خوب و بد وام خارجی

محمد صباغ زیارانی / کارشناس مدیریت پروژه

در دنیای کنونی ضرورت حفظ ارتباط یا افزایش سطح همکاری‌های دوجانبه یا چندجانبه با مجامع و موسسات مالی بین‌المللی نظیر بانک‌های جهانی، توسعه اسلامی، تجارت و توسعه اکو و بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت آسیا به جهت استفاده از منابع مالی یا حتی کمک‌های فنی آنها امری مهم و ضروری است و به همین دلیل جمهوری اسلامی ایران در این موسسات مالی عضویت داشته و در برخی از آنها نیز جزو مهم‌ترین سهامداران آنهاست.
از سوی دیگر به دلیل وجود بسترهای مناسب و فراوان اقتصادی و اجتماعی برای سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مختلف و وجود حجم عظیم پروژه‌های عمرانی، تسهیلات مالی این قبیل بانک‌ها می‌تواند برای تجهیز منابع مورد نیاز کشور و برطرف کردن کمبودهای ناشی از بودجه داخلی که در مقطع فعلی بسیاری از پروژه‌های عمرانی را دچار مشکلاتی در اجرا کرده، مورد استفاده قرار گیرد. به همین دلیل، ضروری است با شناسایی منابع مالی بین‌المللی و فرصت‌های جدید پیش آمده تحت عنوان دوران پساتحریم و همچنین بازنگری در مراودات قبلی با موسسات یادشده فوق و اصلاح نحوه تعاملات خارجی و در راستای بر طرف کردن نیازهای پروژه‌های عمرانی، در آینده نزدیک، شاهد سطحی از روابط خوب مالی بین‌المللی با بانک‌های خارجی باشیم. ضمن اینکه عواید ناشی از این روابط می‌تواند حرکت کند برخی از پروژه‌های عمرانی را سرعت بخشد، به درخواست‌های موجود در بسیاری از مناطق کشور به منظور اجرای پروژه‌های عمرانی پاسخ داده شود و اشتغال و توسعه پایدار را برای آن مناطق فراهم آورد.
در این خصوص تجربیات لازم در اخذ تسهیلات از بانک‌های خارجی توسعه‌ای طی سال‌های گذشته، در کشور وجود داشته و سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران به ‌عنوان مرجع اصلی اخذ اعتبار از این مراکز نیز نقش موثری را ایفا کرده و با استفاده از تخصص و دانش موجود در بدنه کارشناسی و مدیریتی خود سعی کرده از حداکثر توان خود در بهره‌گیری از منابع مالی و فنی موجود در این نهادها استفاده کند. اما برای بهبود روند موجود، لازم است یک بازنگری جامع در مراودات فی‌مابین خود با آن بانک‌ها داشته و با استفاده از فرصت‌های پیش آمده جدید و استفاده از تجربیات گذشته و با نگاهی نو به آینده در‌صدد برطرف کردن مشکلات موجود در اجرای پروژه‌ها (که اکثر آنها داخلی بوده) برآییم تا به زودی شاهد به بهره‌برداری رسیدن هر چه سریع‌تر پروژه‌های عمرانی در سراسر کشور باشیم و پروژه‌هایی را که به دلیل مشکلات فراوان در اجرا موجب تحمیل هزینه‌های زیاد به کشور شده و به دنبال خود اعتراضات نهادهای نظارتی و بانک‌های اعطاکننده تسهیلات را به همراه دارند حذف کنیم و به حداقل ممکن برسانیم.
برای رسیدن به چنین هدفی ابتدا باید با بررسی مسائل و مشکلات موجود و استفاده از تجربیات سال‌های گذشته یک بازتعریف جدی در کار صورت پذیرد. بنابراین آنچه در این نوشتار خواهد آمد بررسی مشکلات مبتلا‌به پروژه‌های تامین مالی شده از سوی بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی توسعه‌ای در قالب تسهیلات بلندمدت طی پنج سال گذشته است که در ابتدا به بررسی چالش‌ها و مشکلات خواهیم پرداخت، بعد به بررسی وضعیت موجود و ارائه پیشنهاداتی به منظور هر چه بهتر اجرا شدن این قبیل پروژه‌ها و نهایتاً عواید ناشی از استفاده از تسهیلات مالی بین‌المللی ذکر خواهد شد.

چالش پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی
جمهوری اسلامی ایران به‌رغم عضویت طولانی در بانک‌هایی نظیر بانک جهانی، بانک توسعه اسلامی و بانک تجارت و توسعه اکو، هنوز نتوانسته است به اندازه سهمی که در این بانک دارد، نیازهای مالی پروژه‌های عمرانی خود را برآورده کند، اگر چه طی سال‌های متمادی تلاش‌هایی صورت گرفته و در سال‌های اخیر نیز این تلاش‌ها افزایش یافته که منتج به افزایش نرخ جذب تسهیلات مالی خارجی شده، اما به دلیل برخی مشکلات ساختاری در تعدادی از مراکز و نهادهای موثر در اجرای این پروژه‌ها، متاسفانه شاهد آن هستیم که پیشرفت فیزیکی پروژه‌های وامی بسیار کمتر از حد انتظار بوده و بسیاری از آنها با قیمت تمام‌شده‌ای به مراتب بالاتر از حد معمول به بهره‌برداری می‌رسند. در این راستا از جمله مهم‌ترین مشکلات موجود در اجرای این قبیل پروژه‌ها عبارتند از:
■ ضعف در مطالعات اولیه پروژه‌ها: با بررسی پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی می‌توان به این نتیجه رسید که متاسفانه برخی از این پروژه‌ها دارای مطالعات امکان‌سنجی (FS) مناسبی نبوده و به دلیل طولانی بودن تهیه مطالعات امکان‌سنجی و زمان اجرا، انحرافات و ضعف‌هایی جدی را در اجرا شاهد هستیم به نحوی که در میانه راه و در فرآیند اجرایی، مطالعات مذکور باید اصلاح و به‌روزرسانی شوند. از سوی دیگر مشکل به خود شرکت‌های مشاور برمی‌گردد که مطالعات اولیه پروژه را انجام می‌دهند. ضعف کارشناسی برخی از این شرکت‌ها و نفوذی که به صورت سنتی در ورود به پروژه‌ها داشته‌اند باعث می‌شود که هدف‌گذاری‌ها با انحرافات چشمگیر همراه باشد و این موضوع وقتی نمایان‌تر خواهد شد که پروژه روند اجرایی خود را شروع می‌کند.
■ ضعف در شناسایی و تعریف مخاطرات طرح‌ها: مدیریت صحیح و موفق ریسک، نیازمند درک صحیح ریسک‌های پیش روی پروژه است. در اکثر پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی این درک وجود نداشته و پروژه‌ها با مشکل عدم تعریف مخاطرات مواجه‌اند. البته با یک تلاش جامع مدیریت ریسک، رویدادهای ریسک می‌توانند قبل از وقوع، شناسایی و کنترل شوند یا بایستی برنامه‌ای تهیه شود که بر اساس آن در زمان وقوع این رویدادها، با آنها مقابله شود. با در نظر گرفتن این مفاهیم پایه‌ای، امکان مقابله با ریسک به وجود می‌آید. لذا ابتدا باید نسبت به شناسایی ریسک‌های محتمل پروژه اقدام کرد، موضوعی که در پروژه‌های وامی کمتر شاهد آن هستیم و به همین دلیل در مواجهه با برخی مشکلات روند اجرا دچار تاخیرات جدی شده یا در پاره‌ای از موارد کاملاً متوقف می‌شود.
■ کمبود افراد متخصص در سطوح مدیریتی و فنی: با بررسی وضعیت پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی موجود، مشخص می‌شود بعضاً افرادی به عنوان مدیران پروژه‌های در حال اجرا انتخاب شده‌اند که توان علمی و تخصصی کافی (خصوصاً آشنایی با قوانین و مقررات حاکم بر بانک‌های خارجی یا حتی آشنایی با زبان خارجی) در زمینه پروژه مذکور را نداشته و انتخاب آنها بر مبنای توانایی‌های علمی، فنی و تجربی نبوده است. خود این موضوع مسبب اصلی بیشتر انحرافات موجود در اجرای این قبیل پروژه‌ها بوده است.
■ عدم تخصیص به موقع منابع سهم ریالی: تاخیر در تامین به موقع اعتبار سهم داخلی پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی به موازات سهم وامی (خارجی) آنها، از جمله مهم‌ترین مشکلات موجود در این پروژه‌ها بوده که باعث شده تاخیرات جدی دامنگیر آنها شود. موضوعی که متاسفانه در چند سال اخیر بیشتر پروژه‌های عمرانی کشور نیز با آن مواجه هستند. نکته مهم در این خصوص اینکه بانک‌های خارجی منابع خود را به محض ارائه صورت وضعیت به پروژه‌های مورد نظر پرداخت می‌کنند اما بخش داخلی به دلیل مشکل کمبود بودجه به موقع انجام نمی‌شود و خود این موضوع کل روند اجرا را بعضاً متوقف می‌کند. برای مثال طبق قوانین بانک‌های خارجی سهم بیمه و مالیات (تکلیفی-ارزش افزوده) پروژه‌ها باید از محل منابع داخلی پرداخت شود و چون اعتبار لازم برای این کار تخصیص داده نشده، لذا صورت وضعیت توسط مسوولان مالی دستگاه‌های اجرایی تایید نشده و برای بانک مربوطه ارسال نمی‌شود و نتیجه‌ای که از این رهگذر عاید این قبیل پروژه‌ها می‌شود توقف روند اجرا، اعتراض پیمانکاران و مشاوران و نهایتاً افزایش هزینه بهره‌برداری طرح خواهد بود.
■ وجود بوروکراسی‌های اداری و تاخیر در اخذ مجوز داخلی: هر طرحی برای اجرا، نیازمند اخذ یکسری از مجوزهای داخلی خصوصاً شورای اقتصاد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، بانک مرکزی، سازمان محیط زیست، شهرداری‌ها و... است که باید اخذ شوند تا بتوان عملیات اجرایی را شروع یا آن را تمدید کرد. طولانی شدن زمان اخذ برخی از این مصوبات (در برخی از موارد بیشتر از یک سال) باعث می‌شود دوره اجرا طولانی شود و در نتیجه اعتراض بانک‌های خارجی اعطاکننده تسهیلات را به همراه داشته باشد.
■ تغییرات زیاد در سطوح مدیریتی: در بسیاری موارد متاسفانه با تغییر افراد، اهداف سازمانی نیز دچار تغییر و تحول می‌شود. جابه‌جایی افراد و نیروهای درگیر در روند اجرا در برخی موارد به حدی است که نیروهای جدید را در اجرا و اتخاذ تصمیمات صحیح دچار مشکل می‌کند، ضمن اینکه مدیران جدید نیز به تصمیمات گرفته‌شده قبلی زیاد پایبند نبوده و مدیران قبلی نیز از ارائه توضیحات لازم و در اختیار قرار دادن تجربیات خودداری می‌کنند.
■ وجود برخی مغایرت‌ها در قوانین داخلی و قوانین بانک‌های توسعه‌ای: آنچه مسلم است، تامین مالی صورت‌گرفته بر اساس قوانین موسسات مالی بین‌المللی است که خود این بانک‌ها آن را تنظیم کرده و کشورهای عضو ملزم به پیروی از آن هستند. لذا برای بهره‌مندی از چنین تسهیلاتی یا باید نسبت به اصلاح قوانین داخلی و هماهنگ‌ شدن با قوانین مالی بین‌المللی اقدام کرد یا باید پروژه‌های وامی را از این مقوله مستثنی دانست و برای اجرا، صرفاً قوانین بانک‌های مربوطه را ساری و جاری دانست. در غیر این صورت همچنان که در برخی از موارد نیز مشاهده می‌شود عدم تطابق قوانین داخلی با قوانین بانک‌های بین‌المللی سردرگمی دستگاه‌های اجرایی، تاخیر در روند اجرا یا واکنش نهادهای نظارتی را به همراه داشته است.
■ مشکل در گشایش اعتبارات اسنادی (LC) برای خرید تجهیزات مورد نیاز: طی چند سال گذشته به دلیل مشکلات به وجود آمده در سیستم بانکی بین‌المللی علیه کشورمان، متاسفانه انتقال پول به خارج از کشور برای خرید تجهیزات مورد نیاز پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی با مشکلات عدیده‌ای مواجه شد؛ حتی کار به جایی رسید که خود بانک‌های خارجی اعطاکننده تسهیلات نیز نتوانستند مبالغ مصوب پروژه‌ها را به صورت مستقیم (Direct Payment) به فروشندگان خارجی پرداخت کنند. این موضوع باعث شد روند اجرایی پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بین‌المللی با تاخیرات جدی مواجه شود. البته برای برون‌رفت از این موضوع با همکاری بانک مرکزی و از طریق منابع آن بانک در سایر کشورها یا از طریق صرافی‌ها، نیازمندی‌های پروژه‌ها تا حدودی برطرف شد اما هزینه فرصت ازدست‌رفته و هزینه‌های مالی غیرقابل‌ پیش‌بینی که برای این قبیل نقل و انتقال‌ها متصور است چیزی نیست که نادیده گرفته شود.
■ افزایش قیمت ارزهای خارجی طی سنوات گذشته: نوسانات نرخ ارز و افزایش قیمت ارزهای بین‌المللی و به تبع آن تاثیرگذاری آن بر افزایش نهاده‌های طرح در داخل نظیر سیمان، آهن و... طی چند سال گذشته باعث شد قیمت تمام‌شده پروژه‌های عمرانی نیز افزایش یابد. این موضوع سبب شد ادامه کار برای بسیاری از پیمانکاران به دلیل کمبود منابع مالی (به دلیل افزایش قیمت‌ها)، همراه با مشکلاتی باشد و در بسیاری از موارد منجر به اعتراض آنها شد به گونه‌ای که تلاش‌ها برای اصلاح قراردادها یا اصلاح شاخص تعدیل افزایش پیدا کرد.
■ مشکل در پرداخت به پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی خارجی: مشکلات بانکی بین‌المللی علیه کشورمان و نبود بانک‌های واسط و قطع سوئیفت در سنوات گذشته باعث شد روند پرداخت مبالغ مصوب وامی توسط بانک‌های خارجی برای پروژه‌های عمرانی کشورمان با مشکلات جدی همراه باشد و در مقطعی حتی کلاً متوقف شد. لازم به ذکر است برای برون‌رفت از این مشکل، طی سنوات اخیر و با همکاری بانک مرکزی، پرداخت به پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بین‌المللی خصوصاً پروژه‌های بانک توسعه اسلامی انجام می‌پذیرد که مسائل و موضوعات خاص خود را داشته که قابل بحث است.

ارائه راهکارهای عملی برون‌رفت از مشکلات موجود در پروژه‌ها
مهم‌ترین اقداماتی که به منظور تسهیل و تسریع در روند اجرایی پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی می‌توان انجام داد عبارتند از:
1- ضرورت شناسایی منابع مالی جدید در سطح بین‌المللی به منظور استفاده در پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای کشور
2- پیگیری اخذ اعتبار از بانک‌های بین‌المللی که در آن عضویت داشته و سال‌های زیادی است که به دلیل مسائل سیاسی حاکم در آن بانک‌ها نتوانسته‌ایم از منابع مالی آن استفاده کنیم. بانک جهانی (WB) از جمله این بانک‌هاست که به‌رغم عضویت طولانی کشورمان در آن، نزدیک به یک دهه است که هیچ‌گونه تسهیلات بلندمدتی را به نفع کشورمان تصویب نکرده است.
3- شناسایی و معرفی پروژه‌های اولویت‌دار جهت اخذ تسهیلات از نهادها و موسسات مالی بین‌المللی به همراه مطالعات امکان‌سنجی دقیق و به روز شده
4- شناسایی افراد متخصص و ظرفیت‌سازی برای استفاده از مدیران آگاه به قوانین و مقررات بین‌المللی، قوانین داخلی و آشنا به زبان انگلیسی در امر مدیریت پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی
5- برگزاری کارگاه‌های آموزشی آشنایی با قوانین و مقررات بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی جهت ارتقای سطح دانش دستگاه‌های اجرایی بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی
6- انجام اقدامات لازم به منظور شناسایی و اصلاح مغایرت‌های موجود فی‌مابین قوانین داخلی و قوانین بانک‌های خارجی اعطاکننده تسهیلات
7- تخصیص به موقع و 100‌درصدی سهم داخلی پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی خارجی به موازات سهم وامی (سهم بانک‌های خارجی) با قرار دادن در قوانین بودجه سالانه
8- تسهیل در استملاک اراضی مورد نیاز پروژه‌های عمرانی قبل از تصویب منابع مالی آنها از سوی بانک‌های خارجی
9- پاسخگو کردن بالاترین مقام مسوول دستگاه‌های اجرایی بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی نسبت به تاخیرات حادث شده و مشکلات به وجود آمده در روند اجرایی این قبیل پروژه‌ها
10- ایجاد زیرساخت‌های لازم نرم‌افزاری در دستگاه‌های متولی خصوصاً سازمان سرمایه‌گذاری و کمک‌های اقتصادی و فنی ایران به منظور نظارت دقیق‌تر بر روند اجرایی پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی
11- لزوم بررسی پروژه‌های منقضی شده برای استفاده از تجربیات آنها در اجرای پروژه‌های مشابه و جدید
12- توجه جدی به مقوله جذب منابع بانک‌های خارجی (جذب حداکثری) و تجهیز تمامی امکانات برای تحقق این مقوله به‌منظور جلوگیری از تحمیل هزینه‌های مازاد به کشور به دلیل تاخیر در اجرا
13- ایجاد بستر مناسب برای صدور خدمات فنی و مهندسی کشورمان به کشورهای عضو برخی از بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی همانند آنچه در بانک توسعه اسلامی تحت عنوان برنامه اتصال معکوس (Reverse Linkage Program) وجود دارد.
14- لزوم انجام بازدیدهای دوره‌ای از پروژ‌ه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی خارجی با حضور کارشناسان بانک‌های اعطاکننده تسهیلات به منظور اطلاع از آخرین اقدامات انجام شده و همچنین مسائل و مشکلات موجود در پروژه‌ها و ارائه راهکار برای برون‌رفت از آن
15- استفاده از تجربیات سایر کشورها در بهره‌مندی از تسهیلات بانک‌های خارجی و اجرای پروژه‌های وامی موفق
16- ایجاد کانال ارتباطی موثر بین کارشناسان بانک‌های اعطاکننده تسهیلات و کارشناسان پروژه‌های وامی در داخل کشور به منظور کنترل روزآمد و موثر بر روند اجرایی این قبیل پروژه‌ها
17- حضور فعال در نهادها و موسسات مالی بین‌المللی و افزایش سطح همکاری‌ها و ایجاد ظرفیت در بین کارشناسان داخلی جهت حضور در این بانک‌ها به منظور بهره‌مندی بیشتر از منابع مالی آتی آن.

عواید ناشی از استفاده و بهره‌مندی از تسهیلات مالی بین‌المللی
1- کاهش اتکای پروژه‌های عمرانی کشور به منابع و اعتبارات داخلی که در وضعیت فعلی با مشکل کمبود اعتبار مواجه هستند و سوق دادن آنها به استفاده از تسهیلات خارجی در بخش‌های مختلف
2- استفاده از خدمات فنی مهندسی بانک‌های خارجی در جهت تکمیل پروژه‌های عمرانی و توانمندسازی و ظرفیت‌سازی دستگاه‌های اجرایی در جهت انجام هر چه بهتر پروژه‌های آتی
3- حضور فعال کشور در نهادها و موسسات مالی بین‌المللی و ارتقای جایگاه کشور نزد این نهادها و شناساندن توانمندی‌های موجود به کشورهای عضو این موسسات مالی
4- ایجاد توسعه پایدار در مناطقی که پروژه‌های بهره‌مند از تسهیلات مالی بانک‌های خارجی به اجرا در‌می‌آید.
5- کاهش تنش‌های اجتماعی با بهره‌گیری از منابع اعطایی بانک‌ها و موسسات مالی بین‌المللی در جهت عملیاتی کردن پروژه‌های عمرانی ضروری و مورد نیاز در مناطق مختلف کشور
6-بهبود فضای کسب و کار و افزایش اشتغال به دلیل اجرای پروژه‌های عمرانی که از منابع مالی بین‌المللی استفاده می‌کند.
7- انتقال تکنولوژی و دانش روز در حوزه‌های مختلف به کشور. به‌عنوان نمونه از یکی از پروژه‌های دانشگاهی می‌توان نام برد که با استفاده از منابع بانک توسعه اسلامی توانسته طی سنوات اخیر دانشکده‌های فنی خود را با تجهیزات به روز موجود در دنیا نوسازی کند.
در این نوشته تلاش شد نیمرخی از چالش‌ها، راهکارها و عواید ناشی از اخذ تسهیلات مالی بین‌المللی ارائه شود. با توجه به برچیده شدن تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی علیه کشور، کاهش قیمت جهانی نفت و کمبود منابع ریالی جهت اتمام پروژه‌های موجود و آتی ضرورت بازنگری مجدد در سطح و نحوه تعامل با موسسات مالی و توسعه‌ای بین‌المللی امری اجتناب‌ناپذیر است که متولیان باید نسبت به آن توجه ویژه کنند.