت یا حتی دریافت یک گواهی ساده، ممکن است برخورد کنید. این در حالی است که در همین آمارگیری از هر صد شهروند ساکن شبه‌جزیره اسکاندیناوی، تنها یک نفر در یک سال گذشته مجبور به پرداخت رشوه شده است.

پرداخت رشوه اگرچه خود به تنهایی شاخصه مهمی در زمینه تعیین میزان فساد محسوب می‌شود و به طور مستقیم به میزان بوروکراسی دولتی مربوط است، اما نشان‌دهنده مشکل مهم‌تری هم هست. در کشورهایی که رشوه در آنها بخش نرمالی از بوروکراسی اداری است، هزینه‌های دولت در بخش آموزش، سلامت، تغذیه و‌... اغلب به جامعه هدف نمی‌رسد. به عنوان مثال زمانی دولت هند تصمیم گرفت برای خانوارهای با درآمد زیر خط فقر، کارت غذا صادر کند تا حداقل نیازهای غذایی کودکان برآورده شده و احتمالاً این چرخه فقر متوقف شود. 65 میلیون خانوار واجد شرایط دریافت این کارت‌ها شدند اما 27 میلیون از این تعداد به خانوارهایی با درآمد بیشتر از خط فقر تحویل داده شد که توانایی پرداخت رشوه‌ای بیشتر از خانواده‌های فقیر داشتند. در مورد تعداد باقیمانده هم بسیاری از خانواده‌های فقیر واجد شرایط مجبور شدند هزینه‌ای به ماموران بپردازند و در قبال آن کارتی را که از محل هزینه‌های دولتی برای آنها صادر شده بود تحویل بگیرند. همچنین در بسیاری از کشورها والدین باید برای ثبت‌نام فرزندان خود در مدارسی که کلیه هزینه‌های آن از محل بودجه دولت تامین می‌شود هزینه‌هایی غیرقانونی یا به عبارتی رشوه پرداخت کنند. 

این رشوه‌ها در مواردی به مبالغ کلانی بالغ می‌شود که پرداخت آن می‌تواند برای سال‌ها بر سایر هزینه‌های خانوار از جمله بهداشت و تغذیه و تحصیل اثر بگذارد. به عنوان مثال در مراکش، دولت برنامه‌ای برای انتقال مردم از زاغه‌های اطراف شهر به زمین‌هایی در داخل شهر تدارک دید. این زمین‌ها در نزدیکی تسهیلات شهری قرار داشت و در نتیجه وضعیت رفاهی ساکنان زاغه‌ها را ارتقا می‌داد. اما در عمل ماموران دولتی تقاضای پرداخت غیر‌رسمی 250 دلار برای تحویل زمین و 630 دلار برای صدور مجوز اقامت را از زاغه‌نشینان داشتند. مبلغی که تقریباً معادل یک‌سوم درآمد سالانه یک خانوار زاغه‌نشین مراکشی محسوب می‌شد. صرف‌نظر از کسانی که به دلیل ناتوانی در پرداخت وجه اصلاً امکان تحویل گرفتن زمین‌شان را نداشتند، حتی افرادی که این هزینه‌ها را پرداخت کردند هم، تا سال‌ها امکان ثبت‌نام فرزندان‌شان در مدارس، یا تغذیه مناسب کودکان یا زنان باردار را نداشتند که به معنای انتقال فقر از نسلی به نسل بعدی است. این شاید یکی از ملموس و مهم‌ترین تبعات بوروکراسی دولتی دامنه‌داری باشد که در کشورهای فاسد وجود دارد. 

البته از این بحث‌ها می‌توان نتیجه گرفت چه در سطح رشوه‌گیری ماموران دولتی متعدد نظام اداری عریض و طویل دولت، و چه در سطح بوروکراسی در زمینه سرمایه‌گذاری، تنها همت افراد تشکیل‌دهنده این نظام نادرست برای تغییر اوضاع کافی است، اما این متاسفانه قضاوتی اشتباه است. در واقع هر نوع تغییری باید در سطوح بالاتر و به صورت سیستمی انجام شود. اگرچه در هرحال قطع کردن زنجیره فساد، هر نوعی از آن می‌تواند به کاهش ضرر و زیان‌های آن منجر شود اما برای بهبود معنی‌دار و کلی وضعیت، نیاز است در سیستم و سازوکارهای موجود بازنگری شده و به نحوی قوانین نوشته شوند که علاوه بر تامین امنیت لازم برای افراد و سرمایه‌گذاران، تا حد امکان دخالت ماموران دولتی در آن کاهش یافته و دورهای قانونی رفع شوند. این تنها راه عقلانی و درست برای مدیریت فساد حاکم بر سیستم اداری است. در واقع و به طور خلاصه، اگرچه همکاری اشخاص می‌تواند کارساز باشد اما حداقل کردن دخالت انسانی، در مقابل اتکا به وجدان بیدار افراد راه‌حل به مراتب بهتر و مطمئن‌تری است.