هزارتو
نسبت بوروکراسی و توسعه‌یافتگی چیست؟
بوروکراسی یا پیچیدگی‌های نظام اداری را پیش از آنکه با عینک اقتصادی بررسی کنیم، به‌عنوان یک مفهوم مرتبط با حکمرانی و حکومت می‌توان به آن نگریست.
بوروکراسی یا پیچیدگی‌های نظام اداری را پیش از آنکه با عینک اقتصادی بررسی کنیم، به‌عنوان یک مفهوم مرتبط با حکمرانی و حکومت می‌توان به آن نگریست. حکومت‌ها از آغاز به دنبال سازوکاری بوده‌اند تا از طریق آنها بتوانند امور جاری و روزمره خود را مدیریت و همچنین برای تصمیم‌گیری‌های آتی‌شان برنامه‌ریزی کنند. در طول تاریخ نیز حکومت‌های مختلف ساختارهای سازمانی مختلفی را به‌صورت سلسله مراتبی اتخاذ و بر مبنای آنها عمل کرده‌اند. در واقع تفکیک قوا در حکومت و نحوه ارتباط آنها در عمل تحت تاثیر مناسباتی بوده است که در چارچوب یک نظام اداری و بوروکراتیک تعریف می‌شده است. بدین معنی که مساله روابط اداری میان نهادهای مختلف در ابتدا به‌عنوان یک الزام حکمرانی مطرح بوده است. اما آنچه از منظر اقتصادی و بررسی فرآیندهای بوروکراتیک به‌عنوان مساله و دغدغه تلقی می‌شود، کارایی و کارآمدی این ساختار است. در نگاه اول واضح است به میزانی که این چارت سازمانی پیچیده‌تر و عریض‌تر و طویل‌تر می‌شده، ارتباط رده‌های پایینی یک نظام اداری با بالادستی‌ها مشکل به نظر می‌رسیده است. در واقع هزینه‌های عاملیتی و مبادلاتی میان نهادها به دلیل پیچیدگی سازوکار، سخت‌تر و هزینه‌برتر می‌شده است. اما با نگاهی دقیق‌تر، از آنجا که برای اطمینان از درستی کارکرد نهادها و افراد، نظام‌های نظارتی نیز ضروری به نظر می‌رسد، بنابراین در نظام‌های سلسله‌مراتبی هر رده در واقع به‌گونه‌ای به‌منزله ناظر دیگری است. فارغ از اینکه استدلال اخیر تا چه حد درست باشد، آنچه مسلم است، این است که یک بده‌بستان میان اندازه این سازوکار بوروکراتیک و میزان هزینه‌هایی که به این دلیل تحمیل می‌شود، اعم از هزینه عاملیتی و نظارتی، وجود دارد. به عبارت بهتر برای پاسخگویی به این مساله باید به دنبال یک جواب بهینه در این زمینه باشیم. این موضوع به‌ویژه زمانی اهمیت می‌یابد که بحث سیاستگذاری در زمینه توسعه اقتصادی مطرح باشد. در واقع یک جنبه از این بحث، تئوریک است که اندازه بهینه را تعیین می‌کند، اما آنچه در عمل بیشتر از پیش حائز اهمیت است، این است که برای نیل به توسعه، چنین ساختارهایی تا چه حد می‌توانند کمک‌کننده یا زیان‌آور باشند و ساختار مطلوب که می‌تواند به توسعه کشورها کمک کند چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد. این مساله به‌طور خاص، به‌عنوان دغدغه‌ای جدی در کشورهای در حال توسعه می‌تواند قابل طرح باشد چراکه مبرهن است حتی بهترین طرح‌های سیاستگذاری در زمینه توسعه نیز، در صورت وجود موانع زیاد و زائد اداری به‌صورت بهینه پیاده نشده و نتیجه دلخواه را به دنبال نخواهد داشت. از همین رو در ادامه این نوشتار به بررسی جنبه‌های مختلف یک نظام بوروکراتیک و الزامات آن می‌پردازیم تا تصویر بهتری از حالت مطلوب آن داشته باشیم.
بایدها و نبایدهای بوروکراتیک
در یک نگاه کلی می‌توان برای الزامات مقرراتی بایدها و نبایدها یا همان الزاماتی را مطرح کرد. این الزامات و بسترها مسلماً با یکدیگر تعامل داشته و دریک چارچوب منطقی باید فعالیت کنند. مهم‌ترین محورهای این بایدها و نبایدها به‌گونه‌ای که به توسعه منجر شود عبارتند از: بستر مناسب مقررات‌گذاری، حمایت دولت و نهادهای قانونی، لزوم آموزش و افزایش آگاهی عمومی، ایجاد یک گفتمان سیاسی میان همه گروه‌ها و دست‌اندرکاران ذی‌نفع و نیز توجه کافی به اولویت‌بندی‌های سیاستگذاری. همه موارد یادشده را می‌توان در قالب تجربه کشورهای گوناگون در زمینه سیاستگذاری مشاهده کرد. تجربه‌هایی که گاه موفق و بعضاً ناموفق بوده است. در این قسمت بدون اشاره به کشوری خاص، سعی می‌کنیم این الزامات مبتنی بر علم و تجربه را به اختصار معرفی کنیم.
بستر مقررات‌گذاری
نیازی به توضیح نیست که در چارچوب اصلاحات اقتصادی برای نیل به توسعه، توجه به مساله مقررات‌گذاری یا مقررات‌زدایی اهمیت دارد. در واقع پایش یک سیستم بوروکراتیک باید با معیارهایی همراه باشد تا مقررات‌گذاران بدانند تاثیر و پیامد یک قانون دقیقاً در کجای یک فرآیند اقتصادی است. تحلیل دقیق این امر نیز جز با تحلیل انگیزه‌های عاملان اقتصادی و قانونگذار میسر نیست.
به‌علاوه، درک ویژه‌ای از تاثیرات مثبت اصلاحات مقررات‌گذاری بر محیط‌های کسب‌وکار و به‌طور عام‌تر توسعه بخش خصوصی باید وجود داشته باشد که به‌عنوان پیش‌نیاز این اصلاحات مقرراتی می‌توان از آن یاد کرد. این دورنمای مثبت از طریق حمایت از اصلاحات مقرراتی و نیز مجموعه‌ای روبه رشد از دانش و اطلاعات و نیز نشان دادن ارتباط قوی میان مقررات بهتر و کیفیت محیط کسب‌وکار باید به صورت یک امر بدیهی برای سیاستگذاران دربیاید.
اگر به کشورهای نیمه‌موفق در این زمینه نگاه کنیم، متوجه خواهیم شد که اکثر اصلاحات صورت‌گرفته در آنها که عموماً ذاتاً منفرد و تک‌بعدی بودند بر حذف تنگناهای خاص در محیط کسب‌وکار تمرکز داشتند. متعاقباً اما با درس گرفتن از این تجربه، در سال‌های اخیر، همگرایی قوی‌ای در منطقه به سمت بازشناسی کیفیت مقررات‌گذاری با تمرکز بر جریان مقررات از طرق نظام‌ها و فرآیندهای قانون و سیاستگذاری دولت‌ها وجود داشته است.
شواهدی قوی وجود دارد که نشان می‌دهد این تمرکز بر معضلات حکمرانی مقرراتی به‌وسیله تمایل فزاینده میان دولت‌ها و بخش خصوصی و جامعه خیرین، تشدید شده است که همگی به دنبال راه‌حل‌های اصلاحی بوده‌اند تا محدودیت‌های ساختاری و نهادی نظام مقررات‌گذاری را نشان دهند. این دیدگاه بر پایه این باور است که اصلاحات مقرراتی از جمله مقررات‌زدایی و اقدامات مربوط به اصلاح قانون تجاری نتوانسته‌اند به‌طور معنادار و پایدار محدودیت‌های محیط کسب‌وکار را مشخص سازند. این محدودیت‌ها، طراحی و اجرای ضعیف مقررات، رشد قارچ‌گونه مقررات جدید و نظارت و الزامات ضعیف قانونی را شامل می‌شوند. بنابراین اتفاقی نیست که تجارب انفرادی کشورها در ترویج اصلاحات قانونی متعاقباً در برنامه‌های آنها به‌منظور یاری رساندن به کشورهای در حال توسعه برای بهبود محیط کسب‌وکارشان، منعکس شده است. این همان چیزی است که در مورد فرآیندهای یادگیری حین انجام و الگوبرداری از کشورهای مختلف معنی پیدا می‌کند.
حمایت دولت
در برخی کشورها راهبرد بلندمدت بهبود مقررات زیر چتر حمایت راهبرد میان‌مدت رقابت‌پذیری دولت و جانشین بعدی آن یعنی راهبرد رقابت‌پذیری و اقلیم سرمایه‌گذاری به اجرا درآمد. این راهبرد با هدف نهادینه‌سازی نمونه‌های موفق مقرراتی تحت نظام‌ها و فرآیندهای قانون و سیاستگذاری دولت اتخاذ شد. این امر شامل تاکید بر پیاده‌سازی اصلاحات مقرراتی به‌عنوان ابزاری به‌منظور بازنگری و توسعه سیاستی و نیز بهبود ظرفیت و کارایی فرآیندها و نظام‌های مقرراتی، تقویت مشاوره و گفتوگوی سیاستی میان بخش خصوصی و دولتی و همچنین تضمین این نکته که فرآیندهای مذکور با تاکید بر تفاوت‌های کشورها طراحی شده‌اند، می‌شود.
راهبرد عملی چنین چیزی اولاً کاهش محدودیت‌های مقرراتی و اداری و دوماً بهبود کیفی خدمات ارائه‌شده از سوی دولت به بخش خصوصی ازجمله حل اختلافات تجاری، خواهد بود. عنصر سوم راهبرد یادشده، حکمرانی مقرراتی را در‌بر خواهد گرفت که عبارت است از یک رویکرد فازبندی‌شده و مرحله‌ای برای پیاده‌سازی اصلاحات مقرراتی و تاکید بر ایجاد ساختارهای نهادی درست به‌منظور نشان دادن انباشت و جریان مقررات.
همچنین اقدامات در زمینه مجوزدهی به فعالیت‌های کسب‌وکار از سوی کمیته اجرایی اصلاحات مقرراتی فعالیت‌های کسب‌وکار باید پشتیبانی شود. در اینجا لازم است شتاب اصلاحات کسب‌وکار در حدی نگه داشته شود که بتواند اصول کیفیت مقررات اجرایی و بهبود در نظام‌ها و فرآیندهای مقرراتی را ایجاد کند. به نظر می‌رسد چنین رویکردی (اصلاحات مجوزدهی) در رابطه با ایجاد تمایل و حرکت قوی برای حمایت از اصلاحات بیشتر با موفقیت همراه باشد. هرچند که هنوز باید از نظر پذیرش و پیاده‌سازی یک راهبرد بلندمدت اصلاحات مقرراتی و مقابله با معضلات حکمرانی مقرراتی اطمینان بیشتری حاصل شود تا روندهای مذکور تحقق یابند.
آموزش و آگاهی‌بخشی
نقش آموزش و تربیت نیروی کار انسانی در این میان بر هیچ‌کس پوشیده نیست. به میزانی که نیروی انسانی درگیر در فرآیندهای بوروکراتیک از فرآیندها و اصلاحات مورد نظر اطلاع و آگاهی داشته باشند می‌توان امیدوار بود که با پیش بردن طرح‌های اصلاحی، بسیاری از قوانین ناکارآمد تغییر کرده یا حذف شوند تا درنتیجه به میزان بهینه‌ای از فرآیندهای مقرراتی دست یابیم. گام‌های اولیه برای اصلاحات مقررات‌گذاری به‌عنوان ابزاری برای سیاستگذاری بهتر با تمرکز بر رضایتمندی و تاکید بر اصول طرح یاد شده است. هدف این بخش، دولت، جامعه مدنی و مخاطبان بخش خصوصی بودند و در نظر داشت تا آگاهی، درک و انگیزه آنها را نسبت به اصلاحات مقرراتی افزایش دهد. آموزش‌های اختصاصی، با هدف گروه‌های کاری فنی و با هدف تجهیز شرکت‌کنندگان به کسب مهارت‌های لازم برای کار با تعداد بیشتری از این ارزیابی‌ها در قالب بخشی از فعالیت‌شان صورت گرفت، به‌گونه‌ای که به اصلاحات مقررات‌گذاری کسب‌وکار بینجامد. برنامه تقویت محیط کسب‌وکار تلاش می‌کند ظرفیت‌های محلی را به‌منظور حمایت از پذیرش اصلاحات مقرراتی بر مبنایی پایدار از طریق ایجاد ظرفیت آموزشی ایجاد کند. همچنین آماده‌سازی یک برنامه عملی اصلاحات مقرراتی که بتواند طرح مذکور را با هدف حمایت از پیشگامان در دولت و نیز اجرای برنامه‌های آتی در رابطه با اصلاحات مقرراتی، هم در دولت مرکزی و هم در دولت محلی رواج دهد، ضروری به نظر می‌رسد.
گفتمان سیاسی
علاوه بر عوامل یادشده، اصلاحات مقررات در صورتی می‌تواند با موفقیت اجرا شود که سازوکارهای گفتوگوی سیاستی به‌خوبی تشریح شده و به‌طور کارآمد عمل کنند. اگر در زمانی که چارچوب توصیه سیاستی و گفت‌وگو هنوز به‌درستی ایجاد نشده اصلاحات صورت گیرد، عدم توافقات و منازعات در گفت‌وگو در سطوح بخشی و دولتی دور از ذهن نخواهد بود. از همین رو زیرساخت‌های مشورتی و گفتوگوی ناکافی یکی از موانع پیش روی نهادینه‌سازی اصلاحات مقرراتی به شمار می‌رود. توصیه سیاستی همچنان از طریق شبکه‌های غیررسمی و با تعداد محدود صورت می‌گیرد. در برخی کشورها مشاهده می‌شود سازوکار گفتوگوی پذیرفته‌شده‌ای میان بخش‌های مختلف در سطح ملی وجود ندارد که بتواند دست‌اندرکاران بخش دولتی و خصوصی را گرد هم آورد و نیز به اقدامات نهادهای متولی در این زمینه که بناست بالاترین چارچوب گفت‌وگو باشد، کاملاً دولت‌محورانه و محدود نگاه می‌شود و این تلقی وجود دارد که هزینه‌های تصدی آن نیز از سوی دولت تامین شود. بنابراین این فرآیندها همچنان به‌صورت از بالا به پایین و سلسله مراتبی دیده می‌شوند نه مواردی که از جنبه سیاستگذاری فراگیر و همگانی باشند.
علاوه بر این، اصلاحات مقرراتی باید مورد استقبال مخاطبان تخصصی در دولت، پارلمان و بخش خصوصی قرار بگیرد تا جایی که تحلیلگران سیاستی وزارتخانه‌ها، اعضای پارلمان از جمله پژوهشگران، متصدیان و کارشناسان نیز نسبت به آن مشتاق شوند. اگرچه انتظارات اولیه مبنی بر اینکه این اصلاحات نیز ابزار بوروکراتیک خود را لازم دارد اما اکثر دست‌اندرکاران باید درک کنند که اصلاحات مقرراتی موجب ساخت، هماهنگ‌سازی و تقویت هرچه بیشتر رویکردهای سیاستی از جمله ارزیابی تاثیر فقر، ارزیابی تاثیر اجتماعی، تحلیل هزینه فایده و... خواهد شد. در صورت ایجاد چنین محیطی، نهادهای حکومتی بسیاری، نسبت به تطبیق‌پذیری و اثرات مثبت اصلاحات مقرراتی به لحاظ ایجاد و تقویت دیگر ابزارهای تحلیلی و ارزیابی‌های میزان اثربخشی مشتاق و خوش‌بین خواهند شد.
البته این فرآیند با چالش‌هایی نیز می‌تواند روبه‌رو باشد که از جمله آنها می‌توان به گذار از حمایت اولیه و علاقه‌مندی به اصلاحات مقرراتی به سمت آمادگی مستمر این برنامه به‌عنوان بخشی متداول و معمول از فرآیند مقررات‌گذاری در تمامی وزارتخانه‌ها اشاره کرد. این فرآیند باید به‌گونه‌ای باشد که حمایت‌های تسهیل‌کننده‌ای که در بخش مقررات‌گذاری و بخش‌های خصوصی که با وزارتخانه‌های مختلف در ارتباط هستند، ایجاد شده است، ادامه یابد. همچنین دغدغه دیگری که در این زمینه وجود دارد این است که اطمینان حاصل کنیم واحد اصلاحات و ارزیابی مقررات درون کابینه نیز از ابزاری مبتنی بر همین روش به‌منظور ارزیابی مجموعه مقررات کلیدی موجود بهره می‌برد. هرچند که باید بدانیم ارزیابی و اصلاح مقررات به‌عنوان جزء لاینفک سیاست و قانونگذاری هنوز مراحل اولیه بلوغ خود را به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه طی می‌کند و تایید رسمی این برنامه از سوی مقامات رسمی کشورها و نیز حمایت همه‌جانبه آنها از این روند‌ها برای نیل به کاربرد گسترده این طرح از سوی نهادهای مختلف همچنان نیازمند تلاش بیشتری است.
توجه به اولویت‌های سیاستگذاری
برای طراحی اصلاحات مهم است که معضلات خاص محیط سیاسی کشور را از قبل پیش‌بینی کند. این ملاحظات می‌تواند در نظر داشتن تقویم سیاسی کشور و تلاش برای ایجاد مولفه‌های کاهش ریسک از جمله زمان‌بندی و توالی مناسب فعالیت‌های اصلاحی باشد. تاثیرات منفی سیاسی ممکن است از طریق برطرف ساختن جنجال‌های سیاسی، انتخاب معضلات برای مشارکت و موضع‌گیری و شفافیت در پیگیری این مسائل به حداقل برسد. همچنین ایجاد شبکه‌ای قدرتمند از پیشگامان اصلاحات در میان بازنشستگان و قدیمی‌هایی که حرف‌هایشان در میان احزاب سیاسی، قابلیت مانور دارد نیز مهم است، هرچند که ائتلاف سیاسی متحدان باید به‌طور گسترده‌ای صورت گیرد. درنهایت، دانش و توانایی استفاده از پیشگامان بالقوه که خارج از ساختارهای دولتی قرار دارند، نباید در گذر از محدودیت‌های سیاسی محلی دست‌کم گرفته شود. این ملاحظات باید در مرحله طراحی اهداف مقررات‌گذاری بهتر مورد توجه قرار گیرند.
نتیجه‌گیری
اصلاحات مقرراتی موفق تنها به اجرای تعهدات سیاستی دولت مربوط نمی‌شود بلکه اغلب شناخت، درک و مدیریت ترکیب پیچیده‌ای از واقعیت‌ها و چالش‌های اجتماعی از جمله هنجارها، سنن، رویکردها، منافع، روابط قدرت و سایر عوامل را در‌بر می‌گیرد. بنابراین، نوشتار حاضر تلاش داشت فراتر از شناسایی اقدامات و عملکردهای سیاستی و نتایج و تاثیرات آنها رفته تا نگاهی به پشت‌صحنه این عوامل بیندازد و دریابد چه چیزی و چرا موثر واقع شده و چه چیزی در عمل کارایی کمتری داشته است. درنهایت آنچه بیش از همه اهمیت دارد، درک روابط میان نهادهای مختلف از جمله کمیته‌های مقررات‌گذاری، گروه‌های ذی‌نفع و نیز ساختارهای بوروکراتیک است. این کار از طرق شناسایی انگیزه‌ها، منافع حوزه‌های انتخابیه که بناست نمایندگی را برگزینند تا در حوزه مقررات‌گذاری قوانینی را تصویب کنند و نیز لابی‌گری و مذاکره می‌تواند انجام شود. بدین ترتیب و با شناسایی درست میزان تاثیر هر کدام از این نهادها می‌توان دریافت که هرکدامشان چه وزنی در فرآیندهای کلی بوروکراتیک دارند. این امر به‌ویژه برای برنامه‌ریزی در جهت اصلاح روندهای مقرراتی حائز اهمیت است. بر اساس وزن‌ها و ارزیابی‌های یادشده همچنین می‌توان تصمیم گرفت که به هرکدام از موارد یادشده چه بودجه‌ای اختصاص داد و کدام نهادها را تغییر داد یا کم و زیاد کرد. بدین ترتیب می‌توان امید داشت جواب بهینه‌ای که برای سازوکار کارآمد ساختارهای بوروکراتیک حکومتی به دنبالش بودیم، حاصل شود. متعاقباً نیز اگر برنامه‌های توسعه‌ای در چارچوب این‌چنین مسیر کارایی به اجرا درآیند به احتمال فراوان و با رعایت ملاحظات یادشده، موفق خواهند بود. نهایتاً می‌توان گفت نتیجه همه نکات ذکرشده در این مطلب چیزی جز توسعه‌یافتگی کشوری که به این قبیل اصلاحات بوروکراتیک روی بیاورد، نخواهد بود.
