تعرفه بالا فسادآفرین است

چرا گمرک ایران درگیر فساد است؟ استادیار حقوق بین‌الملل دانشگاه شهید بهشتی عوامل متعددی را در این مساله دخیل می‌داند. محمدجعفر قنبری‌جهرمی در تشریح این دلایل به عوامل درون‌سازمانی و برون‌سازمانی اشاره می‌کند و در کنار آن به ساختار سیاسی، اقتصادی و اجتماعی اشاره می‌کند و می‌گوید هر کدام از این ساختارها می‌تواند به نحوی بر ایجاد فساد تاثیر بگذارد. به گفته این وکیل دادگستری در میان عوامل متعدد، عوامل اقتصادی بیش از همه در ایجاد فساد موثر است. قنبری تاکید می‌کند بخش اعظم توجیهات افراد برای ورود به مساله فساد، مسائل اقتصادی است و اگر این مشکل حل شود، ما از بخش مهمی از مشکلات عبور کرده‌ایم. اما وی به مساله فسادآفرین بودن تعرفه‌های گمرکی هم اشاره و تاکید می‌کند اگر تعرفه‌ها کاهش یابد انگیزه فساد هم کاهش می‌یابد. وی می‌گوید: ما خلأ قانونی در مقابله با فساد نداریم. مشکل این است که این قوانین در مقام اجرا رنگ می‌بازند و به درستی اجرا نمی‌شوند. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانیم.

‌ گمرک ایران همواره درگیر معضل فساد بوده است. چه عواملی منجر به ایجاد فساد در گمرک می‌شود؟ آیا مشکل را باید در رویه‌های اجرایی و خلأ قانونی دید یا مشکل چیز دیگری است؟

در ابتدا بگذارید تعریفی از فساد عنوان کنم. فساد معانی متعددی دارد. بانک جهانی تعریف ساده‌ای از فساد ارائه کرده و می‌گوید سوءاستفاده از قدرت و اختیارات دولتی در جهت منافع خصوصی تعبیر به فساد می‌شود. مصوبه هیات وزیران در برنامه ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد هم تعریف نسبتاً مشابهی ارائه می‌دهد و می‌گوید هرگونه اقدام مقام دولتی که با هدف انتفاع و بهره‌برداری برای خود یا اشخاص دیگر باشد، فساد است. این فساد به معنای تکنیکی است. اما در فرهنگ عامه کلمه فساد زمانی که به دولت ارتباط پیدا می‌کند طبیعتاً به معنای ناهنجاری‌هایی مانند سوءاستفاده از موقعیت شغلی، رشوه‌خواری، اختلاس و کلاهبرداری و پارتی‌بازی و امثالهم است. اما در پاسخ به این سوال که چه عواملی در ایجاد فساد در گمرک موثر است، ابتدا باید به جایگاه گمرک اشاره کنیم. گمرک سازمانی است که متولی کنترل ورود و خروج کالا از کشور است. طبیعتاً چنین سازمانی در معرض فساد است و در چنین شرایطی عوامل متعددی می‌تواند در ایجاد فساد در گمرک موثر باشد. بنابراین شاید لازم باشد این فساد را از ابعاد مختلفی بررسی کرد، یکی از منظر عوامل درون‌سازمانی و دیگری از منظر کلان که در این حالت باید عوامل اجتماعی، اقتصادی و سیاسی متعددی را در وجود فساد در گمرک عنوان کرد.

‌ این عوامل کدام است و هرکدام چگونه بر مساله فساد تاثیر می‌گذارد؟

برخی از عوامل موثر بر فساد، عوامل درون‌سازمانی است. عواملی که منجر به عدم شفافیت و پاسخگویی در نظام اداری می‌شود. نبود ثبات مدیریتی، نبود امنیت شغلی برای کارکنان، نارسایی و پیچیدگی و تناقض و ابهام در قوانین بخشی از این دلایل است. قانون و آیین‌نامه گمرکی کشور ما حدود 250 صفحه است. بسیاری از اصطلاحات فنی است و درک آنها جز برای متخصصان گمرک دشوار است. کارمندان در مواردی درک درستی از این قوانین ندارند. همچنین مشکل دیگر این است که نظام اداری ما نظام شایسته‌سالاری نیست، عموماً شنیده می‌شود که مدیران عالی از بدنه متخصصان گمرک انتخاب نمی‌شوند. در چنین نظامی فساد امری طبیعی است چون امکان فریب دادن مدیر غیرمتخصص آسان‌تر است. پایین بودن مهارت فنی و شغلی کارکنان، باندبازی و... همه عوامل سازمانی و ساختاری است که بر ایجاد فساد تاثیر می‌گذارد.

اما مثل هر پدیده‌ای عوامل سیاسی، فرهنگی و اقتصادی هم بر وجود فساد موثر است. طبیعتاً وجود وجدان کاری بالا و تربیت اخلاقی و تحصیلات بر رفتار و رویه کاری افراد تاثیر می‌گذارد. طبیعتاً در جامعه‌ای که مردم با حقوق و قوانین خود آشنا هستند، آسان‌تر و بیشتر از حقوق خود دفاع می‌کنند. در واقع می‌توان گفت در جوامع پیشرفته ارتباطات و روابط میان افراد کمرنگ است. افراد به دلیل وابستگی قومی و قبیله‌ای کاری برای هم انجام نمی‌دهند. اما در یک جامعه سنتی مانند ما این عوامل به وفور دیده می‌شود.

عوامل سیاسی هم در این میان موثر است. در جوامعی که افراد امکان نقد و بیان مشکلات را دارند، صرف‌نظر از اینکه چه کسی فساد ایجاد کرده، با فساد برخورد می‌شود. اینها همه جزو عوامل سیاسی موثر بر ایجاد فساد است. عوامل اقتصادی هم در این میان موثرند. زمانی که کارکنان یک مجموعه که اتفاقاً امکان فساد هم دارند، شرایط اقتصادی مطلوبی ندارند، به سمت فساد مالی گرایش می‌یابند. متاسفانه مساله فساد مالی و رشوه در برخی ادارات ما امری بسیار رایج است. اما در جوامع پیشرفته هر نوع رشوه‌ای با برخورد مواجه می‌شود. اما یک نکته را باید متذکر شوم که فساد اگرچه در جوامع مدرن کاهش یافته اما حذف نشده و رساندن فساد به صفر امکان‌پذیر نیست. توزیع عادلانه درآمدها می‌تواند در سطح کلان بر میزان فساد تاثیرگذار باشد.

‌ چند دلیل عمده را در ایجاد فساد در سیستم گمرک عنوان کردید؛ دلایل اجتماعی، اقتصادی و سیاسی. از نظر شما کدام‌یک مهم‌ترین دلیل است؟

من معتقدم عوامل اقتصادی نقش اول را در ایجاد یا کاهش فساد بازی می‌کند. اگر کارکنان گمرک دارای نظام حقوقی متناسب با هزینه‌های زندگی باشند، قطعاً کمتر به سمت فساد می‌روند. بخش اعظم توجیهات افراد برای ورود به مساله فساد مسائل اقتصادی است و اگر این مشکل حل شود، ما از بخش مهمی از مشکلات عبور کرده‌ایم.

اما یک مساله دیگر را نباید نادیده گرفت. آن هم مساله بالا بودن تعرفه‌ها در کشور ماست. ما باید ببینیم کارکرد گمرک در کشور ما چیست. در گذشته گمرک یک منبع درآمد برای دولت‌ها بوده و دولت‌ها با وضع تعرفه تلاش می‌کردند هم از صنایع داخلی حمایت کنند و هم درآمدی برای دولت کسب کنند. اما در نظام فعلی، این تعرفه‌ها دیگر چنین کارکردی ندارد. متاسفانه کشور ما در رده کشورهای دارای بالاترین تعرفه گمرکی است. متوسط نرخ تعرفه عموم کشورها حتی کشورهای جهان سوم بیش از هفت درصد نیست. اما در کشور ما متوسط نرخ تعرفه بعد از کاهش در سال‌های اخیر حدود 20 درصد است که در مقایسه با سایر کشورهای هم‌تراز بسیار بالاست. این تعرفه بالا قطعاً فسادآفرین است. اگر نرخ تعرفه کاهش یابد بخشی از فساد موجود در گمرک هم کم می‌شود. بگذارید مثالی بزنم. واردات یک کالای دارای تعرفه 25‌درصدی این وسوسه را در فرد ایجاد می‌کند که با تبانی با مامور گمرک، آن را با تعرفه کمتر وارد کند و در مقابل مثلاً 10 درصد تعرفه را به مامور گمرک رشوه بدهد. در این حالت هم واردکننده و هم مامور گمرک انگیزه فساد دارند. اما اگر تعرفه همان کالا تنها پنج درصد باشد نه فرد انگیزه رشوه دادن دارد و نه مامور گمرک انگیزه رشوه گرفتن. بالا بودن نرخ تعرفه‌ها به خودی خود زمینه ایجاد فساد را فراهم می‌کند که این مشکل اساسی ایجاد می‌کند. اگر ما واقعاً بتوانیم به سازمان تجارت جهانی بپیوندیم بخشی از فرآیند پیوستن، کاهش تعرفه‌هاست که منجر به کاهش فساد هم خواهد شد. این واقعیتی است که شاید دولت از یک منظر با وضع تعرفه‌ها هم درآمدی کسب می‌کند و هم از تولید داخل حمایت کند، اما هم فساد را افزایش می‌دهد و هم قاچاق کالا را.

‌ بوروکراسی دست‌وپاگیر را اصولاً یکی از عوامل بروز فساد دولتی می‌دانند. قوانین و مقررات گمرک را چقدر در ایجاد فساد در گمرک موثر می‌دانید؟ چه تغییراتی در حوزه قوانین باید رخ دهد که منجر به کاهش فساد شود؟

قوانین گمرکی ما با مدل‌های بین‌المللی تنظیم شده است. قانون 1390 دارای 165 ماده و آیین‌نامه مربوطه هم 212 ماده دارد و از قانون هم مفصل‌تر است که این دو مجموعه استانداردهای بین‌المللی را وارد نظام حقوقی ما کرده‌اند. قانون جدید بسیاری از قوانین متفرقه قبلی را حذف کرده و نوعی تجمیع‌سازی قوانین صورت گرفته است. در کنار این، ما به کنوانسیون هماهنگ‌سازی و تشریفات گمرکی سال 89 پیوسته‌ایم که بخش عمده این قانون هم منعکس‌کننده آن کنوانسیون است. هدف کنوانسیون ساده‌سازی و هماهنگ‌سازی تشریفات گمرکی است. یعنی در همه جای دنیا این تاکید وجود دارد که قوانین و تشریفات باید ساده باشد و یکی از عواملی که می‌تواند در مبارزه با فساد کمک کند، همین ساده‌سازی قوانین و تشریفات است. طبیعتاً کشورهای مختلفی به این کنوانسیون پیوسته‌اند. به طور اخص با تلاش سازمان جهانی گمرک، راهبرد جامع سلامت و مبارزه با فساد در بیانیه آروشا در سال 1993 صادر شده بود. سال 2003 در کیوتو این بیانیه اصلاح شد و در واقع عناصر متعددی را در مورد چگونگی مبارزه یا سیاستگذاری در امور گمرکی تنظیم کرده است. پس می‌توان گفت قوانین ما متناسب هستند اما اگر نیاز به اصلاح باشد، باید با به‌کارگیری استانداردهای بین‌المللی و تجربیاتی که مجریان در عمل داشته‌اند، آن را اصلاح کرد.

‌ شما در توضیحات اول اشاره کردید قانون گمرک 250 صفحه است و پیچیدگی‌های خاص خود را دارد. اما اکنون می‌گویید قوانین گمرک ما کامل است.

در ابتدا گفتم قوانین مفصل است. وقتی تعداد مفاهیم فنی زیاد می‌شود، افراد خاصی می‌توانند از آن استفاده کنند و راه برای تفسیر و تاویل باز می‌شود. اما عمدتاً در عالم حقوق وقتی تعداد مقررات زیاد می‌شود، نشان می‌دهد تفصیل زیاد است. یعنی قانونگذار تلاش کرده همه جزئیات را هم پوشش دهد. این همه جزئیات گفتن یا تدقیق قوانین از یک جهت مثبت است که کمک می‌کند شما بتوانید فساد را از غیرفساد تشخیص دهید یا مامور را موظف کنید که بر اساس مقررات عمل کند و حوزه اختیارات و صلاحدید فردی را کم می‌کنید. و کنوانسیون هماهنگ‌سازی و تشریفات گمرکی که در سال 2003 در کیوتو اصلاح شد، بیشتر جنبه استراتژیک و کلان قضیه را مورد توجه قرار داده است. بنابراین خلأ قانونی نداریم.

‌ چه راهکارهای اجرایی در بهبود بخشیدن و کاراتر کردن مکانیسم‌های موجود در گمرک ایران وجود دارد؟

عواملی که می‌توان برای کاهش فساد آن را اجرا کرد در بیانیه آروشا که اشاره کردم، پیش‌بینی شده است. از منظر کلان 10 عنصر برای کاهش فساد برشمرده شده است. یکی بحث مدیریت عالی است که مدیران سازمان باید خودشان الگو باشند. الگوی سلامت، دستکاری و پیروی از قانون. اگر رهبر یک سازمان خودش نتواند الگوی درستکاری باشد طبیعتاً نتیجه خوبی به دست نمی‌آید. نکته دیگر ساده و هماهنگ‌سازی قوانین و مقررات است. نکته دیگر جلوگیری از بخشنامه‌های متعارض از سوی سازمان‌های ذی‌ربط است. ممکن است وزارت صنعت در خصوص گمرک یک دستور بدهد و وزارت امور اقتصاد و دارایی دستور دیگری بدهد. اینها باعث تشتت می‌شود و فرصت را برای افراد سودجو فراهم می‌کند. بحث شفاف‌سازی در قوانین مساله دیگری است. شفاف‌سازی در سازمان جهانی تجارت دو بعد دارد. یکی اینکه اساساً قوانین و مقررات خوب و به طرز دقیق نگارش شود و بعد دیگر نشر و انتشار عمومی قوانین و مقررات است. به عبارتی عامه مردم باید این امکان را داشته باشند که به قوانین و مقررات دسترسی داشته باشند. به دلیل تحول آی‌تی این امکان فراهم است و کافی است سازمان گمرک قوانین و دستورالعمل‌های مهم را در اختیار افراد قرار دهد. قوانینی که می‌تواند برای صاحبان مشاغل و تجار مهم باشد. بحث اتوماسیون و مکانیزه کردن سیستم گمرک روش دیگری است که در قانون هم پیش‌بینی شده است. یکسری اهداف برای سازمان امور گمرک پیش‌بینی شده که همه این موارد در این اهداف آمده است که متاثر از کنوانسیون کیوتو است. در همین سیستم اتوماسیون قطعاً فرصت رودررویی و ملاقات میان مامور و مراجعه‌کننده کاهش می‌یابد. به خودی خود این کاهش ارتباط خوب است. اما در عمل کشور ما هنوز نتوانسته در مکانیزه کردن سیستم گمرک تجربه خوبی داشته باشد و مشکلاتی ایجاد شده است.

‌ دلیلش چیست؟

دلیل آن این است که عموماً اطلاعات ناقص است. جوابیه‌ها به موقع نمی‌رسد. اینترنت بسیار کند است. این عوامل دسترسی به سامانه‌های اطلاعاتی برای ماموران گمرکی را متوقف می‌کند. ما در کشورهای دیگر شاهد اختلال شبکه و قطع اینترنت نیستیم اما در کشور ما این مشکل وجود دارد. اینها مجموعه عواملی است که پنجره واحد را زیر سوال برده است. از دیگر عواملی که می‌توان برای کاهش فساد آن را اجرا کرد، تحقیق و تفحص و نظارت مستمر است. این نظارت هم باید درون‌سازمانی باشد و هم برون‌سازمانی. وجود یک دستورالعمل رفتاری با مشتریان بیرون سازمان یا نظام رفتاری درون‌سازمانی با همکاران تحت عنوان نظام‌نامه رفتاری ضروری است. مساله مدیریت منابع انسانی و مباحث اقتصادی هم ضروری است. قطعاً اگر سازمانی از حیث اقتصادی دستمزد متعادل و مناسب با هزینه‌ها به کارکنان خود بدهد، این مساله می‌تواند نقش مهمی در کاهش فساد درون‌سازمانی ایفا کند. در بحث استخدام، انتصاب، انتقال و آموزش باید شایسته‌سالاری رعایت شود. بحث اخلاق و فرهنگ سازمانی هم بسیار مهم است که من آن را تحت عنوان عوامل اجتماعی کلان عنوان کردم. تربیت افراد و فرهنگ جامعه اهمیت بسیاری دارد. وقتی جامعه برای یک رفتار کوچک عکس‌العمل جدی نشان می‌دهد سبب می‌شود آن اتفاق تکرار نشود. اما در جامعه‌ای که تخلفات بزرگ به راحتی بخشیده می‌شود، باید انتظار افزایش فساد را هم داشت. نکته دهم هم ارتباط با بخش خصوصی است که باید استانداردهای رفتاری مناسب و چگونگی مراوده با مشتری و بخش خصوصی را لحاظ کند. اینها مجموعاً سیاست‌هایی است که در سطح کلان بین‌الملل به آن توجه می‌شود. کشورهای دیگر در همه این چارچوب‌ها و به‌صورت همزمان کار می‌کنند. باید دید ما در این حوزه‌ها چگونه عمل کرده‌ایم.

‌ یعنی از منظر عملی باید این موارد را رعایت کرد تا فساد را کاهش داد؟

ما حقوقدانان معتقدیم جرم هیچ‌گاه پایان نمی‌یابد، فقط می‌توان آن را در جامعه کاهش داد. یعنی نمی‌توان روزی جامعه انسانی را بدون مجرم تصور کرد. فقط می‌توان به کاهش جرم امیدوار بود. فساد هم همین‌گونه است. یعنی می‌توان فساد را کاهش داد اما نمی‌توان آن را کاملاً نابود کرد. فساد هست اما می‌توان آن را کاهش داد که اثر کمتری بر جامعه بگذارد. در بسیاری از کشورهای پیشرفته هم مساله فساد وجود دارد. بارها هم شنیده‌اید. اما مساله این است که چه کنیم که فساد فراگیر نشود. پس اگر بخواهیم از منظر عملی به مساله مقابله با فساد نگاه کنیم، شاید بتوان چند راهکار عملی در کاهش فساد در گمرک پیشنهاد داد. مواردی مانند پرداخت حقوق مکفی به کارکنان، قرار دادن قانون به‌عنوان اولین و آخرین معیار اقدامات همه افراد در همه رده‌های سازمانی، جلوگیری از بخشنامه‌های متعدد و بعضاً متعارض، حذف مجوزها و مقررات بی‌مورد جهت واردات کالا، تمرکز امور واردات اعم از صدور مجوزها در سازمان گمرک، و از همه مهم‌تر حرکت به سوی کاهش جدی تعرفه‌ها. این موارد در کنار چارچوب کلانی که ذکر شد، می‌تواند منجر به کاهش فساد شود. مدیران و سیاستگذاران هم باید سیاست‌هایی را در پی بگیرند که منتهی به این هدف شود. من می‌خواهم تاکید کنم که ما خلأ قانونی در مقابله با فساد نداریم. مشکل این است که این قوانین در مقام اجرا رنگ می‌بازند و به درستی اجرا نمی‌شوند. بنابراین نکته مهم این است که چگونه یک مدیر این قوانین و مقررات را اجرا کند تا بتوان به نتایج مدنظر رسید.

‌ فناوری‌های جدید چقدر می‌تواند در این میان موثر باشد؟

فناوری‌های جدید می‌تواند در کاهش میزان فساد موثر باشد به خصوص که این فناوری‌ها در موارد زیادی امکان مواجهه رودررو میان کارمندان و ارباب‌رجوع را کاهش می‌دهد. اما این فناوری‌ها به‌تنهایی و به خودی خود کافی نیست. برای اینکه در نهایت نقش افراد را در تصمیم‌گیری‌ها و اقدامات نمی‌توان نادیده گرفت. بوروکراسی هم در این میان موثر است و دلیل آن این است که ما ساختار تجارت بین‌المللی خود به نحوی که در سیستم چندجانبه سازمان جهانی تجارت تدوین شده را هنوز جهانی نکرده‌ایم و از قافله تجارت جهانی جداییم.