مثلثاصلاحات

هیاتی از صندوق بین‌المللی پول به سرپرستی آقای مارتین سریسولا، معاون بخش خاورمیانه و آسیای مرکزی آن نهاد، از تاریخ 25 ژانویه لغایت 8 فوریه (5 لغایت 19 بهمن 1392) برای انجام مباحث مشاوره‌ای ماده 4 اساسنامه صندوق بین‌المللی پول در سال 2014 به تهران اعزام شدند. آقای آلفرد کمر معاون ارشد بخش خاورمیانه و آسیای مرکزی صندوق بین‌المللی پول نیز در جلسه جمع‌بندی نهایی مباحث حضور یافت. تیم صندوق با مقامات ارشد بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی پیرامون تحولات اخیر در اقتصاد ایران، چشم‌انداز کوتاه‌مدت، برنامه‌های مقامات در مورد اقتصاد کلان و اصلاحات ساختاری به بحث و تبادل نظر پرداختند. هیات صندوق با طیف گسترده‌ای از نمایندگان بخش‌های دولتی و خصوصی نیز ملاقات‌هایی داشتند. بر مبنای این ماموریت، گزارشی آماده و در پایان ماه مارس 2014 به هیات‌مدیره اجرایی صندوق ارائه خواهد شد.

در پایان ماموریت‌های هیات، آقای سریسولا بیانیه‌ای به شرح ذیل منتشر کرد:

شوک‌های بزرگ و مدیریت ضعیف اقتصاد کلان طی سال‌های گذشته، تاثیر قابل توجهی بر ثبات و رشد اقتصاد کلان داشته است. ترکیبی از شوک‌های مختلف، همراه با اجرای مرحله اول هدفمندی یارانه‌ها، برنامه‌های اجتماعی بلندپروازانه بدون تامین منابع مالی لازم و شرایط نامساعد خارجی ناشی از تشدید تحریم‌های مالی و تجاری، اقتصاد ایران را تضعیف کرده است. به علاوه، تورم و بیکاری بالا بوده و در بخش‌های بانکی و شرکتی نیز نشانه‌های ضعف دیده می‌شود. این شوک‌ها، اقتصاد و چارچوب سیاستی را با ضعف ساختاری مواجه کرده است.

ایران اکنون بر سر چندراهی قرار گرفته و ناگزیر به انتخاب است. با توجه به ریسک‌هایی که اقتصاد را با تداوم شرایط تورمی بالا و رشد اقتصادی پایین مواجه می‌سازد، ضروری است اصلاحات لازم در جهت افزایش ثبات، سرمایه‌گذاری و بهره‌وری انجام پذیرد. مقامات دولت جدید باید به انجام سریع و مقتدرانه اصلاحات اساسی در خصوص ساختارهای تولید، نیروی کار و بازارهای اعتباری مبادرت کنند. این اصلاحات مبنایی برای تحقق رشد اقتصادی پایدار و بالا و بیکاری پایین خواهد بود، به ویژه در صورتی که شرایط بین‌المللی بهبود یابد. مقامات جدید به خوبی با چالش‌ها و لزوم پیشبرد اصلاحات آشنا هستند و اقدامات اولیه را در بسیاری از حوزه‌ها آغاز کرده‌اند.

سرعت انقباض فعالیت‌های اقتصادی در حال کاهش است. کاهش فعالیت‌های اقتصادی کشور طی شش‌ماهه اول 1392 تداوم یافته و هیات انتظار دارد این وضعیت در شش‌ماهه دوم سال نیز- ‌البته با سرعت کمتر -‌ ادامه داشته و تولید ناخالص داخلی واقعی در سال 1392 حدود یک تا دو درصد کاهش یابد. تورم 12ماهه به سرعت کاهش یافته و از حدود 45 درصد در تیرماه (ژوئیه 2013) به زیر 30 درصد در آذرماه 1392 (دسامبر 2013) رسیده است. این افت ناشی از عواملی نظیر محدود شدن اعتبارات بانک مرکزی، تقویت ریال و کاهش قیمت جهانی برخی اقلام کلیدی است. تا پایان سال 1392 تورم (نقطه‌به‌نقطه) می‌تواند در محدوده 20 تا 25 درصد قرار گیرد.

با توجه به توافق موقت با گروه کشورهای 1+5، چشم‌انداز سال 1393 (2015-2014) بهبود یافته، لیکن هنوز شرایط تا حد زیادی نامطمئن است. در شرایط بین‌المللی کنونی، هیات پیش‌بینی می‌کند که فعالیت‌های اقتصادی در سال 1393 به ثبات رسیده و تولید ناخالص داخلی واقعی یک تا دو درصد رشد یابد. بدون در نظر گرفتن اثر افزایش مرحله دوم قیمت حامل‌های انرژی، تورم به طور بالقوه می‌تواند به سطح 15 تا 20 درصد کاهش یابد.

به منظور مواجهه با چالش‌های متعدد و پیچیده موجود، انجام اصلاحات فراگیر مورد نیاز است:

سیاست‌هایی برای مواجهه با وضعیت رکود-‌تورمی

استراتژی سه‌گانه برای مواجهه با وضعیت رکود-‌تورمی می‌بایست متمرکز بر:

1- سیاست پولی انقباضی، 2- تحکیم وضعیت بودجه‌ای متوازن و 3- پیشبرد اصلاحات طرف عرضه باشد (موارد ذیل).

- سیاست پولی انقباضی به کاهش تورم کمک خواهد کرد. تجزیه و تحلیل‌های هیات نشان می‌دهد هزینه افت تولید ناشی از اعمال سیاست‌های ضدتورمی در ایران پایین است. در عین حال که بخشی از کاهش اخیر تورم ممکن است موقتی باشد، اقداماتی که بانک مرکزی ایران برای حذف تامین مالی طرح مسکن مهر از منابع خود به عمل آورده است، نویدبخش کنترل نقدینگی و تثبیت تورم در آینده است. افزایش تدریجی نرخ‌های سود در راستای لنگر نمودن انتظارات به طور محکم و همچنین مهار کردن آثار اجرای مرحله دوم افزایش برنامه‌ریزی‌شده قیمت حامل‌های انرژی حائز اهمیت است.

- مهار کسری بودجه عمومی دولت در حد دو تا سه درصد از تولید ناخالص داخلی می‌تواند به توازن میان سیاست حمایت از اقتصاد و تداوم برنامه کاهش تورم کمک کند. لایحه بودجه 1393 بیانگر تصمیم دولت در زمینه تنظیم سیاست مالی با در نظر گرفتن افت شدید درآمدهای نفتی است. هیات از ابزارهای پیشنهادی جهت گسترش پایه درآمدی دولت به منظور کاهش اتکا به منابع نفتی، به خصوص جلو انداختن افزایش برنامه‌ریزی‌شده نرخ مالیات بر ارزش افزوده و نیز انجام اصلاحات مالیاتی شامل اصلاح معافیت‌های مالیاتی برای جلوگیری از عدم پرداخت مودیان بزرگ مالیاتی استقبال می‌کند. هیات صندوق زمینه برای افزایش بیشتر نرخ مالیات بر ارزش افزوده در سال‌‌های آتی، و نیز مالیات بر درآمدهای سرمایه‌ای فعالیت‌های خاصی را که منافع قابل توجهی کسب کرده‌اند مساعد می‌بیند. این اقدامات به بهبود کیفیت تعدیل بودجه‌ای کمک کرده و زمینه مناسبی را برای اجرای سیاست‌های بودجه‌ای باثبات فراهم می‌کند.

- در حال حاضر، با توجه به آسیب‌پذیری اقتصاد، لازم است زمان‌بندی اجرای مرحله دوم هدفمندی یارانه‌ها با دقت مورد ارزیابی قرار گیرد. افزایش قیمت حامل‌های انرژی در داخل، قدم مهمی برای تداوم اصلاحات مورد نیاز در راستای کاهش مصرف انرژی، ارتقای کارایی اقتصاد و کمک به خاتمه دادن به کسری نقدی سازمان هدفمندی یارانه‌هاست که حدود یک درصد تولید ناخالص داخلی است. تصمیم مقامات برای تعدیل تدریجی قیمت‌ها با توجه به ریسک‌های رکودی-‌تورمی، اقدامی مدبرانه و احتیاطی است، اما همان‌گونه که تجربه مرحله اول هدفمندی یارانه‌ها نشان می‌دهد، شوک‌های برون‌زا می‌تواند به طور معنی‌داری ثبات ارزش پول ملی که به سختی حاصل شده است و نیز تعدیل قیمت‌های نسبی را تحت تاثیر قرار دهد. به علاوه انجام اصلاحات مورد نیاز جهت محدود کردن بیشتر بودجه بخش شرکتی بسیار دشوار بوده و لذا باید به خوبی طراحی شود و در عین حال به بخش‌های خاص نیز مساعدت شود. بدون وجود این شرایط، استمرار سیاست‌های اقتصادی کلان سازگار از طریق اصلاح قیمت‌های نسبی با مخاطراتی مواجه است.

تقویت چارچوب سیاستی برای ثبات اقتصاد کلان

- لازم است تاکید سیاست پولی بر ثبات قیمتی متمرکز باشد. بدین منظور وظایف و تعهدات بانک مرکزی باید مورد ساده‌سازی قرار گیرد و بر تثبیت قیمت‌ها متمرکز شود. بانک مرکزی نیز باید از اختیار عملیاتی برای هدف‌گذاری سازگار پایه پولی برخوردار شود. برای دستیابی به این هدف، بانک مرکزی باید بتواند نرخ‌های سود را در سطحی تعیین کند که ابزارهای محدود آن بتواند به طور موثری به اقتضائات اقتصاد کلان واکنش نشان دهد. همچنین ضروری است فرآیند نهادی تصمیم‌گیری در شورای پول و اعتبار همانند دیگر کشورهایی که مشکل تورم مزمن را با موفقیت حل‌و‌فصل کرده‌‌اند، اصلاح شود.

- انجام اصلاحات متعددی در چارچوب سیاست بودجه‌ای لازم است تا نقش ضد سیکلی آن را تقویت کرده، ریسک‌های بودجه‌ای را کاهش دهد و هماهنگی‌های اقتصادی را ارتقا بخشد. این اصلاحات به طور اخص عبارتند از:

مدیریت پس‌اندازهای هیدروکربنی (منابع نفت و گاز). چارچوب کنونی حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی ایران می‌تواند بین اهداف ثبات اقتصادی، بهره‌مندی بین‌نسلی از ثروت ملی و توسعه، تعادل و توازن بهتری برقرار کند. منابع حساب ذخیره‌ ارزی می‌بایست مجدداً به منظور تامین مالی غیرتورمی بودجه و ایجاد پشتوانه‌ای در مقابل شوک‌های آتی به سرعت پر شود. تصمیم‌گیری در خصوص نحوه پس‌انداز و سرمایه‌گذاری منابع صندوق توسعه ملی می‌بایست در هماهنگی بیشتر با سیاست‌های کلان اقتصادی اتخاذ شود و با تضمین‌های صریح و شفافیت بالا همراه شود.

اقدامات لازم به منظور انطباق با یک قاعده بودجه‌ای. مقامات باید اقدام به تدوین و فرموله کردن سیاست بودجه‌ای بر اساس تراز ساختاری غیرنفتی کنند. بدین منظور می‌بایست طرح بودجه و برنامه‌ریزی هزینه‌ای را به صورت چندساله تدوین کنند و پوشش بودجه عمومی دولت را مطابق با آنچه در راهنمای آمارهای مالی دولت (2001) عنوان شده، در قالب بودجه سالانه رعایت کنند؛ بدین ترتیب شیوه عملیاتی، پایشی، و پاسخگویی سیاست بودجه‌ای افزایش یافته و ریسک‌های بودجه‌ای محدود می‌شود.

فعالیت‌های شبه‌بودجه‌ای، نظیر سیاست‌های اعتباری دستوری دولت. مقامات باید روش بهینه محسوب کردن فعالیت‌های شبه‌بودجه‌ای و تامین مالی آنها در قالب بودجه را بررسی کرده و پس از شفاف‌سازی، نسبت به اصلاح یا توقف آنها اقدام کنند. برنامه مسکن مهر نقطه آغاز خوبی خواهد بود. با توجه به میزان وام‌دهی داخلی صندوق توسعه ملی و ریسک‌های مرتبط با آن، مقامات می‌توانند شروع به بررسی منابع پرداخت و تخصیص داده‌شده آن و همچنین سیاست‌های اعتباری دستوری دولت کنند.

تداوم برنامه اصلاح یارانه‌ها. طرح ایران برای اصلاح یارانه (برنامه هدفمندسازی یارانه‌ها) مثال‌زدنی بوده و انجام اصلاحات در این زمینه همچنان یک اولویت است. اجرای فاز اول هدفمندسازی یارانه‌ها با مشکلات معنی‌دار و متعددی مواجه بوده و لازم است درس‌هایی که از فاز اول آموخته شده در اختیار عموم مردم قرار داده شود. افزایش در قیمت داخلی انرژی که توسط مقامات برنامه‌ریزی شده، مورد قبول است. لیکن برنامه توزیع منابع حاصل از آن در میان خانوارهای ایرانی و بخش‌های خاص، به شیوه پیشنهادی، با طرح اولیه فاصله دارد. ریسک‌های این انحراف پشتیبانی قدرتمندی را که طی فاز اول حاصل شد تضعیف می‌کند. برای مقابله با این خطر اتخاذ برخی اقدامات لازم است. در ابتدا، تعدیل‌های تدریجی برنامه‌ریزی‌شده در قیمت‌های داخلی باید به طور خودکار توسط یک مکانیسم تعدیلی که خود از حمایت سیاسی مستحکم برخوردار است، تقویت شود و بدین ترتیب اجرای کامل آن تضمین شود. دوم، فرآیند شناسایی و حذف گروه‌های کمتر آسیب‌پذیر نیازمند معیارهایی است که ساده، شفاف و دارای وجه عادلانه باشند. به علاوه، توزیع منابع برای حمایت از بخش‌های انرژی بر باید دربردارنده چارچوبی باشد که به‌کارگیری فناوری‌های نوین و کاهش کسری‌های بودجه‌ای را تضمین کند. در مراحل بعدی اصلاحات، پرداخت‌های نقدی باید بیشتر معطوف به اهداف اجتماعی بوده و پس‌اندازهای خصوصی گروه بزرگ‌تری از مردم را مد نظر قرار دهد.

- اقدام به یکسان‌سازی بازار ارز همزمان با عادی شدن محیط خارجی اقتصاد توصیه می‌شود. در مرحله گذار، مقامات باید به مدیریت نرخ ارز به شیوه‌ای انعطاف‌پذیر و با توجه به ریسک‌های خارجی و تورم بالا که کاهش رقابت‌پذیری را به دنبال دارد، ادامه دهند. ارزیابی نرخ رسمی ارز به دلیل شرایط و چشم‌اندازهای بیرونی تا حد زیادی نامطمئن است. در شرایط کنونی، نرخ رسمی ارز به‌طور محدودی بیش ارزش‌گذاری شده در حالی که نرخ بازار غیررسمی به سطح تعادلی نزدیک‌تر است.

اصلاحات لازم جهت افزایش ثبات مالی، ایجاد اشتغال و دستیابی به رشد اقتصادی

- وضعیت نظام بانکی و چارچوب مقرراتی- نظارتی. هیات صندوق رضایت عمومی را در میان فعالان بازار نسبت به جهت‌گیری بانک مرکزی و نحوه بهره‌مند ساختن آنها از سیاست‌های بخش مالی مشاهده کرد. با این حال، هیات صندوق لازم می‌داند که قدرت نظارتی و ظرفیت اجرایی بانک مرکزی به سرعت تقویت شده و کارکنان آن از حمایت حقوقی برخوردار شوند. هیات صندوق از اقدامات اولیه بانک مرکزی در جهت اتخاذ رویکرد ریسک‌محور در بخش نظارت استقبال می‌کند.

هیات دیدگاه‌های خود را با برخی از فعالان بازار درباره‌ چشم‌انداز درجه رقابت در سیستم بانکی از طریق خصوصی‌سازی بیشتر و اصلاح سیاست‌های اعتباری دستوری دولت در میان گذاشت. پیشنهادات کنونی برای برخورد با مطالبات غیرجاری و تجدید سرمایه بانک‌های دولتی باید با دقت بیشتری بررسی شده و با استفاده از برنامه‌های تجدید ساختار مستحکم و اصلاحات ارتقادهنده مدیریت ریسک و شفافیت، مورد حمایت قرار گیرد. به منظور آمادگی برای مقابله با بحران، مهم است که چارچوب حل‌وفصل بحران در بانک‌ها تقویت شده و یک بستر مالی پایدار برای صندوق ضمانت سپرده فراهم شود. هیات صندوق مباحث مربوط به چارچوب مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم را نیز مورد توجه قرار داد.

- انجام اصلاحات به منظور بهبود فضای کسب‌وکار و ایجاد اشتغال مکمل یکدیگرند. تبادل نظر صورت‌گرفته با نمایندگان بخش‌های مختلف اقتصاد موید ضرورت اجرای قانون و حقوق مالکیت، حفظ ثبات سیاستی و ثبات اقتصاد کلان و ارتقای شفافیت روند تصمیم‌گیری است. به منظور پاسخگویی به تعداد بالقوه قابل توجه ورودی‌ها به بازار کار طی سال‌های آتی تسهیل روند توزیع مجدد نیروی کار میان بخش‌های مختلف و کاهش هزینه‌های غیردستمزدی نیروی کار، مستلزم انجام اصلاحاتی است. مرور آن بخش از مقررات حاکم بر بازار کار که چسبندگی قراردادهای کاری را تسهیل می‌کند و به کاهش هزینه‌های نیروی کار می‌انجامد، اشتغال جوانان را تسهیل کرده و موجبات جذب نیروهای کار غیر رسمی و خارج از شمول نیروی کار (نیروی کار مایوس‌شده) را فراهم می‌سازد.

* بیانیه نهایی ماموریت هیات مشاوره‌ای ماده 4 اساسنامه صندوق بین‌المللی پول به جمهوری اسلامی ایران در سال 2014 (بهمن 1392)