هفت خوان مسکن اجتماعی

وزارت راه و شهرسازی سرانجام توانست آخرین پلان عملیاتی برای اجرای طرح موسوم به «مسکن اجتماعی» را نهایی کند و محتوای آن را در کمیسیون زیربنایی هیات دولت، به تصویب برساند. مطابق برنامه‌ریزی‌های درون دولتی، قرار است در قالب برنامه شش‌ساله -که امسال را هم شامل می‌شود- نیاز مسکن حدود 600 هزار خانوار کم‌درآمد دو تا سه دهک اول، با یکی از پنج مسیر پیش‌بینی‌شده در طرح، تامین شود. «مسکن اجتماعی» از اواخر سال 1392 به واسطه وعده انتخاباتی رئیس‌جمهور و سپس، دیدگاه مدیران جدید بخش مسکن، بر سر زبان‌ها افتاد.

مسوولان وزارت راه و شهرسازی بعد از تغییر کابینه، با این تاکید که «طرح مسکن مهر حاوی اشکالات اقتصادی، فنی و اجتماعی فراوانی بود و امکان ادامه آن به شکل ساخت‌و‌ساز جدید 99‌ساله، مقدور نیست»، استفاده از الگوی غالب کشورهای توسعه‌یافته را برای تامین مسکن کم‌درآمدها و در عین حال جایگزین کردن آن با مسکن مهر، در دستور کار قرار دادند.

دولت‌ها در عمده کشورهای اروپایی از جمله فرانسه، آلمان و انگلیس، از بعد از جنگ جهانی دوم، در مواجهه با حجم زیاد خانوارهای فاقد مسکن و فقیر، درصدد برآمدند نیاز سکونتی خانوارهای کم‌بضاعت را به شکل ساخت‌و‌سازهای انبوه اجاره‌ای در داخل یا اطراف شهرها پاسخ دهند.

کشورهایی که در این مسیر، بر سه اصل مرتبط با مسکن کم‌درآمدها پایبند بودند، موفق شدند طرح «مسکن اجتماعی» را با کمترین انحراف و بیشترین بازدهی و رضایت عمومی جلو ببرند. در آلمان، نیاز مسکن کم‌درآمدها به شکل «راه‌اندازی بازار مسکن اجاره‌ای» به صورت «اختلاط‌نشینی» با سایر دهک‌های جامعه و در «داخل شهرها»، عملکرد نسبتاً موفقی از مسکن اجتماعی را در کارنامه جهانی این طرح به ثبت رسانده است. اما در فرانسه، هدایت کم‌درآمدها به بیرون شهر و جدانشینی آنها در قالب ساخت ساختمان‌های مخصوص این گروه، طی حداقل یک قرن گذشته، نارضایتی‌های ریشه‌دار و تاریخی گسترده‌ای از جانب خانوارهای مخاطب مسکن اجتماعی، ایجاد کرده است که تبعات این موضوع هر از گاهی همچون یکی دو سال اخیر، در قالب بمب اجتماعی اطراف شهرهای بزرگ، باعث اعتراضات خیابانی حومه‌نشین‌ها به سیاست‌های اقتصادی دولت می‌شود و عملاً این نوع سیاست تامین مسکن (اجرای طرح مسکن اجتماعی بدون لحاظ اصول سه‌گانه کلیدی)، چون منجر به تامین رضایت سکونتی کم‌درآمدها نمی‌شود، مشکلات دولت را مضاعف می‌سازد. در حال حاضر «مسکن اجتماعی» همچنان در کشورهای مختلف با حمایت و مداخله مستقیم دولت، سالانه در ظرفیت نه چندان بزرگ، برای پاسخ به نیاز دهک‌های فقیر جامعه، به اجرا درمی‌آید. بررسی روند بلندمدت گذشته سیاست‌های تامین مسکن در ایران، ردپای طرح «مسکن اجتماعی» را در کشور نشان می‌دهد. این طرح از اواخر دهه 70 تا اوایل دهه 80، از سوی دولت‌های وقت در قالب عناوینی همچون «مسکن استیجار» و «اجاره به شرط تملیک» عملیاتی شد اما بروز یکسری اشکالات فنی، اقتصادی و ساختاری، مانع از ثبت «نمره قبولی» برای طرح شد.

کارشناسان اقتصاد مسکن، به‌خصوص گروهی از صاحب‌نظران با‌تجربه که از نزدیک با نحوه اجرای ناقص «مسکن اجتماعی» طی دو دهه اخیر، در ارتباط بودند، هم‌اکنون ورود دوباره به این طرح را نیازمند تعیین تکلیف هفت‌خوان مرتبط با «مسکن اجتماعی» می‌دانند.

اجرای طرح «مسکن اجتماعی» در ایران، قبل از هر اقدام و هزینه دولت، باید به «راه‌اندازی یک یا چند نهاد غیردولتی اجاره‌داری» موکول شود.

در همه کشورهایی که موفق به اجرای درست و کم‌عیب «مسکن اجتماعی» شده‌اند، سکان این بخش از بازار در اختیار تشکل‌های غیردولتی است که تحت امر یک نهاد متمرکز، مدیریت بازار اجاره واحدهای مسکونی مختص کم‌درآمدها را بر عهده ‌دارند.

نهادسازی در بازار استیجار با هدف «ایجاد حلقه واسط و منتقل‌کننده تسهیلات و یارانه‌های دولتی بخش مسکن به خانوارهای کم‌درآمد مخاطب مسکن اجتماعی»،‌ باعث می‌شود دولت برای اجرای طرح، بدون آنکه در مدیریت بازار اجاره دخالت مستقیم داشته باشد، نسبت به «اصابت برنامه‌ها به گروه هدف»، به واسطه نقش محوری نهادهای غیردولتی متولی بازار استیجار، اطمینان حاصل کند.

خوان دوم در مسیر اجرای «مسکن اجتماعی»، به منابع مالی و اعتبارات مورد نیاز طرح برمی‌گردد. برآوردهای درج‌شده در آخرین نسخه به‌روزرسانی طرح جامع مسکن -که سال 1393 به عنوان نقشه راه دولت یازدهم برای تامین مسکن منتشر شد- اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح «مسکن اجتماعی» با ظرفیت 200 تا 250 هزار واحد مسکونی در سال را رقمی در حدود 2000 تا 2500 میلیارد تومان تعیین کرده است.

به این ترتیب، صرف‌نظر از سال جاری، برای تامین مسکن سالانه 100 هزار خانوار کم‌درآمد در قالب «مسکن اجتماعی»، حدود یک هزار میلیارد تومان در سال، به اعتبار دولتی یا تسهیلات بانکی و همچنین آورده نقدی خانوارها نیاز است که باید از پیش، مورد محاسبه قرار بگیرد و تامین مالی شود تا انگیزه اولیه پیمانکاران ساختمانی برای مشارکت در طرحی که چندان سودده و دارای بازدهی نیست، فراهم بیاید.

سومین پیش‌نیاز طرح «مسکن اجتماعی»، تعیین مقیاس واقعی و قابل اجراست. تجربه طرح مسکن مهر نشان داد، چنانچه محاسبات اولیه کارشناسی برای ساخت‌و‌سازهای ارزان‌قیمت که با لحاظ توان واقعی بانک‌ها، پیمانکاران و کشش بازار تقاضا انجام شده است، مورد توجه اجراکنندگان طرح قرار نگیرد و در عمل، مقیاس اجرا به چندین برابر محاسبه صورت‌گرفته، افزایش یابد، طرح از یک‌سو باعث خسارت به بخش‌های دیگر اقتصاد می‌شود و از سوی دیگر با تاخیرهای مکرر و کاهش اعتماد عمومی و سرخورده شدن متقاضیان واجد شرایط منتظر در صف، مواجه می‌شود. طرح جامع مسکن مصوب اوایل دهه 80، پیشنهاد کرده بود سالی کمتر از 100 خانوار دو دهک اول، از طریق اجرای سیاست «حق واگذاری زمین دولتی»، مشمول حمایت دولتی برای تامین مسکن قرار بگیرند. این سیاست بعداً در قالب طرح مسکن مهر، شکل اجرایی به خود گرفت اما در ابتدای طرح، مقیاس 5 /1 میلیون واحد مسکونی در سال، مبنای کار مسوولان وقت شد و سپس، این مقیاس بزرگ، با تبدیل طرح به 2 /2 میلیون واحد، بزرگ‌تر شد. اکنون با گذشت 10 سال از زمان تصویب طرح مسکن در دولت -در قالب تبصره 6 بودجه 86- کل این طرح کمتر از 90 درصد پیشرفت فیزیکی داشته است. بررسی‌ها درباره ابزارهای مورد نیاز طرح «مسکن اجتماعی»، پیش‌نیاز چهارم این طرح را «مرزبندی بین میزان و نحوه مداخله دولت در طرح» عنوان می‌کند. دخالت دولت در طرح باید تا محدوده تامین اعتبار و یارانه‌های مرتبط، تعریف شود و تخصیص تسهیلات و همچنین اجرای طرح در قالب مسکن استیجار، به نهادهای غیردولتی اجاره‌دار واگذار شود.

در این میان، «تضمین تداوم طرح با تغییر دولت‌ها»، پنجمین پیش‌نیاز برای اجرای موفق و کامل «مسکن اجتماعی» خواهد بود. تجربه روند گذشته سیاستگذاری در بخش مسکن حکایت از آن دارد که طرح‌های مختلف متعلق به دولت‌ها، با تغییر کابینه بعد از هر بار انتخابات ریاست‌جمهوری، بدون آنکه از جانب مسوولان جدید بخش مسکن، به صورت واقعی، آنالیز و موشکافی شود و از بابت شناسایی نقاط ضعف و قوت، بررسی شود، کنار گذاشته شده و نسخه‌های جدید و بعضاً بدون پشتوانه مطالعاتی چندان قوی، به اجرا درآمده است. کارشناسان، اشکال مشترک همه سیاست‌های گذشته مربوط به تامین مسکن کم‌درآمدها را در «ماهیت کوتاه‌مدت طرح‌ها» می‌دانند در حالی که، شرط موفقیت این نوع طرح‌ها، در «اجرای بلندمدت» آنها خلاصه می‌شود. خوان ششم طرح «مسکن اجتماعی»، فراهم بودن «آرامش نسبی اجاره‌بها» در بازار مسکن است. آمارهای رسمی بیانگر آن است که در حال حاضر، بازار اجاره با کمترین نوسان و تورم در هزینه‌های اجاره‌نشینی در مقایسه با سنوات قبل، مواجه است. میزان رشد اجاره‌بها در سال جاری کمتر از 10 درصد بوده در حالی که سال‌های گذشته، نرخ رشد این شاخص، متوسط 20 درصد بوده است. رشد محدود اجاره‌بها، هزینه اجرای «مسکن اجتماعی» را برای دولت کاهش می‌دهد. خوان آخر نیز در «انگیزه‌سازی برای ورود بخش خصوصی» خلاصه می‌شود. شرکت‌های ساختمانی، برای اجرای یک طرح سفارش داده‌شده از طرف دولت، ابتدا برآورد سود می‌کنند. در این میان، اگر طرح‌های عمرانی سودده و مشوق‌های مالیاتی، اهرم اجرای «مسکن اجتماعی» قرار بگیرد، بخش خصوصی راغب به حضور خواهد شد.