طرحی برای آینده‌نگری اقتصاد ایران

فضای اقتصادی کشور در زمستان 1390 شرایط خاصی را تجربه می‌کرد. از یک سو، در میان کارشناسان اقتصادی تردیدهای زیادی نسبت به روند و چگونگی اثرگذاری تحریم‌های بین‌المللی بر روی عملکرد اقتصاد کشور وجود داشت و از سوی دیگر، عدم انتشار بهنگام اطلاعات مهم اقتصادی کشور از سوی دولت وقت شرایط بسیار مبهمی را ایجاد کرده بود. شاید در فضای کنونی که آمار و ارقام اقتصادی کشور در بازه‌های زمانی کوتاه از سوی منابع رسمی کشور منتشر و در اختیار کارشناسان و پژوهشگران اقتصادی قرار می‌گیرد ذکر این خاطره کمی عجیب باشد ولی در آن بازه زمانی، آمار و ارقام حسابداری ملی، داده کارگاه‌های صنعتی، بودجه خانوار و... با تاخیر فراوان عرضه می‌شد.

در آن بازه زمانی به تعبیر دکتر مسعود نیلی، اقتصاد ایران در حال ورود به تونلی بود که مشخص نبود در لحظه خروج از این تونل، سرنوشت اقتصاد به چه صورتی رقم خواهد خورد. در کنار این دو ابهام بزرگ، در سال‌های نیمه دوم دهه 80 شمسی، طرح‌های بزرگی در اقتصاد ایران به اجرا گذاشته شده بود. شروع این طرح‌ها را می‌توان در بازنگری جدی در اصل 44 قانون اساسی با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی از سوی رهبری دانست. هدف از این بازنگری آن بود که نقش و جایگاه دولت در اقتصاد ایران بازتعریف مجددی شود و از حجم تصدی دولت با واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی کاسته شود. از دیگر تصمیمات مهم اقتصادی این دوره طرح بنگاه‌های زودبازده بود که با هدف کمک به بازار کار و اشتغال‌زایی و با اتکا به تسهیلات پرداختی نظام بانکی به طرح‌های با افق زمانی کوتاه‌مدت به اجرا گذاشته شد. طرح مسکن مهر دیگر طرحی بود که با هدف ورود و پررنگ شدن نقش دولت در بازار مسکن و تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد و کاهش نقش قیمت زمین در هزینه‌های تمام‌شده مسکن مورد توجه دولت قرار گرفت.
مساله قیمت در بازار انرژی کشور و تمایل به پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی از دیر‌باز مساله‌ای جدی در اقتصاد ایران بوده و به صورت مستمر به دلیل عدم امکان پیگیری سیاست پرداخت یارانه از سوی دولت به دلیل مسیر مستمر کاهشی قیمت‌های حقیقی، به اجبار این بازار جهش قیمتی به جهت رسیدن به قیمت‌های واقعی را تجربه کرده است. طرح هدفمندسازی یارانه‌ها بر آن بود که یک بار برای همیشه مساله اصلاح قیمت در این بازار را در اقتصاد ایران حل کرده و در مقابل با لحاظ نظام بازتوزیعی و ارائه چارچوبی برای جبران خانوار، دولت و بنگاه، تبعات اجرای چنین اصلاح قیمتی را به حداقل برساند.

در خصوص نحوه تصمیم‌گیری و کیفیت اجرای هر یک از این سیاست‌های بزرگ در زمان خود تردیدهای زیادی وجود داشت و از سوی کارشناسان مربوطه تحلیل‌های متفاوتی ارائه می‌شد که با گذر زمان مشخص شد این نگرانی‌ها به دور از واقعیت نبوده‌اند و بسیاری از این سیاست‌ها به انحراف کشیده شده‌اند. به دلیل پیگیری رویکرد بازتوزیعی از سوی دولت وقت، بخش بزرگی از واگذاری بنگاه‌های دولتی در قالب سهام عدالت انجام شد که بر اساس ادبیات اصلاحات اقتصادی به هیچ وجه خصوصی‌سازی اطلاق نمی‌شد. بر اساس گزارش‌های ارائه‌شده از سوی منابع رسمی، روند خصوصی‌سازی به صورت مطلوبی به اجرا گذاشته نشده بود و به نظر می‌رسید واگذاری مالکیت و مدیریت بنگاه‌های دولتی با انحراف جدی همراه شده و اقتصاد دولتی در مسیر اقتصاد دولتی بدون سازوکار نظارت قدم برداشته است.
بر اساس تحلیل‌های کارشناسی طرح بنگاه‌های زودبازده نیز با خطر اتلاف منابع و افزایش حجم مطالبات غیرجاری در نظام بانکی بدون دستیابی به هدف اشتغال‌زایی مواجه بود. با وجود آن که مسکن مهر هدف خود را در جهت صاحب خانه کردن گروه‌های کم‌درآمد قرار داده بود، نوع تصمیمات دولت در خصوص جایابی شهرهای جدید، عدم توجه به تامین زیرساخت‌ها، بی‌قاعدگی در معافیت‌های مالیاتی و از همه مهم‌تر عدم توجه به سازوکار تامین مالی طرحی با این ابعاد، از دیگر نگرانی‌های آن روزها بود. طرح هدفمندسازی یارانه‌ها نیز با خطر جدی عدم هم‌ترازی میان منابع و مصارف مواجه بود. بیم آن وجود داشت که با وجود رشد بالغ بر 500‌درصدی قیمت حامل‌های انرژی، به دلیل تمایل دولت به رویکرد بازتوزیعی، کل درآمد حاصل از افزایش قیمت به صورت کامل در میان مردم تقسیم شود و سهم دولت و بنگاه‌های اقتصادی مغفول بماند.

چگونه هسته فکری اولیه این طرح مطالعاتی شکل گرفت؟

شاید بتوان گفت هسته فکری اولیه این طرح در شورای مشاوران اقتصادی اتاق تهران و به سفارش مرکز هم‌اندیشی برای توسعه بخش خصوصی اتاق تهران شکل گرفت. پیش از این نیز مرکز هم‌اندیشی با مدیریت مهندس احمد‌دوست حسینی و مهندس علی‌اکبر صابری تجربه دو همکاری موفق در قالب طرح‌های پژوهشی «اثرات اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها» و «افزایش توان رقابت‌پذیری صنعتی ایران» با دکتر مسعود نیلی را در کارنامه داشت. در چنین شرایطی بود که ضرورت مطالعه‌ای جامع با در نظر گرفتن فضای حاکم بر اقتصاد کشور و بر اساس این فرض که اقتصاد کشور در حال قدم گذاشتن در مسیر تحریمی است و همچنین در سال‌های اخیر نیز تجربه اجرای سیاست‌ها و اصلاحات اقتصادی بزرگی را داشته است، از سوی شخص دکتر مسعود نیلی و اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران احساس شد. لازم به ذکر است که با وجود شرایط نابسامان اقتصادی کشور در آن دوره زمانی، این پرسش نیز در ذهن افراد درگیر با این طرح پژوهشی وجود داشت که اگر شرایط اقتصادی کشور در مسیر رفع تحریم قرار گیرد و فضایی برای اجرای سیاست‌های اقتصادی متناسب با علم اقتصاد و ضرورت‌های کشور ایجاد شود، چه بسته اصلاحاتی اقتصادی باید بر روی میز دولت بعدی قرار گیرد تا فاصله تاریخی بین ظرفیت‌های بالقوه و عملکرد ضعیف اقتصاد ایران را کاهش دهد.

به اقتضای شرایط موجود و به حکم وظیفه اتاق تهران، انجام طرحی مطالعاتی با سه ویژگی جامعیت، آینده‌نگری و توان سیاستگذاری ضروری به نظر می‌رسید. جامعیت از این‌رو که بتواند تمامی حوزه‌های مرتبط با اقتصاد ایران را چه از جنبه داخلی و مرتبط با سیاستگذاری اقتصادی داخلی کشور و چه از جنبه خارجی و تحولات اقتصاد جهانی و سیاستگذاری اقتصادی کشورهای دیگر شامل شود تا بتوان بر اساس مسیر پیموده‌شده، بایدها و نبایدهای مورد نیاز سیاستگذاری اقتصادی کشور را استخراج کرد. آینده‌نگری از آن‌ رو که، پیش‌بینی از عملکرد اقتصاد کشور در آینده میان‌مدت با توجه به تحولات داخلی و خارجی انجام و جایگاه کشور در افق میان‌مدت با سناریوهای مختلف مقایسه شود. به این ترتیب با این کار، تصویری مشخص از آینده هر یک از رویکردهای پی گرفته‌شده از سوی تصمیم‌گیران کشور ارائه شود.

سرانجام سیاستگذاری از آن روی که بتواند توصیه‌های سیاستی مشخص و قابل اتکا در خصوص مهم‌ترین مسائل اقتصادی کشور نظیر اصلاح بازار ارز، بازار انرژی، اصلاح نظام بانکی، آزادسازی و خصوصی‌سازی پیش‌روی سیاستگذاران اقتصادی کشور قرار دهد. به منظور انجام چنین طرح جامع بزرگی تیمی از استادان اقتصاد و تعدادی از دانشجویان کارشناسی ارشد و دکترای دانشگاه صنعتی از میانه‌های سال 1390 دور هم جمع شدند که بنده نیز به عنوان جزیی از این تیم پژوهشی، افتخار همکاری در تهیه گزارش خصوصی‌سازی را داشتم که در ادامه چکیده‌ای از نتایج آن گزارش ارائه می‌شود.

نتایجی از بررسی‌های مربوط به بخش خصوصی‌سازی

گزارش تحلیلی خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران در مجموعه مطالعات تحولات داخلی ذیل مجلد چهارم با عنوان «اصلاحات اقتصادی؛ خصوصی‌سازی» قرار گرفته است. با مروری بر تجربه کشورها و ادبیات نظری، مشاهده می‌شود بخش خصوصی نسبت به بخش دولتی در زمینه بنگاهداری از عملکرد بهتری برخوردار بوده و حضور دولت در عرصه بنگاهداری با ناکارایی و تحمیل هزینه‌های فراوان بر اقتصاد همراه بوده است. بر مبنای چنین مشاهداتی در سه دهه گذشته در بسیاری از کشورها تلاش برای کاهش نقش دولت و واگذاری فعالیت‌های اقتصادی به بخش خصوصی از طریق خصوصی‌سازی و توسعه بخش خصوصی انجام شده است و ایران نیز از این قاعده مستثنی نیست. اما تجربه ایران در اجرایی‌سازی خصوصی‌سازی منجر به دستیابی به اهداف مورد نظر نبوده است. چنین تفاوتی لزوم بررسی تجربه ایران و روش‌های مرسوم برای خصوصی‌سازی و هدف‌گذاری کشورها از اجرای چنین سیاستی را ضروری می‌ساخت.

به این منظور برای ورود به بحث خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران، ابتدا در قالبی بخشی جداگانه، تعاریف، اهداف، روش‌ها و تجربیات سایر کشورها در اجرایی‌سازی سیاست‌های خصوصی‌سازی و ملاحظات سیاسی و اقتصادی آن ارائه شد. در ادبیات اقتصادی میان مفهوم خصوصی‌سازی و مفهوم توانمندسازی بخش خصوصی از راه کاستن هزینه‌ها و ریسک عاملان خصوصی با مفهوم برداشتن موانع رقابت تفاوت وجود دارد. هر چند از نظر بسیاری از اندیشمندان و صاحب‌نظران این دو رویکرد لازم و ملزوم یکدیگر بوده و به‌کارگیری توام آن موجب رشد بخش خصوصی می‌شود.

رشد بخش خصوصی به دو روش امکان‌پذیر است:

■واگذاری دارایی‌ها و شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی (خصوصی‌سازی)

■رفع موانع فعالیت بخش خصوصی یا بهبود محیط کسب وکار (توسعه بخش خصوصی)

خصوصی‌سازی به مفهوم واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت دولت به بخش خصوصی است. اصطلاح خصوصی‌سازی به عنوان بخشی از اصلاحات اقتصادی نخستین بار در اوایل دهه 80 میلادی و در انگلستان صورت پذیرفت. تاریخ اقتصادی کشورها طی چند دهه گذشته تجربیات موفق و ناموفق زیادی را از خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف مشاهده کرده است. بسیاری از کشورهایی که در آنها نظام بازار فعال است تلاش زیادی برای کاهش تصدی دولت انجام داده‌اند و خصوصی‌سازی در این گونه کشورها با موفقیت زیادی همراه بوده است. در مقابل کشورهای با سطح تصدی بالای دولت نیز با مشاهده عدم کارایی بنگاهداری دولت رو به اصلاحات اقتصادی و از جمله خصوصی‌سازی آورده‌اند. در این میان کشورهایی که تلاش کرده‌اند علاوه بر واگذاری مالکیت، بسترهای لازم برای اقتصاد بازار‌محور را نیز فراهم کنند از نتایج مطلوب اصلاحات بهره برده‌اند و به رشد اقتصادی بالا و مستمری دست پیدا کرده‌اند. در مقابل کشورهایی که اصلاحات اقتصادی را به صورت محدود انجام داده‌اند، عملاً خصوصی‌سازی آنها با شکست مواجه شده است.

به دلیل تبعات منفی احتمالی ساز وکار اقتصاد سیاسی در فرآیند خصوصی‌سازی و ضرورت وجود توان کارشناسی قوی و مسائلی از این دست، امکان دارد کشورها برای اولویت دادن به بخش خصوصی از رویکرد دیگری استفاده کنند. این رویکرد طبق ادبیات، توسعه بخش خصوصی شناخته می‌شود. در توسعه بخش خصوصی دولت بدون واگذاری بنگاه‌های تحت مالکیت خود، با اقداماتی تلاش می‌کند تا از طریق رفع موانع و نقص‌های موجود در محیط کسب و کار، انگیزه نزد عاملان اقتصادی را افزایش داده و از این طریق سهم بخش خصوصی را در اقتصاد افزایش دهد.

در حقیقت خصوصی‌سازی و توسعه بخش خصوصی در نهایت منجر به افزایش سهم بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی می‌شود. در خصوصی‌سازی، دولت از طریق واگذاری بنگاه‌های خود سهم دولت را کاهش و در مقابل سهم بخش خصوصی را افزایش می‌دهد. در کنار این واگذاری مالکیت باید بسته‌های اصلاحی دیگر به عنوان مکمل اجرا شود تا مولفه‌های اقتصاد بازار آزاد نظیر انگیزه برای کسب حداکثر سود بتواند رشد یابد. در توسعه بخش خصوصی دولت‌ها از طریق اقداماتی ریسک محیط اقتصادی را کاهش می‌دهند و فضای سرمایه‌گذاری را امن می‌کنند. از طریق بهبود فضای کسب و کار، عاملان اقتصادی و کارآفرینان تمایل و انگیزه پیدا می‌کنند تا با مشارکت خود در بازار، چرخ‌های اقتصاد را به حرکت در‌آورند و از این طریق به مساله بلند‌مدت اقتصاد که همانا رشد اقتصادی مستمر است جامه عمل بپوشانند.

خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران چه نتایجی داشته است؟

در سال‌های اخیر اقتصاد ایران همواره حضور بسیار پررنگی را در حوزه بنگاهداری دولت تجربه کرده است. قبل از انقلاب اسلامی و به خصوص در دهه 50 شمسی، به دلیل افزایش قیمت نفت، دولت نقش خود را به عنوان یک بازیگر اصلی در اقتصاد افزایش داد. این روند پس از انقلاب اسلامی و با تغییر چارچوب فکری سیاستگذاران اقتصادی کشور نیز ادامه داشت تا جایی که نمود آن را می‌توان در تدوین اصل 44 قانون اساسی و واگذاری بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی به بخش دولتی و محدود شدن فعالیت‌های بخش خصوصی مشاهده کرد. این تغییرات فکری، اقتصاد ایران را بیش از پیش به سمت دولتی شدن پیش برد و بنگاه‌های دولتی بزرگ و انحصاری با رشد فزاینده‌ای ایجاد شدند و بخش اعظم اقتصاد ایران را با وجود کارایی پایین و اختلال‌زایی در عملکرد بازار شکل دادند. در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی و پس از تدوین برنامه اول، از سوی سیاستگذاران تلاش‌هایی برای جلوگیری از این روند و افزایش نقش بخش خصوصی در اقتصاد انجام شد.
سیاست‌های اصلاحی در قالب خصوصی‌سازی از برنامه اول و پس از پایان جنگ ایران و عراق مورد توجه سیاستگذران قرار گرفت و تا به امروز در قوانین مختلف از جمله قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور، قوانین بودجه سال‌های مختلف، سیاست‌های کلی ابلاغی رهبری در خصوصی اصل 44 و قانون اصل 44 تصویب‌شده به تبع آن، تلاش بر آن بوده تا از تصدی دولت در اقتصاد کاسته شود. به استناد گزارش‌های رسمی مجلس شورای اسلامی و همچنین سازمان بازرسی کشور، در این سال‌ها و با وجود قدمت انجام سیاست‌های اصلاحی که به اواخر دهه 60 شمسی باز می‌گردد، نتایج چندان مناسبی نصیب اقتصاد ایران نشده و اقتصاد ایران را از انحصار دولتی به فضای اقتصاد رقابتی و حضور پویای بخش خصوصی رهنمون نساخته است. نتیجه این واگذاری‌ها ایجاد فضای آنارشی و توسعه بخش شبه‌دولتی با ناکارآمدی بسیار فراوان به همراه کاهش بهره‌وری نسبت به اقتصاد دولتی بوده است.

در نوشتار مورد اشاره تلاش شد به مساله خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران از جنبه‌های مختلف پرداخته شود و چرایی نتایج منفی حاصل از این سیاست‌های اصلاحی مورد بررسی قرار گیرد. برای رسیدن به این مهم، به پرسش‌های زیر پاسخ داده شد:

■چرا دولت در اقتصاد ایران نقش پررنگی دارد و تا بنگاهداری پیش رفته است؟

■چه اقدامات اجرایی در حوزه کاهش تصدی دولت انجام شده است؟

■آیا خصوصی‌سازی در ایران در مسیر درستی حرکت کرده است؟

■چرا خصوصی‌سازی در ایران با موفقیت انجام نشده است؟

■چه راهکارهایی برای بهبود عملکرد واگذاری‌های انجام‌شده و واگذاری‌های احتمالی آتی وجود دارد؟

در قالب پنج فصل به ترتیب به سوال‌های مطرح‌شده فوق پاسخ داده شد. در فصل اول با بررسی روندهای اتفاق‌افتاده در سال‌های اخیر به موضوع چرایی حضور دولت در عرصه‌هایی جز موارد تعریف‌شده برای حضور دولت پرداخته و این موضوع مورد تحلیل قرار گرفت که چرا این افزایش فعالیت، منجر به بنگاهداری شده است. در این بخش با ارائه آمار، اندازه حجم تصدی‌های دولت در اقتصاد کشور ایران مورد بررسی قرار گرفته است. در فصل دوم با بررسی قوانین تصویب‌شده طی این سال‌ها، به این موضوع پرداخته می‌شود که چه قوانینی حضور دولت در اقتصاد را گسترش داده و همچنین چه قوانینی برای کاهش حضور دولت به عنوان بنگاهدار انحصاری تصویب شده است. در این بخش به آسیب‌شناسی قوانین تصویب‌شده پرداخته و بر این موضوع تمرکز می‌شود که سهم این قوانین در ناکارایی و ضعف اجرایی سیاست‌های خصوصی‌سازی در کشور به چه میزان بوده است.

در فصل سه با بررسی روند واگذاری بنگاه‌های دولتی در سال‌های بعد از برنامه اول به این موضوع پرداخته می‌شود که از چه زمانی خصوصی‌سازی به صورت جدی در اقتصاد ایران پیگیری شده است و آیا این واگذاری‌ها در مسیر مناسب خود در جهت رسیدن به اهداف اولیه حرکت کرده است یا خیر؟ در فصل چهار با توجه به دستاوردهای سه بخش قبل و همچنین تجربیات و مباحث مطرح‌شده در مورد خصوصی‌سازی به این موضوع پرداخته می‌شود که واگذاری‌های انجام‌شده منجر به ایجاد چگونه تعادلی در اقتصاد ایران شده است؟ و سرانجام در فصل پنج برای بهبود وضعیت بنگاه‌های واگذار شده و همچنین بنگاه‌هایی که در آینده واگذار خواهند شد تحت دو سناریوی خوش‌بینانه و بدبینانه الگویی معرفی شده است.