تاریخ انتشار:
نخستین گام‌ها برای تشکیل بازار بدهی در ایران
کاغذی شدن بدهی‌ها
میلاد محمدی
با مطرح شدن بحثتشکیل و توسعه بازار بدهی در ایران و اقدامات انجام‌شده در ماه‌های گذشته که در پیشنهادهای دولت در بودجه سال جاری نیز نمود پررنگی داشت، نگاه‌ها به سمت این پرسش معطوف شده که دولت و بخش دولتی به عنوان یک‌طرف حساب عمده بازار بدهی در آینده، اصلاً چقدر بدهی دارد؟
با مطرح شدن بحث تشکیل و توسعه بازار بدهی در ایران و اقدامات انجام‌شده در ماه‌های گذشته که در پیشنهادهای دولت در بودجه سال جاری نیز نمود پررنگی داشت، نگاه‌ها به سمت این پرسش معطوف شده که دولت و بخش دولتی به عنوان یک‌طرف حساب عمده بازار بدهی در آینده، اصلاً چقدر بدهی دارد؟
این مساله در سال‌های دولت قبل یکی از چالش‌های عمده کارشناسان و منتقدان با مدیریت وقت بود و به ویژه در اوایل کار دولت با انتشار اظهاراتی مبنی بر چندصد هزار میلیاردتومانی بودن حجم این بدهی‌ها، رنگ و بوی سیاسی نیز به خود گرفت. هر چند دولت به عنوان بدهکار و البته تنها نهادی که کل اطلاعات این بدهی‌ها را دارد، تا پایان کار خود از دادن آمار یا گزارش شفافی از حجم این بدهی‌ها و برنامه خود برای چگونگی تسویه آنها، خودداری کرد. این مساله سبب شد وزارت اقتصاد دولت روحانی از همان اوایل، یکی از طرح‌های اصلی خود را سنجش میزان بدهی‌های دولت و یافتن راهکاری برای بازپرداخت آنها اعلام کند. با وجود آنکه در اوایل کار دولت یازدهم، برخی از مسوولان وزارت اقتصاد اعلام کردند که تا پایان سال حجم کل بدهی‌های دولت و بخش دولتی محاسبه و اعلام می‌شود، ولی هنوز چنین گزارشی از نهاد متولی منتشر نشده و فقط برخی از دیگر مسوولان دولتی یا کارشناسان، هر از چندی رقمی را برای تخمین میزان بدهی‌های دولت اعلام کرده‌اند. در گزارش‌های رسمی آماری و اقتصادی کشور شاخصی برای تعیین کل این بدهی‌ها وجود ندارد، ولی برخی از اجزای آن مثل بدهی دولت به شبکه بانکی در نشریات ادواری بانک مرکزی منتشر می‌شود و بنا بر آخرین اعلام این نهاد، حجم کل بدهی‌های بخش دولتی به شبکه بانکی تا پایان دی‌ماه 1394 به میزان تقریباً 115 هزار میلیارد تومان بوده است. میزان بدهی‌های خارجی دولت نیز مطابق آمارهای بانک مرکزی در پایان دی‌ماه به میزان 5552 میلیون دلار بوده که تقریباً معادل با 19 هزار میلیارد تومان می‌شود. ولی گفته می‌شود بخش عمده بدهی‌های دولتی، بدهی‌های دولت به پیمانکاران و صندوق‌های بازنشستگی است که متاسفانه آمار دقیقی برای آن وجود ندارد و بعضاً، ارقام بالای 300 هزار میلیارد تومانی هم برای این جزء از بدهی‌ها مطرح شده است.
با توجه به اینکه بحث تشکیل بازار بدهی در ایران با بحران بدهی‌های دولتی همزمان شده، عمده توجه‌ها به این بازار نیز معطوف به چگونگی پوشش این بدهی‌ها با اوراق در نظر گرفته‌شده بوده است. به عنوان مثال طبق مصوبه اخیر مجلس، دولت مجاز است امسال «5 /7 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه برای تسویه بدهی طرح‌های عمرانی گذشته»، «5 / 12 هزار میلیارد تومان اوراق تسویه به‌منظور پرداخت بدهی‌های قطعی به اشخاص حقیقی و حقوقی» و «10 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه با هدف استمرار جریان پرداخت‌های عمرانی» در کنار 22 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت که پیش از این نیز در کشور به طور معمول رواج داشت، منتشر کند. مقایسه این ارقام حاکی از این است که با ابعاد اوراق فعلی، امکان تسویه بدهی‌های دولتی در آینده نزدیک و حتی در میان‌مدت مقدور نخواهد بود و نیاز به ابزارهای دیگری برای ورود به این معضل، احساس می‌شود. در این میان، برخی از کارشناسان و مسوولان، پیشنهادهایی را مبنی بر انتشار اوراق با هدف‌گیری خریداران خارجی اوراق مطرح کرده‌اند.
واکنش‌های صورت‌گرفته به این پیشنهاد (که شاید تنها راه ممکن هم باشد)، سه محور عمده را به شکل انتقادی مورد توجه قرار دادند. نخست اینکه، سرمایه‌گذاران خارجی با توجه به وضعیت کشور در چند سال گذشته اعتماد کافی را به ریال ندارند و در صورتی که قصد بر این باشد که «اسم» این اوراق ریالی بماند ولی با پوشش ریسک (hedge) کردن آنها با دلار، در واقع اوراق ارزی منتشر شود، ریسک‌هایی متوجه چشم‌انداز آتی ارزی و اقتصادی کشور خواهد شد که نیاز به تدابیر خاص خود را دارد. خصوصاً در این بحث، تجربه ورشکستگی کشورهایی مشابه که در شرایط نامناسب ساختار مالی، دست به افزایش بدهی‌های خارجی خود زدند، وجود دارد.
مساله دوم ریسک بالای اعتباری کشور است که شرایط را به گونه‌ای کرده که برخی از موسسات معتبر اعتبارسنجی بین‌المللی، حتی نمره ریسک خیلی بد هم به ایران نمی‌دهند و انزوای بین‌المللی سال‌های گذشته که تحت شرایط تحمیلی و غیرمنصفانه خارجی ایجاد شد، به خروج ایران از این فهرست‌ها و رتبه بسیار بد در فهرست‌های باقی‌مانده منجر شد. طبیعی است که در این شرایط، انتشار اوراق با هدف خریدار خارجی به ناگزیر باید با تخصیص نرخ‌های بالای بازدهی برای پوشش ریسک فرضی ایران، همراه باشد. البته تجربه جهانی نشان می‌دهد کشورها در چنین موقعیت‌هایی، از جلب سرمایه‌گذاران خارجی حداقل در کوتاه‌مدت و تا بهبود شرایط اعتباری خودداری کرده و بیشتر، به استقراض از نهادهای بین‌المللی قابل چانه‌زنی مثل بانک جهانی روی می‌آورند.
موضوع دیگری که به آن اشاره شده نیز این است که تا زمانی که راهی برای سامان‌بخشی مالی به مخارج عمومی در کشور وجود ندارد و نظام شفاف و پاسخگویی در مقابل دخل‌وخرج‌ها تعبیه نشود، خصوصاً با شرایط کنونی صندوق‌های بازنشستگی، بیمه‌های سلامت و سایر تعهدات مالی، تعبیه راهکاری برای تسهیل استقراض دولت ممکن است به تشدید بحران آینده منجر شود. مشابه این بحث در خصوص طرح عجیب بازپرداخت بدهی‌های دولتی به بانک مرکزی با استفاده از مبلغ حاصل از تجدید ارزیابی‌های خارجی بانک مرکزی در اواخر دولت احمدی‌نژاد مطرح شده بود. و شگفت اینکه مشابه همان طرح در طرحی که در اوایل کار دولت یازدهم برای خروج از رکود تمهید شده بود نیز آمد و البته، صورت دیگری از آن هم بار دیگر در لایحه بودجه سال جاری آورده شد که با مخالفت مجلس، تا اطلاع ثانوی از دور خارج شده است.
این مساله در سال‌های دولت قبل یکی از چالش‌های عمده کارشناسان و منتقدان با مدیریت وقت بود و به ویژه در اوایل کار دولت با انتشار اظهاراتی مبنی بر چندصد هزار میلیاردتومانی بودن حجم این بدهی‌ها، رنگ و بوی سیاسی نیز به خود گرفت. هر چند دولت به عنوان بدهکار و البته تنها نهادی که کل اطلاعات این بدهی‌ها را دارد، تا پایان کار خود از دادن آمار یا گزارش شفافی از حجم این بدهی‌ها و برنامه خود برای چگونگی تسویه آنها، خودداری کرد. این مساله سبب شد وزارت اقتصاد دولت روحانی از همان اوایل، یکی از طرح‌های اصلی خود را سنجش میزان بدهی‌های دولت و یافتن راهکاری برای بازپرداخت آنها اعلام کند. با وجود آنکه در اوایل کار دولت یازدهم، برخی از مسوولان وزارت اقتصاد اعلام کردند که تا پایان سال حجم کل بدهی‌های دولت و بخش دولتی محاسبه و اعلام می‌شود، ولی هنوز چنین گزارشی از نهاد متولی منتشر نشده و فقط برخی از دیگر مسوولان دولتی یا کارشناسان، هر از چندی رقمی را برای تخمین میزان بدهی‌های دولت اعلام کرده‌اند. در گزارش‌های رسمی آماری و اقتصادی کشور شاخصی برای تعیین کل این بدهی‌ها وجود ندارد، ولی برخی از اجزای آن مثل بدهی دولت به شبکه بانکی در نشریات ادواری بانک مرکزی منتشر می‌شود و بنا بر آخرین اعلام این نهاد، حجم کل بدهی‌های بخش دولتی به شبکه بانکی تا پایان دی‌ماه 1394 به میزان تقریباً 115 هزار میلیارد تومان بوده است. میزان بدهی‌های خارجی دولت نیز مطابق آمارهای بانک مرکزی در پایان دی‌ماه به میزان 5552 میلیون دلار بوده که تقریباً معادل با 19 هزار میلیارد تومان می‌شود. ولی گفته می‌شود بخش عمده بدهی‌های دولتی، بدهی‌های دولت به پیمانکاران و صندوق‌های بازنشستگی است که متاسفانه آمار دقیقی برای آن وجود ندارد و بعضاً، ارقام بالای 300 هزار میلیارد تومانی هم برای این جزء از بدهی‌ها مطرح شده است.
با توجه به اینکه بحث تشکیل بازار بدهی در ایران با بحران بدهی‌های دولتی همزمان شده، عمده توجه‌ها به این بازار نیز معطوف به چگونگی پوشش این بدهی‌ها با اوراق در نظر گرفته‌شده بوده است. به عنوان مثال طبق مصوبه اخیر مجلس، دولت مجاز است امسال «5 /7 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه برای تسویه بدهی طرح‌های عمرانی گذشته»، «5 / 12 هزار میلیارد تومان اوراق تسویه به‌منظور پرداخت بدهی‌های قطعی به اشخاص حقیقی و حقوقی» و «10 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه با هدف استمرار جریان پرداخت‌های عمرانی» در کنار 22 هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت که پیش از این نیز در کشور به طور معمول رواج داشت، منتشر کند. مقایسه این ارقام حاکی از این است که با ابعاد اوراق فعلی، امکان تسویه بدهی‌های دولتی در آینده نزدیک و حتی در میان‌مدت مقدور نخواهد بود و نیاز به ابزارهای دیگری برای ورود به این معضل، احساس می‌شود. در این میان، برخی از کارشناسان و مسوولان، پیشنهادهایی را مبنی بر انتشار اوراق با هدف‌گیری خریداران خارجی اوراق مطرح کرده‌اند.
واکنش‌های صورت‌گرفته به این پیشنهاد (که شاید تنها راه ممکن هم باشد)، سه محور عمده را به شکل انتقادی مورد توجه قرار دادند. نخست اینکه، سرمایه‌گذاران خارجی با توجه به وضعیت کشور در چند سال گذشته اعتماد کافی را به ریال ندارند و در صورتی که قصد بر این باشد که «اسم» این اوراق ریالی بماند ولی با پوشش ریسک (hedge) کردن آنها با دلار، در واقع اوراق ارزی منتشر شود، ریسک‌هایی متوجه چشم‌انداز آتی ارزی و اقتصادی کشور خواهد شد که نیاز به تدابیر خاص خود را دارد. خصوصاً در این بحث، تجربه ورشکستگی کشورهایی مشابه که در شرایط نامناسب ساختار مالی، دست به افزایش بدهی‌های خارجی خود زدند، وجود دارد.
مساله دوم ریسک بالای اعتباری کشور است که شرایط را به گونه‌ای کرده که برخی از موسسات معتبر اعتبارسنجی بین‌المللی، حتی نمره ریسک خیلی بد هم به ایران نمی‌دهند و انزوای بین‌المللی سال‌های گذشته که تحت شرایط تحمیلی و غیرمنصفانه خارجی ایجاد شد، به خروج ایران از این فهرست‌ها و رتبه بسیار بد در فهرست‌های باقی‌مانده منجر شد. طبیعی است که در این شرایط، انتشار اوراق با هدف خریدار خارجی به ناگزیر باید با تخصیص نرخ‌های بالای بازدهی برای پوشش ریسک فرضی ایران، همراه باشد. البته تجربه جهانی نشان می‌دهد کشورها در چنین موقعیت‌هایی، از جلب سرمایه‌گذاران خارجی حداقل در کوتاه‌مدت و تا بهبود شرایط اعتباری خودداری کرده و بیشتر، به استقراض از نهادهای بین‌المللی قابل چانه‌زنی مثل بانک جهانی روی می‌آورند.
موضوع دیگری که به آن اشاره شده نیز این است که تا زمانی که راهی برای سامان‌بخشی مالی به مخارج عمومی در کشور وجود ندارد و نظام شفاف و پاسخگویی در مقابل دخل‌وخرج‌ها تعبیه نشود، خصوصاً با شرایط کنونی صندوق‌های بازنشستگی، بیمه‌های سلامت و سایر تعهدات مالی، تعبیه راهکاری برای تسهیل استقراض دولت ممکن است به تشدید بحران آینده منجر شود. مشابه این بحث در خصوص طرح عجیب بازپرداخت بدهی‌های دولتی به بانک مرکزی با استفاده از مبلغ حاصل از تجدید ارزیابی‌های خارجی بانک مرکزی در اواخر دولت احمدی‌نژاد مطرح شده بود. و شگفت اینکه مشابه همان طرح در طرحی که در اوایل کار دولت یازدهم برای خروج از رکود تمهید شده بود نیز آمد و البته، صورت دیگری از آن هم بار دیگر در لایحه بودجه سال جاری آورده شد که با مخالفت مجلس، تا اطلاع ثانوی از دور خارج شده است.
دیدگاه تان را بنویسید