از استقلال حقوقی تا استقلال در سیاست‌ها

سیدمحمدرضا فرحی / دانشجوی دکترای فاینانس در دانشگاه پومپئو فابرا

«علم اقتصاد و گستره وسیعی از داده‌ها و شواهد تجربی به روشنی لزوم استقلال بانک مرکزی را توجیه می‌کند. اگر بانک مرکزی تحت فشار انگیزه‌های سیاسی قرار گیرد، تصمیم‌گیران، سیاست‌های مالی‌ای که بیش از حد بهینه انبساطی هستند، اتخاذ می‌کنند. در نهایت این روال منتهی به تعادل باخت-باختی می‌شود که بر اثر آن در درازمدت نرخ بهره‌ها و نرخ تورم بالا رفته و بیکاری هم افزایش می‌یابد. تا به حال در آمریکا و سایر نقاط جهان بارها و بارها شاهد چنین پدیده‌ای بوده‌ایم.»
فردریک مشکین؛ استاد دانشگاه کلمبیا و عضو سابق هیات مدیران بانک مرکزی آمریکا
بحث استقلال بانک مرکزی از دولت به خاطر ماهیت طیفی مفهوم استقلال، امری پیچیده و همواره محل بحث‌های فراوان است. در واقع آنچه روشن است این است که نه استقلال کامل به آن معنی که در بخش خصوصی یافت می‌شود و نه وابستگی مانند یک وزارتخانه قابل تجویز نیست. لذا سوال اینجاست که ساختار حقوقی بانک و نحوه اتخاذ تصمیمات در آن چقدر باید مبتنی بر استقلال این نهاد از دولت باشد.
بین بانک‌های مرکزی اقتصادهای بزرگ، ارتباط بانک با دولت در آمریکا پیچیده‌تر و حاوی جزییات بیشتری است؛ سیاست‌های بانک مرکزی نیازی به تایید مستقیم توسط رئیس‌جمهور یا سایر اعضای کابینه ندارند. در عین حال بین بانک و کنگره یک ارتباط نظارتی منظم و دوره‌ای وجود دارد و رئیس بانک باید هر شش ماه یک بار یک گزارش از سیاست‌های پولی به کنگره ارائه کند. برای تامین استقلال مالی و بستن کانال فشار سیاسی از این طریق، بانک بودجه‌ای ذیل ردیف‌های دولتی از کنگره دریافت نمی‌کند و منبع تامین مالی آن، شامل سود حاصل از فروش عمومی اوراق قرضه، سود سرمایه‌گذاری ارزهای خارجی نزد بانک مرکزی، تعرفه ارائه انواع سرویس‌ها به موسسات مالی و در نهایت سود حاصل از استقراض موسسات مالی از بانک است. بانک پس از پرداخت هزینه‌های جاری و کارکنان، مابقی این پول را به خزانه عمومی واریز می‌کند.
اعضای «هیات مدیران» بانک به مدت بسیار طولانی 14 سال خدمت می‌کنند که قابل تجدید نیست. این دوره به گونه‌ای طراحی شده که هیچ‌گاه انتخاب اعضای جدید با انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا مصادف نمی‌شود و همیشه دو سال با زمان اسباب‌کشی در کاخ سفید اختلاف زمانی دارد. خود رئیس بانک نیز توسط رئیس‌جمهور و به مدت چهار سال انتخاب می‌شود و انتخاب وی باید مورد تایید سنا قرار گیرد. هیچ یک از این مقامات ارشد بانک هم نمی‌توانند از مسوولان منتخب مردم یا اعضای کابینه باشند. در مجموع این قوانین سفت و سخت و از آن مهم‌تر فرهنگ حاکم بر سپهر سیاسی آمریکا که احترام و اعتبار زیادی برای رئیس بانک مرکزی قائل است، باعث شده تا در 65 سال اخیر تنها هفت نفر در این جایگاه قرار داشته باشند و میانگین مدت ریاست به بیش از 9 سال برسد. جالب توجه است که جز یک مورد تغییر سریع رئیس بانک که در سال 1979 و در اوج بحران تورم دلار صورت گرفت، هیچ یک از شش رئیس دیگر کمتر از هفت سال بر صندلی ریاست نبوده‌اند.
این استقلال خصوصاً از منظر بیشینه شدن منافع آحاد جامعه و حفاظت از آنان در مقابل اهداف کوتاه‌مدت سیاستمداران حائز اهمیت است. انگیزه انتخاب مجدد بین سیاستمداران باعث می‌شود آنها انگیزه زیادی به اتخاذ سیاست‌های انبساطی داشته باشند تا وضع عمومی اقتصاد در کوتاه‌مدت بهبود یابد و احساس رفاه کاذب و موقت ایجاد شود. اثر سیاست‌های مالی بر سطح تولید و اشتغال سریع‌تر از اثر آن بر تورم است. در نتیجه سیاستمدار انگیزه دارد تا دقیقاً زمانی چنین سیاست‌هایی را اتخاذ کند که هنگام انتخابات اثرات مثبت حاصله بر تولید و اشتغال اتفاق افتاده باشد ولی هنوز اثر منفی و ملموس تورمی به اوج خود نرسیده باشد. ناگفته پیداست که باز کردن شیر عرضه پول اگر به صورت لجام‌گسیخته و بدون پشتوانه کارشناسی و برای تحقق اهداف سیاسی فوق‌الذکر باشد، در میان‌مدت به واسطه افزایش شاخص‌هایی مانند تورم و نرخ بیکاری مانع رشد پایدار اقتصادی می‌شود. علاوه بر این، حتی هنگامی که همان دولت یا دولت بعدی تصمیم به تصحیح این سیاست‌ها بگیرد، به علت چسبندگی بودجه جاری و سختی کاهش آن، کسری بودجه تبدیل به دغدغه می‌شود و تکرار چنین سیکلی در درازمدت اطمینان کنشگرهای اقتصادی و سرمایه‌گذاران به بازار کشور را کاهش می‌دهد. اگرچه تنها راه فرار دولت‌ها از تصمیمات عقلانی فشار به بانک مرکزی نیست، اما بسته بودن این راه و وجود فرهنگ احترام به تصمیمات درازمدت بانک، به مقدار قابل توجهی از ریسک این کژمنشی می‌کاهد.
یک مثال بارز رفاه موقت که منتهی به فلاکت بلندمدت شده را می‌توان در شرایط امروز یونان دید؛ سیاست‌های انبساطی حداکثری که بودجه مصرفی دولت و سطح حقوق و دستمزدها و مزایای اجتماعی را بالا برد و بخشی از آن هم مصروف فراهم کردن زیرساخت‌های عظیم فراتر از ظرفیت اقتصاد کشور شد، در نهایت کشور را زیر خرواری از بدهی‌های مختلف و با ساختارهای بازپرداخت پیچیده فرو برد که رهایی از همه تبعات آن دهه‌ها به طول می‌انجامد و به قیمت تحمیل باری بزرگ بر دوش یک نسل تمام می‌شود.
تعریفی که بانک مرکزی آمریکا بر مبنای بیانیه ماموریتش از خود دارد، در نوع خود قابل توجه است: بانک مرکزی مستقل از دولت نیست؛ مستقل در دولت است. به این معنی که تصمیمات خود را با در نظر گرفتن همه عوامل درونی و محیطی اقتصاد و از جمله ترجیحات دولت در راستای ماموریتی که کنگره برای وی قرار داده، یعنی حداکثر اشتغال پایدار و مولد و پیش‌بینی‌پذیر بودن قیمت‌ها اتخاذ می‌کند و خود را در این تصمیمات در مقابل کنگره و مردم مسوول می‌داند. در واقع سیاست‌های بانک بر مبنای این فلسفه بنا شده که یک بانک مرکزی که ساختاری ایمن از تلاطمات فصلی سیاسی داشته باشد و در صورت لزوم حتی سیاست‌های نامحبوب اقتصادی را دنبال کند، می‌تواند اطمینان مناسب را بین کنشگرهای اقتصادی در مورد آینده ایجاد کند. لذا با وجود اینکه سیاستمداران آمریکایی در برهه‌هایی برای تحقق اهداف دول خود مانند افزایش بودجه نظامی یا افزایش بودجه سلامت تمایل به تحمیل ریسک‌هایی مانند استقراض خارجی و سیاست‌های مالی انبساطی داشته‌اند، با وجود این عملکرد موفق بانک مرکزی باعث شده مجموع بدهی خارجی دولت آمریکا و کسری بودجه آن مرز بحرانی را رد نکند. همچنین همین رویکرد مستقل منتهی به واکنش مناسب‌تر دولت آمریکا به بحران سال 2008 و احیای سریع‌تر اقتصاد شد.
همیشه ساختن بسی سخت‌تر از ویران کردن است؛ تدوین ساختار حقوقی که سطح استقلال بهینه برای بانک مرکزی را فراهم کند و پاسداشت آن در عمل راه و روالی تدریجی است و بهره‌مندی از همه اثرات آن ممکن است دهه‌ها به طول بینجامد؛ ولی تجربه دنیا نشان داده که برای رشد پایدار و متوازن اقتصادی شرایط زیادی باید همزمان وجود داشته باشد و یکی از مهم‌ترین آنها عبور از این راه است.