تمرین زندگی در اتاق شیشه‌ای

به نظر می‌رسد با سیاست‌هایی که طی سه سال گذشته در گمرک جمهوری اسلامی ایران اتخاذ شده، این نهاد که نقش بسزایی در تسهیل تجارت خارجی دارد، رو به تحولات مثبتی آورده و به ویژه مدرن‌سازی رویه‌ها را در دستور کار قرار داده است. حسین سلاح‌ورزی نایب‌رئیس اتاق بازرگانی ایران در گفت‌وگو با تجارت فردا دو مفهوم گمرک و تجارت خارجی را در طول یکدیگر می‌بیند و با اشاره به اینکه برنامه‌های اجراشده از سوی مدیران گمرک در طول فعالیت دولت یازدهم، با منشور روز جهانی در گمرک دنیا تقارب دارد، از منظر حکمرانی خوب، به روایت از کارنامه و برنامه گمرک ایران پرداخته است.

گمرک به عنوان دروازه ورود و خروج کالا، پیوندی تنگاتنگ با تجارت خارجی دارد و در اخبار رسمی و غیررسمی بارها با این مساله مواجه شده‌ایم که کوچک‌ترین خللی در اجرای رویه‌های گمرکی، بازرگانان را با چه مشکلات بزرگی مواجه کرده است. گمرک چگونه می‌تواند نقش خود را در تسهیل فضای کسب و کار توسعه تجارت خارجی پررنگ‌تر کند؟

اجازه دهید پیش از پاسخ به این پرسش، مقدمه‌ای کوتاه از جایگاه تجارت و اساساً مبادله ارائه کنم. آدام اسمیت، فیلسوف روشن‌بین و خیرخواه اسکاتلندی باور داشت که گرایش به داد و ستد، معاوضه و مبادله یک کالا با کالای دیگر در طبیعت بشر به ودیعه نهاده شده و آدمی در هر دوره‌ای نیرویش را صرف این می‌کند که این میل ذاتی خویش را به ظهور برساند. اما چرا آدمی میل دارد کالایی را با کالای دیگر مبادله کند؟ به این دلیل که احساس می‌کند از مبادله منفعت به دست می‌آورد. این منفعت چگونه حاصل می‌شود؟ به این ترتیب که در تولید برخی کالاها مهارت پیدا می‌کند و با دقت و هزینه کمتر آن را تولید می‌کند و ممکن است یک دلیل آن نیز طبیعت و اقلیم باشد. جوامع انسانی نیز چنین تمایلی در ذات خود دارند و می‌خواهند برای منفعت بیشتر جامعه خویش کالاهایی را که ارزان تولید می‌کنند، با کالاهای ارزانی که جوامع دیگر تولید می‌کند مبادله کند و منفعت نصیبش شود.
این‌گونه است که تجارت خارجی یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر در جامعه انسانی تلقی شده و بدون تجارت خارجی شرایط زندگی سخت و رفاه مادی کل بشر کاهش می‌یابد. تصور کنید در ایران بخواهیم در همین شرایط تبلت یا رایانه تولید کنیم، چقدر هزینه می‌خواهد؟ چقدر اطمینان داریم که بتوانیم همان تبلت با همان کاربردهای ساخته‌شده ژاپن یا کره‌جنوبی را تولید کنیم. بنابراین بهتر است ایران محصولات پتروشیمی صادر کند و به جای آن کالاهای صنعتی مدرن وارد کند تا روزی که تولید کالای صنعتی در کشور با هزینه کمتر ممکن شود. بنابراین و بر پایه آنچه فیلسوف و اقتصاددان نامدار اسکاتلندی می‌گوید تجارت خارجی منفعت دارد و صلح و دوستی ملت‌ها با یکدیگر را آسان و سایه جنگ را دور می‌کند. در پاسخ به سوال شما باید بگویم در حال حاضر حدود 18 تریلیون دلار کالا در سطح جهان داد و ستد می‌شود. این حجم از داد و ستد نمی‌تواند بدون وجود یک نهاد ناظر صلح و توسعه‌دهنده مبادلات با سهولت و کمترین میزان مبادله و فساد ممکن شود. سازمان گمرک بر پایه همان ذات طبیعی بشری برای داد و ستد از دیرباز تا امروز به شکل‌های گوناگون وجود داشته و دارد. در حال حاضر سازمان گمرک از نهادهای بسیار ارزشمند هر جامعه‌ای حتی در جامعه‌های با سطح توسعه‌یافتگی پایین است.
سازمان گمرک اگر کارآمد باشد و اختیارات و وظایف آن متناسب با سطح توسعه ملی و جهانی تعریف شود، می‌تواند به عنوان سازمان نخست در حفظ و توسعه تجارت توام با صلح عمل کند. گمرک درستکار در شرایط حکمرانی خوب راه را برای افزایش منفعت ملی از طریق توسعه تجارت هموار می‌کند و اگر نتواند چالش‌هایش را در درون سرزمین ملی و در سطح منطقه و جهان حل کند، راه تجارت مسدود شده و کشور را از افزایش رفاه مادی محروم می‌کند. پیش از آنکه به مساله گمرک ایران بپردازم خالی از لطف نیست که نگاهی کوتاه به اعلامیه شورای همکاری گمرکی در رابطه با حکمرانی خوب و درستکاری در گمرک داشته باشیم. بر پایه گزارش جهانی درباره درستکاری در گمرک، باید راه‌های فساد در این حوزه را با تمهیدات قابل اجرا و کاربردی تنگ و باریک کرد و اجازه رشد به فساد را نداد. حذف فساد از سازمان و عملیات گمرکی با هدف رسیدن به درجه‌های بالای درستکاری مستلزم انجام چندین امر است که به آنها اشاره می‌کنم. اگر بخواهیم کشور سطح بالاتری از رفاه مادی را تجربه کند چاره‌ای نداریم جز اینکه تجارت خارجی را توسعه دهیم. افزایش تجارت خارجی علاوه بر اینکه نیازمند سیاست‌های تجاری کارآمد در همه اجزا و ارکان داد و ستد و کسب و کار است نیازمند یک گمرک درستکار و کارآمد است.
مشتریان اصلی گمرک در خط اول بازرگانانی هستند که مازاد تولید داخلی را برای ارزآوری به بازارهای جهانی صادر می‌کنند و از طرف دیگر تاجرانی هستند که کالاهای اولیه و سرمایه‌ای وارد می‌کنند تا چرخ تولید داخل بچرخد. گمرک باید رابطه‌ای باز، شفاف و رو به رشد از نظر سازنده بودن با بخش خصوصی داشته باشد. یادداشت‌های تفاهم و تعامل میان سازمان گمرک با بخش خصوصی یک اقدام مفید است. توسعه قانون‌های پیش‌برنده و دور از دیوانسالاری سدساز که مناسبات گمرک و بخش خصوصی را سازگار کند از الزام‌های گمرک درستکار است. این البته از یک طرف نیاز دارد تا فرهنگ‌ سازمانی توسعه یابد و از سوی دیگر نیازمند این است که کارکنان و کارمندان گمرک از میان متخصصان و کارشناسان ورزیده و دارای نگاه ملی انتخاب و استخدام شوند.

با توجه به مواردی که ذکر کردید، سازمان گمرک به عنوان یک نهاد ناظر صلح و توسعه‌دهنده مبادلات، باید چگونه عمل کند و سیاستگذاری‌ها به چه شکل باشد؟

اقداماتی که در گمرکات انجام می‌شود، این هدف را دنبال می‌کند که هزینه ورود و خروج کالا تا جایی که امکان دارد کاهش یابد و سطح رفاه مادی جامعه از تجارت افزایش یابد. افزایش مبادلات تجاری چگونه میسر می‌شود؟ زمانی که مقررات گمرکی، آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌های اداری و روش‌ها در اندازه‌های بالا از سازگاری و سادگی برخوردار باشد. این سازگاری و سادگی اجازه می‌دهد هزینه‌های بالاسری به مرور حذف شده یا به کمترین حد برسد. حذف کانال قرمز و حذف عملیات تکراری، کاهش نرخ حقوق گمرکی و حتی اعمال معافیت گمرکی از ابزارهای رسیدن به استراتژی کمترین دردسر و کمترین هزینه است که در چارچوب گمرک درستکار جا می‌گیرد. موضوع مهم دیگر بحث شفافیت یا زندگی در اتاق شیشه‌ای است. پیش از جهانی‌شدن جامعه و ظهور ابزار نیرومندی مثل اینترنت و رایانه، چنین کاری دشوار بود. اما زندگی در اتاق شیشه‌ای به‌مثابه شفاف شدن همه چیز در هر کاری در دنیای امروز یک رسم و عادت پسندیده قلمداد می‌شود. سازمان گمرک ایران مانند سایر گمرک‌های جهان باید این زندگی را تجربه کند. در این صورت است که اعتماد به قانون گمرکی، اعتماد به آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های صادر‌شده از سوی شهروندان و بازرگانان حاصل می‌شود و انجام کارها را آسان می‌کند.

زندگی در اتاق شیشه‌ای با وجود بوروکراسی پیچیده و قوانین پیچیده‌تر، ممکن نیست که گمرک ایران مانند اغلب سازمان‌های اداری به این پیچیدگی‌ها مبتلاست اما راه‌حلی که نهادهای بین‌المللی چندین سال است به کشورها توصیه می‌کنند، مدرن‌سازی و الکترونیکی شدن تشریفات گمرکی است. فکر می‌کنید گمرک ایران تا چه حد در این مسیر پیشرفته است؟

سازوکارهای بررسی‌های اداری هوشمند و پیشگام یکی از این الزامات است. زندگی در خانه شیشه‌ای و جلب اعتماد شهروندان و بازرگانان، علاوه بر اینکه سازوکارهای بررسی اداری هوشمند درستکار را می‌طلبد، البته نیاز به اتوماسیون در بهترین شرایط را نیز در ذات خود دارد. افزایش استفاده از ماشین به جای آدمی، سطح و کیفیت پاسخگویی را افزایش می‌دهد و سطح دخالت‌های حتی مناسب که احتمال خطا و رانت‌خواری را دارد، کاهش می‌دهد.
به این ترتیب و بر پایه زنجیره مسائل مرتبط با گمرک و الزام استفاده از اتوماسیون، راه به طور طبیعی برای اصلاحات و نوسازی باز می‌شود. یکی از پیامدهای مهم نوسازی و اصلاحات، حذف فساد است. فساد در سازمان‌های گمرک در همه کشورها به دلایل گوناگون با احتمال وقوع بالا مواجه است و راه برای شکل‌گیری و رشد فساد باز است. مشتریان گمرک به هر دلیل ممکن است بخواهند روش‌ها، رویه‌ها، مقررات و قانون گمرکی را با دادن رشوه دور بزنند و کار را به شکل غیرقانونی انجام دهند. یکی از الزام‌های زندگی در خانه شیشه‌ای هم آن است که راه‌های دور زدن مسدود شده و زاد و رشد فساد با احتمال بسیار کم مواجه شود.

گمرک ایران تا چه حد در پیمودن این مسیر، پیشرفت داشته است؟

از روزی که مسیو نوز بلژیکی به ایران آمد تا گمرک ایران را سامان دهد تا همین امروز، گمرک به‌مثابه یک نهاد موثر بر رفتار تجاری ایرانیان و عصای دست نهاد دولت عمل کرده است. گمرک ایران همانند همه سازمان‌ها و نهادهای اداری در سده‌ای که در آن قرار داریم فرازوفرودهای خود را داشته و کارآمدی و ناکارآمدی آن از یک دولت‌به‌دولت دیگر متفاوت بوده است. یکی از مزیت‌های گمرک در دولت یازدهم نسبت به دولت‌های قبلی استفاده از یک نیروی با‌تجربه، ماهر و علاقه‌مند به توسعه، نوسازی و نوآوری در سطح مدیریت رده اول است. ریاست کنونی گمرک، آقای دکتر مسعود کرباسیان با سابقه طولانی در تجارت و مدیریت گمرک، در دوره جدید فعالیت خود در گمرک کشور رفتاری متناسب با کارآمد کردن نهاد گمرک نشان داده است. نشانه درستی رفتار و عملیات گمرکی در دولت یازدهم کاهش قابل توجه گلایه‌های بخش خصوصی از سازمان گمرک نسبت به شکایت‌های بخش خصوصی از مجموعه‌هایی چون سازمان مالیاتی، سازمان تامین اجتماعی و بانک‌ها و بازار پول است. در فعالیت‌های گمرک در 5 /3 سال گذشته یک نکته بسیار متفاوت دیده می‌شود و آن، افزایش اعتماد به کارآمدی و درستکاری نسبی بیشتر در این سازمان است. گمرک ایران طی این مدت با درک درست از دو متغیر بسیار مهم تعامل با بخش خصوصی و تعامل با دنیا، برای کارآمد کردن فعالیت‌ها گام‌های مناسبی برداشته است. گزارش‌های منتشر‌شده از طرف گمرک ایران نشان می‌دهد در دوره دولت یازدهم راهبردهای چندگانه تعریف شده برای سال‌های 1392 تا 1396 که از سوی مدیریت جدید تهیه و اجرا شده، نزدیک به برنامه بوده و شاهد کامیابی‌هایی هستیم که امید است با سرعت بیشتر برخی نارسایی‌ها و کژی‌های باقی‌مانده تاریخی نیز برطرف شود.

این کامیابی چه مصادیقی دارد؟

خروج و ورود آسان و سریع یکی از این موارد است. در حالی‌که ورود و خروج کالاها در گمرک‌های ایران در دولت‌های قبلی حتی تا 30 روز نیز زمان می‌برد در برنامه راهبردی گمرک ایران مقرر شد زمان لازم برای این کار به یک روز برسد. کارنامه گمرک نشان می‌دهد که مشتریان از این نظر و اینکه کانال قرمز نقش کمتری در ترخیص کالا دارد خرسند هستند. امیدواری‌ها این است که با اختصاص سرمایه لازم برای خرید تجهیزات مدرن و کاهش دخالت برخی نهادهایی که موازی‌کاری و تداخل کاری با گمرک دارند راه را برای رسیدن به هدف اینکه کالا یک روز در گمرک بماند هموار کنند. افزون بر این، یکی از مواردی که از سال‌های دور تا امروز به عنوان دردسر از طرف گمرک برای اقتصاد ملی فراهم می‌شد این بود که دولت و این سازمان در بودجه‌های سالانه درآمدهایی را می‌دیدند اما در عمل محقق نمی‌شد. بر اساس یکی از راهبردهای گمرک که تامین مالی پایدار دولت و کاهش اتکای دولت به نفت است درآمدهای گمرک از سال 1392 تا امروز با کمترین خطا ممکن شده و دولت از این جهت در شرایط مناسبی قرار دارد. البته باید توجه داشت که سایر درآمدهای گمرک نباید روی عناصر و فعالیت‌های شناخته‌شده متمرکز شود و لازم است تمام فعالیت‌های ناپیدا نیز مشمول رویه‌های گمرکی شوند. گمرک ایران همچنین در سند راهبردی خود تقویت انضباط، سلامت و شفافیت مالی و اداری را کمی کرده و بر اساس آنچه منتشر شده احصای نقاط آسیب‌پذیر در این مقوله که در سال 1392 فقط 20 درصد گزارش شده بود، در سال 1395 به 80 درصد رسیده است. در صورتی که این برنامه به خوبی پیش رود می‌توان امیدوار بود که گمرک ایران سرانجام اتاق شیشه‌ای را برای زندگی انتخاب کند. تلاش برای شناخت منافذ و منابع فساد در درون سازمان و محیط ملی به صورت مستمر می‌تواند رتبه شاخص گمرک را در ادراک فساد افزایش دهد. در مجموع اگر بخواهم به عملکرد گمرک در حوزه مدرن‌سازی فرآیندها در این دولت و دو دولت گذشته نمره‌ای بدهم، برای این گمرک 15 یا 16 و برای گمرک دولت‌های پیشین نمره مردود 9 را در نظر می‌گیرم. در حالی که دولت یازدهم در حوزه سیاست خارجی و با هدف استراتژیک، دور کردن ایران از منطقه تهدید و کاهش ایران‌هراسی را با جدیت دنبال کرده، سازمان گمرک کشور نیز همراه و سازگار با این استراتژی تعامل بیشتر با جهان را در دستور کار قرار داده است. واقعیت این است که بدون تعامل نمی‌توان به حل مسائل گمرکی امیدوار بود. گمرک ایران در سال‌های 1392 تا 1395 ده‌ها توافقنامه دو یا چندجانبه منطقه‌ای و بین‌المللی با همتایان خود منعقد کرده که برخی مسائل جهانی تحمیل‌شده بر تجارت خارجی را کاهش دهد. ضمن آنکه دروازه مشترک با کشورهای همسایه در سال 1392 اساساً وجود نداشت اما گمرک ایران در سال‌های 1393 و 1394 توانست شش دروازه مشترک برای باز کردن تجارت قانونی و آشکار افتتاح کند. استقرار سامانه پنجره واحد فرامرزی و گمرک الکترونیک، افزایش نسبت شمار اظهارنامه‌های از راه دور به کل اظهارنامه‌ها و افزایش شمار اسناد الکترونیکی ضمیمه اظهارنامه به کل اسناد از کارهای قابل قبولی است که انجام شده است.

مدرن‌سازی‌های صورت‌گرفته نظیر پنجره واحد فرامرزی و گمرک الکترونیک چه مزایایی را برای فضای کسب و کار ایران به ویژه تجارت بین‌المللی فراهم کرده است؟

واقعیت این است که پنجره واحد فرامرزی یا گمرک الکترونیک، اثرات بسیار مثبتی را از نظر تسهیل فضای کسب و کار، کاهش زمان ترخیص کالا، ارتقای سلامت گمرک و جلوگیری از تعاملات ناسالم داشته باشد. البته طرح پنجره واحد نیز از منظر نرم‌افزاری و سخت‌افزاری با مشکلاتی همراه است. در عین حالی که حذف اسناد کاغذی و دور‌اظهاری مورد توجه قرار گرفته اما مشاهده می‌شود که به دلیل نبود زیرساخت‌های کامل، شکایت‌هایی از سوی فعالان اقتصادی مطرح شده است. به عنوان مثال سامانه مکرر قطع می‌شود و برای مدت‌های طولانی فرآیندها مختل می‌شوند. افزون بر این پیش‌بینی‌ها و تدابیر لازم در شرایط ترافیک بالای ورود به این سامانه صورت نگرفته و این ترافیک سبب می‌شود سیستم از دسترس خارج شود. از طرفی به نظر می‌رسد طرح کارشناس مجازی چندان اثرگذاری کافی را نداشته باشد چرا که ارتباط میان مسوولان گمرک و ارباب‌رجوع‌ها همچنان وجود دارد که می‌تواند سلامت فرآیندها در گمرک را به خطر اندازد. در کل اما تصور می‌کنم اقدامات خوبی اکنون انجام شده و گمرک کشور می‌تواند با الگوبرداری از سایر گمرکات کشورهای موفق و از طرف دیگر تحلیل و عارضه‌یابی فرآیندها و اختلالات، با به‌کارگیری یک فرآیند بهبود مستمر در میان‌مدت وضعیت موجود را ارتقا داده و بر این اساس تسهیل در رویه‌های گمرک و تسریع در ترخیص صورت گیرد.

گمرک ایران هم‌اکنون دارای دو گروه کلی نارسایی‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری است که البته با استقرار دولت یازدهم بهبودیافته اما همچنان وجود دارد. در بخش سخت‌افزاری، گمرکات ما اکنون تجهیزات جدید و به روزی ندارد. یکی از این نمونه‌ها دستگاه‌های x-ray است که اغلب گمرکات کشور فاقد این تکنولوژی هستند. دستگاه x-ray، مدت زمان ترخیص را به میزان قابل توجهی کاهش می‌دهد و از طرفی افزایش سلامت در گمرکات و محدود کردن قاچاق را به دنبال دارد که سبب افزایش درآمد در این حوزه نیز می‌شود. علاوه بر این از لحاظ جانمایی گمرکات یا Layout و نیز فرآیند ورود و خروج کالا در محدوده گمرکی نیز مشکلاتی وجود دارد که به عنوان یک معضل دست و پاگیر، فعالان اقتصادی را دچار سردرگمی کرده است. افزون بر این موارد، برخی چالش‌ها نظیر دخالت سازمان‌های موازی، تجهیزات نوسازی‌نشده، نگرش‌های سنتی به بازرگانان، روش‌های بر جا مانده از سال‌های قبل و مانند آن، موجب شده گمرک ایران برای تبدیل‌شدن به گمرک خوب و درستکار راه زیادی در پیش داشته باشد. اما گام‌های برداشته شده در این سال‌ها نیز قابل انکار نیست. استاندارد‌سازی فرآیندها بر اساس استانداردهای بین‌المللی و کنوانسیون تجدیدنظر شده کیوتو، اجرای طرح‌هایی مثل طرح رضایت و شناسایی نقاط قابل بهبود و اقدام برای اصلاح، توجه به یادداشت‌های توضیحی به‌روز‌رسانی‌شده جهانی، همکاری در اصلاح قانون و مقررات صادرات و واردات و کاهش فشار بر گمرک برای درآمدزایی بیشتر در شرایط رکودی از جمله اموری است که به پیشرفت گمرک کمک کرده است.