از چاله به چاه

1- فراز و نشیب بخش خصوصی

بخش خصوصی در اقتصاد ایران طی نیم‌قرن گذشته تاریخچه‌ای پرفراز و نشیب داشته است. در دهه 1340، همزمان با رشد شتابان بخش صنعت و حمایت وزارت اقتصاد وقت از شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ و کوچک خصوصی، دولت راساً عهده‌دار احداث بنگاه‌های بزرگ به ویژه در حوزه نفت و انرژی، معادن و فلزات اساسی شد. اگرچه در این دوره، با شتاب گرفتن سرمایه‌گذاری‌های دولتی، سهم نسبی بخش دولتی در اقتصاد افزایش یافت ولی در همین دوره، طیفی از صنایع و بنگاه‌های صنعتی خصوصی، از خودروسازی گرفته تا صنایع غذایی، بانکداری، لوازم‌خانگی و نظایر آن شکل گرفت. به بیان دیگر، در آن دوره ورود مستقیم دولت به توسعه زیرساخت‌ها و ایجاد صنایع مادر، مانعی برای ایجاد و گسترش بنگاه‌های صنعتی و خدماتی از سوی بخش خصوصی نبود. این روند تا نیمه اول دهه 1350 ادامه یافت. دهه 1360، اما نقطه عطفی برای کارآفرینان و فعالان بخش خصوصی بود. در این دهه، از یک‌سو شرایط پر نوسان کشور و از سوی دیگر سیاست‌هایی مانند ملی‌کردن صنایع بزرگ و غلبه دیدگاه‌های چپ بر سیاستگذاری و بدبینی نسبت به کارآفرینی و سرمایه‌گذاری و ثروت‌آفرینی در فضای عمومی جامعه، عرصه را بیش از پیش بر کارآفرینان بخش خصوصی تنگ کرد.

در فضای سال‌های نخستین پیروزی انقلاب اسلامی، ترویج دیدگاه‌های ضدسرمایه‌داری عمدتاً از جانب گروه‌های سیاسی چپ و همچنین بی‌اعتمادی برخی صاحبان اندیشه و نظریه‌پردازان آن دوره به نظام سرمایه‌داری و تمایل برخی از مسوولان وقت نسبت به دولتی کردن همه ارکان و اجزای اقتصاد کشور، هم بر قانونگذاری و هم بر سیاست‌های اجرایی آن دوره سایه افکند. به عنوان مثال در قانون اساسی مصوب سال 1358، به صراحت کلیه صنایع و معادن بزرگ،‌ بانکداری، حمل‌ونقل و انرژی در مالکیت عمومی و در اختیار دولت تعیین شده و بخش خصوصی صرفاً به عنوان بخش مکمل دولت تعریف شد. در چنین فضایی، چپگرایی بر سیاستگذاری اقتصادی سایه افکند و بخش خصوصی را به حاشیه راند و کارآفرینان را گوشه‌نشین کرد. سال‌ها طول کشید تا ذهنیت‌ها تغییر یافت و این باور شکل گرفت که اقتصاد کشور بدون میدان‌داری بخش خصوصی، چه در مالکیت و چه در مدیریت صنایع بزرگ، توسعه نخواهد یافت.

با پایان یافتن جنگ تحمیلی و ورود به دهه 70 و تمرکز دولت بر توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و اهتمام به بازسازی اقتصاد کشور، به تدریج اهمیت مشارکت فعال بخش خصوصی در اقتصاد احساس شد. از یک‌سو نیاز کشور به منابع مالی جدید و جذب سرمایه‌های بخش خصوصی و از سوی دیگر کارایی پایین بخش دولتی در بنگاهداری، سیاستگذاران را به این جمع‌بندی رساند که موانع قانونی مشارکت بخش خصوصی در توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و مالکیت و مدیریت صنایع بزرگ برطرف شود.

به منظور ارائه یک تصویر کمی از فراز و فرود نقش‌آفرینی بخش خصوصی در اقتصاد کشور، روند تغییرات تشکیل سرمایه ثابت در ماشین‌آلات به تفکیک بخش دولتی و خصوصی ارائه شده است. آمارها نشان می‌دهد، سهم بخش خصوصی از سرمایه‌گذاری‌ها، در ابتدای دهه 40 و دهه 90 تقریباً یکسان است. در این میان سهم بخش دولتی از کل سرمایه‌گذاری در ماشین‌آلات و تجهیزات، در چهار مقطع زمانی جهش معنی‌داری داشته است.

اولین مقطع زمانی مربوط به دوره 1347 تا 1353 است. در این دوره از یک‌سو جهشی در زمینه سرمایه‌گذاری در استخراج و پالایش نفت رخ داد و از سوی دیگر سرمایه‌گذاری‌های گسترده‌ای در زیرساخت‌های آب و برق و همچنین ارتباطات شکل گرفت. علاوه بر آن در همین مقطع زمانی برخی صنایع بزرگ مانند ذوب‌آهن اصفهان، ماشین‌سازی اراک، ماشین‌سازی تبریز، آلومینیوم اراک، تراکتورسازی تبریز، هپکو و کشتی‌سازی خلیج‌فارس پایه‌گذاری شد. طرح‌هایی از این دست، مستقیماً از سوی دستگاه‌های دولتی یا سازمان‌های وابسته به دولت مانند سازمان گسترش، سرمایه‌گذاری و اجرا شد. اجرای طرح‌های بزرگ زیرساختی از سوی دولت در این مقطع، سهم نسبی بخش دولتی را در اقتصاد افزایش داد با این حال در همین دوره، به طور همزمان سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی در صنایع مختلف، رشد قابل توجهی داشت.

دومین مقطع زمانی جهش سهم دولت، مربوط به سال‌های 1357 تا 1361 است. در این دوره با ملی کردن صنایع و دولتی کردن بنگاه‌های بزرگ، نقش بخش خصوصی در مالکیت و مدیریت صنایع بزرگ، بسیار کمرنگ شد. در آن مقطع، در ازای حذف بخش خصوصی از بخش عمده‌ای از اقتصاد کشور، منابع جدیدی از سوی دولت به اقتصاد تزریق نشد. در واقع طی مقطع زمانی 1357 تا 1361، سهم بخش خصوصی از سرمایه‌گذاری‌های صنعتی در اثر حذف بخش خصوصی از اقتصاد به شدت کاهش یافت بی‌آنکه دولت بتواند تحرکی در صنایع بزرگ کشور ایجاد کند. این مساله اثری بسیار منفی بر رشد بخش صنعت و رشد اقتصادی کشور در آن مقطع زمانی داشت. آمارها نشان می‌دهد، ارزش تشکیل سرمایه خصوصی در ماشین‌آلات، در سال 1361 نسبت به سال 1356 به قیمت‌های ثابت 70 درصد کاهش یافت. در مقابل، ارزش تشکیل سرمایه دولتی در ماشین‌آلات، در همان دوره نه‌تنها افزایش نیافت بلکه معادل 4 /7 درصد نیز کاهش یافت.

مقطع سوم،‌ مربوط به سال‌های 1365 و 1366 است. در این مقطع، رکود شدید حاکم بر اقتصاد و کاهش سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی، موجب کاهش سهم بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری‌های صنعتی شد.

مقطع چهارم، مربوط به سال‌های 1372 تا 1375 است. در این مقطع، کل تشکیل سرمایه در کشور با افت شدید مواجه شد. کاهش سرمایه‌گذاری در این مقطع زمانی، در بخش خصوصی بیش از بخش دولتی بود و از این‌رو در این مقطع نیز سهم بخش خصوصی از تشکیل سرمایه اقتصاد کاهش یافت.

2- چالش‌های امروز بخش خصوصی

اگر بتوان چالش اصلی توسعه بخش خصوصی را در دهه‌های گذشته، غلبه تفکرات چپ بر سیاستگذاری اقتصادی و بی‌اعتمادی به بخش خصوصی و حذف آن از مالکیت و مدیریت صنایع بزرگ دانست، امروز چالش‌های توسعه بخش خصوصی از نوع دیگر است. امروز چالش اصلی بخش خصوصی، حاکمیت تفکرات چپ بر سیاستگذاری کلان اقتصادی نیست. شاهد این ادعا، رفع موانع قانونی مشارکت بخش خصوصی و حتی مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی در صنایع بزرگ کشور و همچنین تاکیدهای مکرر در سیاست‌های کلی نظام نسبت به تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی و حتی مشارکت بخش خارجی است.

بخش خصوصی، امروز با طیفی از چالش‌های مختلف دست به گریبان است. از یک‌سو، حضور پررنگ نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌ها و هلدینگ‌ها و کنسرسیوم‌های وابسته به آنها امکان رقابت را از بخش خصوصی گرفته است و از سوی دیگر محیط کسب و کار نامساعد و بی‌ثباتی سیاست‌های اقتصادی، زمینه رشد و توسعه بخش خصوصی را نامساعد کرده است.

ایجاد صنایع بزرگ در کشور سابقه‌ای بیش از چندین دهه دارد ولی با این حال هنوز بنگاه‌های داخلی نتوانسته‌اند سهمی مناسب از بازارهای جهانی کسب کنند و جز چند مورد محدود به ندرت می‌توان در بازارهای جهانی حضور برندهای ایرانی را مشاهده کرد. این مساله، یکی از تبعات توسعه‌نیافتگی بخش خصوصی در اقتصاد ایران است. البته در سال‌های اخیر اگرچه سهم بخش خصوصی از سرمایه‌گذاری‌ها افزایش یافته است ولی با این حال نکات قابل تاملی در این میان وجود دارد که باید به آنها اشاره کرد.

با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی در میانه دهه 80، فرصتی برای احیای مجدد بخش خصوصی در اقتصاد فراهم شد. در این ابلاغیه، اصولی مانند ارتقای کارایی اقتصاد، افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد و کاهش تصدی‌گری دولت مورد تاکید قرار گرفت و الزاماتی مانند سلامت و رقابت و شفافیت در واگذاری و رفع تضاد منافع در واگذاری‌ها مورد توجه قرار گرفت. در سیاست‌های کلی اصل44، جواز سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در صنایع بزرگ، صنایع مادر، معادن بزرگ، نیروگاه‌ها، حمل‌ونقل، ارتباطات و بانکداری از سوی بخش خصوصی صادر شد. با فرصت ایجاد‌شده، نه‌تنها به لحاظ قانونی امکان ورود بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری‌های جدید در صنایع بزرگ فراهم شد بلکه حتی دولت مجاز بود 80 درصد مالکیت بنگاه‌های بزرگ دولتی موجود را نیز به بخش خصوصی واگذار کند.

اگرچه به دنبال ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی و تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44، به لحاظ قانونی مانعی برای توسعه بخش خصوصی و کاهش تصدی‌گری دولتی وجود ندارد ولی بنا بر عللی، بخش خصوصی همچنان با چالش‌های متعددی برای سرمایه‌گذاری و فعالیت روبه‌رو است که به اهم آن اشاره می‌شود.

دخالت دولت در قیمت‌گذاری‌ها: ورود مستقیم دولت به قیمت‌گذاری‌ها، یکی از چالش‌های بزرگ بخش خصوصی است و این مساله آثار و تبعات منفی بسیاری در اقتصاد ایران داشته است. به عنوان مثال، در زمینه حمل‌ونقل، با وجود گستردگی بازار و وجود تقاضا برای انواع خدمات حمل‌ونقل ریلی، جاده‌ای و هوایی، سهم بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و ارائه خدمات حمل‌ونقل در مقایسه با بسیاری از کشورها، بسیار کم است. عدم استقبال بخش خصوصی از سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت و وسیع در ایجاد زیرساخت‌های حمل‌ونقل و ارائه خدمات حمل‌ونقل در ایران، تحت تاثیر عوامل مختلفی است که یکی از مهم‌ترین آنها دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری خدمات است. به طور منطقی، بخش خصوصی در ازای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت در زیرساخت‌های حمل‌ونقل، انتظار بازگشت سرمایه از محل فروش خدمات را دارد. در این شرایط، دخالت دولت در تعیین قیمت خدمات حمل‌ونقل با هدف حمایت از مصرف‌کننده، انگیزه سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد. این مساله در زمینه فناوری ارتباطات نیز مصداق دارد. در زمینه فناوری ارتباطات، روند سرمایه‌گذاری از اواسط دهه 1380 به این‌سو، با شیب تندی رو به کاهش نهاده است. کاهش سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های فناوری ارتباطات، علل و ریشه‌های مختلفی دارد ولی بدون تردید یکی از علل آن، دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری خدمات ارتباطی است. دخالت‌های دولت در قیمت‌گذاری‌ها، برخلاف انتظار نه‌تنها منجر به افزایش رضایت مصرف‌کننده نشده است بلکه در بسیاری از حوزه‌ها از جمله حمل‌ونقل، ارتباطات و حتی برخی صنایع کارخانه‌ای، دخالت‌های دولت منجر به کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، کاهش رقابت و در نتیجه افزایش قیمت تمام‌شده و کاهش کیفیت خدمات شده است. در اغلب کشورهای جهان، به جای شکل‌دهی یک بازار انحصاری و ورود مستقیم دولت برای نرخ‌گذاری خدمات، سیاست رقابتی شدن بازار و حضور رقبای داخلی و خارجی و در نتیجه کاهش طبیعی قیمت و بهبود کیفیت خدمات دنبال می‌شود.

علاوه بر دخالت دولت در تعیین قیمت عرضه خدمات، دخالت دولت در تعیین قیمت برخی نهاده‌های تولید نیز مانعی برای توسعه فعالیت بخش خصوصی محسوب می‌شود. به عنوان مثال، فرصت‌های بسیار مناسبی برای حضور بخش خصوصی در زمینه سرمایه‌گذاری در انرژی‌های تجدیدپذیر مانند نیروگاه‌های بادی و خورشیدی وجود دارد ولی سیاست دولت‌ها در سرکوب قیمت حامل‌های انرژی، عملاً هرگونه سرمایه‌گذاری در این زمینه را از توجیه اقتصادی ساقط می‌کند. مثال دیگر، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های ریلی از سوی بخش خصوصی است که آن هم با وجود پایین نگه‌داشتن قیمت سوخت حمل‌ونقل جاده‌ای، عملاً توجیه اقتصادی ندارد.

شکل‌گیری انحصارات جدید: به دنبال اجرایی شدن قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44، اگرچه زمینه رفع انحصارات دولتی فراهم شده است ولی نحوه اجرای قانون و شیوه واگذاری‌ها به ویژه در دولت‌های نهم و دهم به‌گونه‌ای بود که شکل جدیدی از انحصارات در اقتصاد شکل گرفته است و به نحو دیگری عرصه برای فعالت بخش خصوصی تنگ شده است. در قانون اصلاح برخی مواد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، محدودیت‌هایی برای موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های تابعه و وابسته به آنها در نظر گرفته شده است و فعالیت آنها در بازار تولید کالا و خدمات مشروط به عدم اخلال در رقابت در بازارها شده است. همچنین طبق همان قانون، حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و شرکت‌های تابعه و وابسته آنها حداکثر تا 40 درصد سهم بازار هر کالا یا خدمت تعیین شده است. با این حال، در برخی حوزه‌ها، این شرکت‌ها سهمی غالب و انحصاری در بازار دارند.

در زمینه واگذاری شرکت‌های دولتی، بخش عمده‌ای از واگذاری‌ها در قالب رد دیون، سهام عدالت یا واگذاری به شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی بوده است. این‌گونه واگذاری‌ها به طور طبیعی اهداف مورد نظر در سیاست‌های کلی اصل44 را مبنی بر افزایش کارایی و رقابت‌پذیری اقتصاد و توانمندسازی و توسعه بخش خصوصی، محقق نخواهد کرد. ورود نهادهای عمومی غیردولتی به عرصه مالکیت و بنگاهداری، آثار و عوارض مختلفی داشته است. از یک سو، این مساله امکان حضور بخش خصوصی واقعی را سلب کرده و مانع شکل‌گیری یک فضای رقابتی و شفاف برای رشد و توانمندسازی شرکت‌های خصوصی شده است. از سوی دیگر، نوعاً در اغلب واگذاری‌ها، اصولی که در ابلاغیه سیاست‌های کلی و مفاد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 مدنظر بود، به طور کامل رعایت نشده و این مساله موجب شده است اهداف اولیه مبنی بر شتاب گرفتن رشد و توسعه اقتصاد و توانمندسازی بخش خصوصی محقق نشود. علاوه بر آن، با واگذاری بنگاه‌های بزرگ صنعتی به نهادها و شرکت‌هایی که سابقه و توانایی کافی در بنگاهداری و انگیزه کافی برای سرمایه‌گذاری و توسعه بنگاه‌ها را ندارند، موجب افت شدید سرمایه‌گذاری و توسعه آن حوزه‌ها شده است. عارضه مورد اشاره در بخش‌هایی مانند فناوری ارتباطات، معادن و صنایع معدنی و بخش انرژی بیشتر مشهود است.

محیط کسب و کار نامساعد: محیط کسب و کار در اقتصاد ایران، به‌رغم تاکیدی که در قوانین بالادستی و سیاست‌های کلی شده است، همچنان شرایطی نامطلوب دارد. این مساله نیز، عملاً مانع مهمی در مسیر رشد و توسعه بخش خصوصی محسوب می‌شود. عوامل متعددی مانند پیچیدگی و تعدد قوانین، تعارض برخی مقررات، عدم انعطاف مقررات بازار کار، وجود انحصارات مختلف، دخالت‌های قیمتی دولت، عدم شفافیت مالی و نظایر آن، محیط کسب‌وکار را برای فعالان بخش خصوصی بسیار نامساعد کرده است. به طور طبیعی در یک محیط کسب و کار نامساعد، هزینه‌های مبادله اقتصاد افزایش یافته و در نتیجه قیمت تمام‌شده محصولات بالاتر رفته و توان رقابت‌پذیری بنگاه‌های صنعتی کاهش می‌یابد. بدیهی است که در یک محیط کسب‌وکار نامساعد، انگیزه سرمایه‌گذاری و جذب فناوری‌های جدید برای بخش خصوصی کاهش می‌یابد.

بی‌اعتمادی به بخش خصوصی: توسعه برخی از بخش‌های اقتصادی به ویژه معادن و صنایع معدنی، ارتباطات، نفت و انرژی، خودرو و نظایر آن به شدت وابسته به مشارکت بخش خصوصی و حضور شرکت‌های بزرگ فراملیتی است. توسعه هر یک از بخش‌های مذکور نیازمند سرمایه‌گذاری‌های هنگفت و بلندمدت است که تامین مالی آن خارج از ظرفیت بودجه عمرانی دولت‌هاست. از سوی دیگر، بازار فروش هر یک از موارد گفته‌شده نیز فراتر از بازارهای داخلی بوده و بازاری جهانی دارد. به بیان روشن‌تر، بخش‌هایی مانند معادن، ارتباطات، نفت و خودرو، بدون مشارکت بخش خصوصی داخلی و بخش خارجی توسعه نخواهد یافت. در چنین شرایطی، برای توسعه هر یک از بخش‌های گفته‌شده، به‌رغم آنکه هیچ منع قانونی وجود ندارد ولی در عمل برخی ملاحظات غیراقتصادی مانع واگذاری کامل این عرصه به شرکت‌های خصوصی داخلی و سرمایه‌گذاران خارجی شده است. حتی در فرآیند واگذاری‌ها نیز، عملاً نهادهای عمومی غیردولتی نسبت به بخش خصوصی مستقل داخلی و شرکت‌های فراملیتی ارجحیت داشته است. این مساله منجر به این شده است که ظرفیت‌های بالقوه هر یک از بخش‌های گفته شده،‌ به طور کامل فعال نشود.

سایر عوامل: علاوه بر موارد گفته‌شده، سایر عوامل مانند بی‌ثباتی اقتصاد کلان، ضعف زیرساخت‌های عمومی اقتصاد به ویژه در زمینه حمل‌ونقل و انرژی، توسعه‌نیافتگی زیرساخت‌ها و ابزارهای مالی، نوسانات در سیاست‌های کلان اقتصادی و نظایر آن نیز همواره به عنوان یک عامل بازدارنده، مانعی در مسیر فعالیت بخش خصوصی و بنگاه‌های غیروابسته به منابع عمومی بوده است.