چهاربرنامه ناجی مسکن نشد

در ابتدا باید بخش مسکن و تاثیرپذیری‌های این بخش را در چند دوره تقسیم کرد. یک دوره پیش از شروع برنامه‌های توسعه یعنی حدود سال‌های 1368 تا 1370، یک دوره دهه 70 و دوره دیگر همزمانی اجرای برنامه‌های دوم و سوم حدفاصل سال‌های 1386 تاکنون است. بنابراین خود رویکردها در برنامه‌های توسعه متفاوت بوده است. آنچه باید اکنون به آن توجه شود این است که تامین مسکن یکی از شعارهای زمان انقلاب بوده است. بنابراین حکومت جدید یعنی حکومت جمهوری اسلامی هم به تبع این خواست مردم مسکن را در اولویت قرار داد اما در طول مسیر با مسائلی همراه شد که به اجرا لطمه زد. اگر خواسته شود بحث مسکن به صورت دقیق‌تر مورد تحقیق قرار گیرد، باید در پیش‌زمینه سیاسی و رویکردهای کلان به آن توجه شود. در یک زمان رویکردهای اقتصادی دولت‌گرا بود و زمانی این بازار به صورت بازارگرا و آزادسازی عمل کرد،‌ زمانی هم می‌توان از آن به عنوان تبلور در بخش مسکن یاد کرد، چرا که سیاست‌های مختلف در آن به گونه‌ای ارائه شد که این پرسش مطرح شد که آیا سیاست‌ها بیشتر معطوف به سمت تولیدکننده است یا بازار. آیا معطوف به تقاضاست یا خیر. اینکه یارانه‌های مسکن در چه حدی توزیع شدند و اصلاً کمکی به این بازار کرده‌اند؟

با توجه به اینکه در اوایل انقلاب اسلامی حکم حساب 100 امام خمینی (ره) صادر و پس از آن نیز بنیاد مسکن تاسیس شد و به عبارتی نهادی کاملاً زیر نظر رهبری برای تامین مسکن اقشار کم‌درآمد تشکیل شد، روند تامین مسکن اقشار کم‌درآمد چگونه ادامه یافت. برنامه‌های اقتصادی دولت در این زمینه تا چه اندازه تاثیر‌گذار بود؟

در طول این سال‌ها بسیاری از برنامه‌های اقتصادی بر پایه برنامه‌های توسعه اجرایی شد. پیش از اقدامات انقلابی برای مسکن و تامین آن، تملک و واگذاری گسترده زمین و همچنین به دلیل شرایط جنگ، ارائه مصالح ساختمانی با قیمت یارانه‌ای صورت گرفت. دولت‌های آن زمان تلاش کردند از یک طرف با واگذاری زمین هزینه زمین را کاهش دهند زیرا کلیه بخش‌های اقتصادی دونرخی بود و بخش تولید مسکن یعنی تولید مصالح ساختمانی که دونرخی بود کاهش یافته بود. بنابراین سعی شد ساخت و ساز با مصالح و قیمت‌های دولتی واگذار شود. در آن سال‌ها یکی از دلایل قیمت مناسب مسکن حمایت‌های این‌چنینی از سوی دولت بود. در دوره‌ای پیش از سال 1362 فروش زمین به صورت بی‌رویه انجام می‌شد یعنی تملک و واگذاری زمین صورت می‌گرفت که پس از آن کم‌کم این رویه قانونمند شد و تحت عنوان قانون زمین شهری درآمد. قانون زمین شهری یکی از تبلورهای انقلاب و نظام است و عملکرد بسیار مثبتی داشت. این قانون در آن زمان هم به اراضی بایر و دایر بیش از هزار متر اشاره داشت و یکی از تبصره‌های آن قانون تاکید زیادی داشت که می‌شود اراضی بیکار مانده دایر را تملک کرد و واگذاری را انجام داد و این اختیار را به دولت داد که تا سال 1372 بنا به مصوبات مجمع تشخیص مصلحت دست دولت باشد. با نگاهی به عملکرد دولت می‌بینیم در پیش از جنگ مسکن صرفاً به منظور استفاده شخصی بود و هنوز به آن به صورت کالای سرمایه‌ای نگریسته نشده بود و همچون زمان حال تجاری نشده بود. گرچه در همین فرآیند هم تجارت زمین و مسکن به دلیل رانت‌هایی که بعضاً نصیب دریافت‌کنندگان زمین می‌شد رواج نسبی داشت ولی رویکرد غالب معطوف به غیرتجاری کردن کالای مسکن از طریق واگذاری‌های به خصوص انفرادی و تا حدی هم تعاونی و ارائه خدمات حمایتی مانند مصالح ارزان‌قیمت بود. در واقع در این دوره می‌توان گفت سند سیاستگذاری منسجم و مدونی غیر از همان زمین شهری نیست اما رویکرد غالب این است. با نگاهی به شاخص این دوره به‌رغم اینکه ناکارآمدی‌های زیادی هم در این دوره به بار آمده است، اما از لحاظ صرف مسکن دسترسی به مسکن نسبتاً دسترسی مناسبی بوده است.

پس دلیل برخی ناکارآمدی‌ها چه بوده است؟

یکی از این ناکارآمدی‌ها جریان گسترش شهرها بود. هم حرکت به سمت شهرهای بزرگ و هم در خود شهرها افزایش شهرنشینی خارج از ضوابط را تجربه کردند. وقتی از ظرفیت‌های درونی خود محدوده شهر استفاده کامل صورت نگرفته است و به جای برطرف شدن آن، حرکت به سمت ظرفیت‌های بیرونی و محدوده شهر هم اضافه شده است، باعث افزایش هزینه‌های مدیریت شهری می‌شود. ضمن اینکه وقتی حمایت‌های این‌چنینی از سوی دولت صورت می‌گیرد، نوعی تشویق به جریان مهاجرت ایجاد می‌شود و همین تشویق تقاضاهای جدیدی را به همراه خود دارد. این جریانات پیش از برنامه اول توسعه در کشور رخ داده بود و پس از آن برنامه توسعه اقتصادی کلید خورد. برنامه اول توسعه درست پس از جنگ تحمیلی آغاز شد، درست زمانی که بحث بازسازی واحدهای مسکونی پس از جنگ مطرح شده بود، پس ضروری بود که تاکیدی بر عرضه و گسترش تولید مصالح و سیاست‌های بازسازی این واحدها صورت گیرد. در دومین مرحله به دلیل برقراری قانون زمین شهری و تملک اراضی دایر تا سال 1372، سیاست آماده‌سازی عرضه زمین شهری آماده‌سازی‌شده در دستور کار قرار گرفت. همزمان شهرهای جدید هم به عنوان یک پدیده در عرصه شهرسازی پدید آمدند و در کنار آن با افزایش تولید مصالح عرضه مصالح با قیمت دولتی تقریباً به تدریج قطع شد. بنابراین این امکان را به وجود آورد که سرمایه‌های سوداگری چندان به سمت بخش مسکن نرود. همچنین هجوم این عوامل به همراه عرضه زمین و تلاش در جهت استانداردهای شهرسازی و اعمال استانداردهای شهرسازی در بحث عرضه زمین و همچنین در کنار عرضه انواع مصالح توسط صنایعی که راه‌اندازی شده بود،‌ باعث شد تا پس از جنگ که نیاز بخش مهمی از مسکن خانوارهای جدید در اولویت بود، در دستور کار قرار گیرد و نتیجه آن تحولات قیمت زمین به طور نسبی در این دوره و کنترل قیمت زمین شد. در این زمان امکان دیگری هم فراهم آمد. سیاست‌های اعمال‌شده در این زمان امکان ساخت تدریجی مسکن را برای گروه‌های کم‌درآمد فراهم کرد و نتیجه همه اینها به نوعی کاهش فاصله بین عرضه و تقاضا بود و در نتیجه قیمت زمین و مسکن و اجاره با یک نرخی کمتر از تورم رشد یافت.

این رویه تا چه زمانی ادامه داشت؟

این برنامه تا سال 1372 یعنی پایان برنامه اول توسعه ادامه‌دار بود اما مشکلاتی هم داشت. اولاً اینکه یارانه‌های زمین که در قالب واگذاری زمین ارزان‌قیمت به صورت انبوه ارائه می‌شد هدفمند نبود و همزمان با همین عرضه زمین در آماده‌سازی‌ها صورت گرفت چرا که استانداردهای شهرسازی استانداردهایی نبود که متناسب با توان گروه‌های کم‌درآمد باشد و همزمان با همین عرضه زمین به تدریج حاشیه‌نشینی و بازار غیررسمی زمین تحت عنوان سکونتگاه‌های غیررسمی و به صورت غیرعادی رشد یافت و اقشاری که توانایی بهره‌وری از یارانه‌های زمین دولتی و رسمی را نداشتند ناچار به این سمت رفتند. البته در این زمان دولت با فراغ بال زمین واگذار می‌کرد و خانوارها که در صف دریافت امکانات دولتی بودند تمایل داشتند زمین بزرگ‌تری را تملک کنند و چه‌بسا انتفاعی هم از این حیث ببرند. در این زمان حتی ساز و کارهای لازم برای زمین‌های واگذارشده و ساخت و ساز طراحی نشده بود به همین دلیل بخش زیادی از زمین‌های واگذارشده سال‌ها بایر می‌ماند تا انتفاعی نصیب دریافت‌کننده بشود و پس از آن به فروش برسانند هر چند که در قانون زمین شهری نص صریحی وجود دارد که دولت می‌تواند زمین را به صورت مشروط واگذار کند و اگر دریافت‌کننده ظرف مدت معینی زمین را تحت ساخت و ساز نبرد، می‌توان آن را پس گرفت که در عمل هیچ‌گاه این ماده از قانون زمین شهری اجرایی نشد. به همین دلیل بخش زیادی از زمین‌ها تا سال‌ها به صورت بایر باقی ماند و نتیجه این بود که بهره‌وری اقتصادی از زمین هر روز کمتر و باعث گسترش افقی شهرها شد. گسترش افقی شهرها یعنی ادامه همان روند قبل و افزایش هزینه‌های مدیریت شهری؛ در نهایت نتیجه دیگری صورت گرفت،‌ در این میان بسیاری از افراد ذی‌نفوذ به سازمان‌های دولتی بسیاری از زمین‌هایی را که تحت مالکیت سازمان‌های دولتی بودند خریدند. صرف نظر از اینکه این زمین‌ها یا به صورت وقف یا رانت‌ها به دست آمده بود اما در مسیر فروش قرار گرفت. این موارد را باید در کنار مزایا و معایب هر سیاستی دانست. هیچ برنامه و سیاستی صرفاً مزیت نیست،‌ هر مزیتی عیبی و حسنی دارد. این در واقع محاسن و معایب برنامه اول توسعه دولت بود. در کنار اینها اتفاق دیگری هم رخ داد. قانون رابط مالک و مستاجر قانونی بود که تقریباً دست مالک را می‌بست و در نتیجه عرضه مسکن استیجاری کاهش یافت،چرا که مالکان به دلیل هزینه‌هایی اجاره‌داری از لحاظ قانونی چه وصول اجاره و چه تخلیه خانه نمی‌توانستند به اصطلاح حقوق مالکیت‌شان را به صورت کامل اجرا کنند. همچنین اثری از ورود فناوری‌های ساخت و انبوه‌سازی در این برنامه به چشم نمی‌خورد.

اما پس از برنامه اول و جنگ برنامه‌هایی تدوین شد. در دوران سازندگی توجه به مسکن اوج گرفت به‌گونه‌ای که طرح‌هایی همچون مسکن اجتماعی و حمایتی مطرح شد. برنامه دوم و سوم توسعه تا چه اندازه بر تامین مسکن اقشار کم‌درآمد تاثیر گذاشت؟

در برنامه دوم توسعه که حالا با یک سال تاخیر و به دلایل مختلف صورت گرفت، شناسایی گروه‌های هدف انجام شد. طرح‌هایی همچون مسکن اجتماعی، مسکن حمایتی و مسکن آزاد مطرح شد و به اصطلاح مسکن به صورت کامل تعریف شد. مسکن اجتماعی برای کم‌درآمدها، مسکن حمایتی برای میان‌درآمدها و مسکن آزاد برای گروه‌های به اصطلاح با درآمد بالا در نظر گرفته شد. در این برنامه‌ها سعی شد برنامه‌ریزی‌ها بر اساس طبقه‌بندی تقاضا صورت گیرد. گرچه برای تامین مسکن این اقشار الگوی مصرفی اعلام شد. به طور مثال یک الگوی مصرفی برای مسکن این قشر تعیین شد به گونه‌ای که سقف 75 متر برای شهرهای بزرگ در نظر گرفته شد. حال اگر خواسته شود اهداف این سیاست‌ها برشمرده شود، باید توجه کرد که در برنامه دوم توسعه برای اولین بار سیاست‌های تشویق پس‌انداز و کوچک‌سازی در کنار انبوه‌سازی به طور رسمی تدوین شده است. در واقع استدلال این بود که تقاضای مسکن برای هر واحد بیش از حد نیاز است و بخشی از تقاضای رفع این نیاز به دولت معطوف شده است بنابراین باید این نیازها متناسب با نیاز مصرفی باشد. در همان زمان صندوق‌های وام و پس‌انداز مجدداً مطرح و بانک مسکن متولی ارائه این وام‌ها شد. در این زمان گروه‌های هدف تعیین شدند که برای اولین بار پرداخت یارانه مستقیم کمک بهره سود بانکی مطرح و تلاش شد اتکای هر چه بیشتری در ساز و کار بازار صورت گیرد و کاهش مداخله دولت را به همراه داشت.

در آن زمان استدلال این بود که دولت زمین را به قیمت بازار واگذار کند و در مقابل منابعی حاصل شود تا در جهت ساخت مسکن اجتماعی قدم برداشته شود، در همین دوره افزایش شدید قیمت زمین ایجاد شد و این افزایش قیمت زمین از طرفی ناشی از سیاست دولت بود. از طرف دیگر همزمان با دهه 70 شهرداری‌ها با سیاست‌گذاری در بخش زمین و اتکا به درآمد حاصل از زمین و فروش مازاد تراکم را آغاز کردند و این امر دلیلی بر افزایش خود رانت‌ها توسط مدیریت شهری که خلاف اهداف اعلام‌شده دولت وقت بود، شد. این امر باعث شد قیمت زمین به صورت تصاعدی افزایش یابد. حالا افزایش قیمت زمین و مجموعه این فعالیت‌ها باعث شد سکونتگاه‌های غیررسمی به شدت رشد یابند و رانش جمعیت به سمت ایجاد و گسترش سکونتگاه‌ها رود. اما اینکه چرا سیل جمعیت به این سمت رفت، این بود که قدرت مالی رو به کاهش رفت. سیاست‌های شهرداری تهران و افزایش قیمت زمین و مسکن در تهران به خودی خود این اقشار را از شمال شهر به سمت جنوب و حاشیه کشاند.

در برنامه‌های توسعه، نقش برنامه‌هایی همچون مسکن مهر، مسکن اجتماعی و حمایتی چه بود؟ کدام یک از این برنامه‌ها توانسته موثرترین برنامه باشد. حالا شاید هر کدام‌شان ضعف‌هایی داشته باشند.

در واقع آنچه در بخش طراحی و ساخت مسکن اجتماعی اجرا شد این بود که نظام دولتی و نظام مدیریتی به سمت کارهای مشکل ولی کارآمد پیش نمی‌رود. آنچه در این میان اجرا شد این بود که مسکن اجتماعی به طرح اجاره به شرط تملیک تبدیل شد، اجاره به شرط تملیک که البته خودش هم به نوعی مسکن اجتماعی بود، بسیار هدفمندتر از بسیاری دیگر برنامه‌ها عمل کرد و توانست تا حدی منابع بهینه را تخصیص دهد. البته تحولات ارز هم در برنامه دوم توسعه بی‌تاثیر نبود و تحولات بازار ارز در کنار اقتصاد کلان موج سوداگری همزمانی راه انداخت و این افزایش قیمت زمین و مسکن را با خود همراه کرد. در سال‌های 1375 و 1376 با کاهش قیمت نفت، بخش مسکن وارد رکود شد، بنابراین با سیاست‌های تثبیت ارز و کاهش قیمت، بخش مسکن وارد رکود شد و به تدریج از سال 1379 بخش مسکن از رکود خارج شد. اما در برنامه سوم توسعه کل رویکرد و برنامه مبتنی بر نهادسازی برای بازار و عملکرد بهینه بازار بود. یکی از اهداف این برنامه تنظیم بازار مسکن بود. یکی از مهم‌ترین سیاست‌ها آزادسازی مالی و اعتباری مسکن بود که تلاش شد اولاً آزادی عمل به بانک‌ها برای تعیین نرخ سود داده شود، ثانیاً موسسات مالی به غیر از بانک مسکن هم وارد چرخه نظام تامین مالی مسکن شود. در این راستا تلاش شد سقف وام‌های مسکن هم افزایش پیدا کند و در کنار این کاهش واگذاری‌های زمین نیز صورت گرفت. در ادامه سیاست آزادسازی بازار زمین و تشویق انبوه‌سازی از طریق یارانه‌های غیرمستقیم همچون کاهش مالیات، واگذاری اعتبارات و واگذاری زمین انجام شد و در نهایت در کنار همه این عوامل فروش مزایده‌ای زمین برای استیجار صورت گرفت. نتیجه همه این موارد، بهره‌وری اقتصادی زمین و کاهش رانت توزیع‌شده را دربر داشت. در آن سال برای اولین بار انبوه‌سازی و کوچک‌سازی توسعه پیدا کرد و در برنامه سوم، توان تولید مسکن کشور هم افزایش قابل ملاحظه‌ای داشت. در این زمان ریاست مدیریت شهری و رفتار مدیریت شهری در زمینه بازی با ابزار زمین و تراکم ساختمانی ادامه پیدا کرد. بنابراین همزمان مسکن شاهد کاهش عرضه زمین دولتی و افزایش شدید قیمت زمین در این دوره بود. در مجموع این دو عامل مشابه با برنامه دوم توسعه موجبات گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی و افزایش شهری را فراهم آورد و در پایان برنامه سوم هدفگذاری در این بخش صورت گرفت، هر چند وضعیت مسکن نسبتاً مناسب بوده اما کماکان، متغیر گره کاری بازار زمین، میزان اثربخشی سیاست‌های دیگر همچون توسعه بازارهای رهنی و سیاست مسکن اجاره به شرط تملیک، کاهش یافت. اما در نهایت می‌توان گفت شاخص‌ها، در حد نصاب نه قابل قبول حداقل نسبت امروز مناسب بود. اما برنامه چهارم توسعه که از سال 1384 آغاز شد با سند چشم‌اندازی همراه بود. در این برنامه برای اولین بار دولتمردان به این فکر افتادند که یک برنامه مداوم برای مسکن تهیه کنند و مشکل مسکن را به نوعی برطرف کنند. برای همین در ابعاد مختلف، همچون زمین، یارانه‌های مسکن، سند ساختمان، سکونتگاه‌های غیررسمی و... این مطالعات صورت گرفت و یک سند تحت عنوان طرح جامع مسکن تهیه شد. این سند حدود 9 محور و 55 برنامه عملیاتی را شامل شد. حالا اگر بخواهیم به صورت کلی بگوییم رویکرد عدالت‌گرایانه، رویکرد خالص بود، حدود 9 برنامه برای مسکن گروه‌های کم‌درآمد در قالب طرح جامع و به تبعیت از آن قانون ساماندهی بازار مسکن تدوین شد. از میان رویکردها بحث مسکن مهر به صورت مجزا در سال 1386 پیش گرفته شد و اجرای آن کلید خورد. با این تفاوت که در عمل با پیشنهاد طرح جامع کمی متفاوت بود. مسکن مهر در برنامه چهارم و هم برنامه پنجم که هیچ‌گاه مصوب نشد، آورده شد. بنابراین با عرضه زمین مجانی و اعتبارات ارزان‌قیمت قرض‌الحسنه از محل بانک مرکزی و سرمایه‌گذاری دولت در زمین پیش‌ساخت همراه، در این دوران البته تاکیدات دیگری همچون توسعه عملی‌سازی هم صورت گرفت، از لحاظ اینکه بتوانند سریع و ارزان بسازند. البته باید گفت یکی دیگر از اقدامات موثر و بجا در این زمان ایجاد سامانه ثبت اطلاعات املاک مسکن بود که سیاستگذاری در بخش قیمت‌گذاری زمین و فروش که به فراموشی محض تبدیل شده بود در سامانه ثبت شود. در این برنامه کل بخش مسکن و سیاستگذاری آن معطوف به طرح مسکن مهر شد که با گذشت تقریباً هشت سال عواقب آن نمایان شده است. مسکن مهر یکی از برنامه‌های طرح جامع بود که تا حدی اجرایی شد که خود این طرح از پرداخت وام ودیعه به مستاجران شکل گرفت که به نظر من تا حدی نکات مثبتی داشت.

اما تعداد این واحدها در مقابل نیاز مسکن کم نبود؟

بله، تعداد این واحدها قابل ملاحظه نبود. اما مهم‌ترین مساله این بود که در این دوره اجرای سیاست مسکن مهر باعث شد به بهای مسکن مهر نیاز بخشی از گروه‌های درآمدی که عمدتاً از گروه‌های متوسط بودند، تا حدی برطرف شود. اما بهای مهم‌تر دامن زدن به تورم عمومی در سطح جامعه بود و به تبع تورم عمومی تورم در بخش زمین و مسکن، که به گمان من اگر مسکن مهر با همان مقیاس ادامه پیدا می‌کرد اثربخشی‌اش نسبت به گذشته بسیار بیشتر بود. ولی مهم‌ترین مشکل در برنامه چهارم و پنجم این بود که مدیریت زمین کاملاً به فراموشی سپرده شد گرچه در این میان یک و نیم میلیون خانوار صاحب مسکن شدند. یکی دیگر از این نتایج افزایش شدید قیمت زمین بود. در یک جمع‌بندی از برنامه چهارم توسعه همه سیاستگذاری‌ها معطوف به اجرای طرح مسکن مهر شده است. مشکل مسکن این است که مدیریت اقتصاد مسکن فقط توسط دولت صورت نمی‌گیرد. مدیریت شهری می‌تواند با سیاست‌های خود، سوداگری و جریان‌سازی این بخش را مدیریت و کاهش دهد.