منفعت مشارکت عمرانی با ایتالیا چیست؟

حمید آذرمند/پژوهشگر اقتصادی

اخیراً وزارت راه و شهرسازی توافقی را با سازمان دولتی بزرگراه‌های ایتالیا (آناس) برای ساخت و مدیریت پروژه‌های حمل و نقل داشته است که بخشی از آن مربوط به مشارکت سازمان مذکور در پروژه بزرگراه 1200‌کیلومتری بندر امام خمینی به شهر مرزی بازرگان است. ظاهراً بر اساس اطلاعات منتشر‌شده، بخشی از این قرارداد به صورت BOT و مابقی به صورت فاینانس خواهد بود. این مساله از چند جهت واجد اهمیت است. اولاً اجرای پروژه مذکور گام مهمی در جهت توسعه شبکه حمل و نقل جاده‌ای کشور با استانداردهای روز اروپا محسوب می‌شود. ثانیاً توافق به گونه‌ای بوده است که پروژه با سرمایه‌گذاری و تامین مالی طرف خارجی اجرا خواهد شد. در واقع این قرارداد به لحاظ جلب مشارکت طرف‌های خارجی و ورود سرمایه و تکنولوژی به کشور اهمیت بسزایی دارد. ثالثاً قرار است بیش از 50 درصد پروژه به پیمانکاران داخلی واگذار شود، که این نیز از نقاط قوت این توافق به حساب می‌آید. محور بندر امام خمینی به بازرگان، اهمیت بسیاری هم به لحاظ حمل و نقل داخلی و هم به لحاظ ترانزیت کالا دارد. لازم است وزارت راه در اسرع وقت با تکمیل فرآیند امضای قرارداد، زمینه را برای اجرای آن فراهم کند. به بهانه امضای قرارداد مذکور، در این نوشتار کوتاه، مروری بر وضعیت زیرساخت‌های حمل و نقل جاده‌ای و ضرورت و الزامات توسعه آن شده است.

وضعیت فعلی حمل و نقل جاده‌ای در ایران
بر اساس آمار وزارت راه و شهرسازی، مجموع طول آزادراه‌های کشور در پایان سال 1393 برابر با 2401 کیلومتر و مجموع طول بزرگراه‌های کشور برابر با 14488 کیلومتر بوده است.
با وجود روند روبه رشد توسعه شبکه بزرگراه‌ها و آزادراه‌های کشور، به لحاظ ظرفیت و استاندارد زیرساخت‌های حمل و نقل جاده‌ای، هنوز فاصله زیادی بین ایران و بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و حتی کشورهای منطقه وجود دارد. به عنوان مثال نمودار شماره 2 نسبت طول آزادراه‌ها به مساحت کشورهای مختلف را نشان می‌دهد. این نسبت در ایران فاصله بسیاری با کشورهای منطقه دارد. البته در این نمودار، کشورهای اروپایی مورد مقایسه قرار نگرفته‌اند. این شاخص در کشورهای اروپایی، به ویژه آلمان و اسپانیا، بسیار بالاتر از ایران است.

ضرورت توسعه بزرگراه‌ها
با وجود اینکه امروزه در جهان، حمل و نقل ریلی نقش کلیدی را به ویژه در جابه‌جایی مسافر بر عهده دارد، با این حال توسعه شبکه بزرگراه‌ها همچنان از اهمیت بسیاری برخوردار است. در ایران، به علت ظرفیت ناکافی حمل و نقل ریلی، حدود 93 درصد جابه‌جایی مسافر و حدود 71 درصد جابه‌جایی بار بر عهده حمل و نقل جاده‌ای است. سهم بسیار بالای حمل و نقل جاده‌ای در ایران عمدتاً ناشی از نرخ پایین سوخت جاده‌ای، توسعه‌نیافتگی شدید حمل و نقل ریلی و سهولت ورود به کسب و کار حمل و نقل جاده‌ای توسط بخش غیررسمی و غیرمتشکل است. در این شرایط، بررسی‌ها نشان می‌دهد زیرساخت‌های جاده‌ای، ظرفیت کافی و متناسب با نیازهای کشور را ندارد. این مساله آثار و تبعات بسیار نامطلوبی داشته است؛ از جمله می‌توان به نرخ بالای سوانح و تصادفات جاده‌ای، تراکم و ازدحام غیرعادی در جاده‌ها و گلوگاه‌ها و همچنین مصارف انرژی و آلایندگی بالای حمل و نقل جاده‌ای اشاره کرد. بر اساس آمار وزارت راه و شهرسازی در سال 1393، تعداد کل افراد کشته شده در تصادفات در کشور 17 هزار نفر و تعداد افراد مجروح برابر با 304 هزار نفر بوده است. چنین نرخی از سوانح جاده‌ای در جهان بسیار کم‌نظیر است. با این توضیح، توسعه شبکه بزرگراه‌ها در تمامی کریدورهای اصلی کشور، موجب کاهش آمار سوانح و تصادفات جاده‌ای، کاهش مصارف انرژی و آلودگی هوا، کاهش زمان تردد، کاهش هزینه تمام‌شده حمل و نقل برای بنگاه‌های اقتصادی، توسعه گردشگری داخلی و همچنین رونق بخشیدن به خدمات حمل و نقل جاده‌ای و رشد در درآمدزایی این بخش خواهد شد. البته باید بر این نکته نیز تاکید کرد که توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل کشور، مستلزم توسعه همه‌جانبه در تمامی زیربخش‌های حمل و نقل اعم از ریلی، جاده‌ای، هوایی و دریایی است. به بیان دیگر، هر چند که ممکن است توسعه زیرساخت‌های ریلی، به دلایل مختلف، آثار عمیق‌تری بر توسعه اقتصادی کشور داشته باشد، با این حال نباید توسعه همه‌جانبه و در تمامی ابعاد حمل و نقل را فراموش کرد. بنابراین با وجود اولویت داشتن توسعه ریلی در کشور، توسعه شبکه بزرگراه‌ها نیز به حد کافی از اهمیت برخوردار است.

پیش‌نیازها و الزامات
چنانچه بپذیریم توسعه حمل و نقل به طور عام، و توسعه شبکه بزرگراه‌های کشور به طور خاص، اجتناب‌ناپذیر بوده و از اولویت‌های اساسی کشور در جهت دستیابی به رشد اقتصادی است، لازم است پیش‌نیازها و الزامات آن را نیز فراهم کنیم. یکی از مهم‌ترین الزامات توسعه حمل و نقل، آزادسازی قیمت خدمات حمل و نقل است. به منظور ترغیب سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی برای سرمایه‌گذاری در ایجاد زیرساخت‌ها، آزادسازی قیمت خدمات حمل و نقل کاملاً ضروری است. این مساله زمانی اهمیت بیشتری می‌یابد که در نظر بگیریم بهترین شیوه تامین مالی زیرساخت‌های حمل و نقل، قراردادهای BOT است، و لازمه ترغیب سرمایه‌گذاران به سرمایه‌گذاری در این نوع قراردادها، کاهش مداخله دولت در قیمت‌گذاری‌هاست. دومین پیش‌نیاز، رفع انحصارات در واگذاری پروژه‌های بزرگ حمل و نقل است. طرح‌های ملی حمل و نقل کشور، باید در شرایطی کاملاً شفاف و رقابتی و صرفاً بر اساس منافع ملی واگذار شوند. در این مورد لازم است زمینه حضور شرکت‌های داخلی و پیمانکاران مطرح بین‌المللی فراهم شده و بین آنها رقابت شکل بگیرد. واگذاری طرح‌های ملی در یک شرایط انحصاری، موجب افزایش هزینه طرح‌ها، کاهش کیفیت زیرساخت‌ها و افزایش زمان ساخت خواهد شد. چنین مساله‌ای یقیناً موافق با منافع ملی نخواهد بود. پیش‌نیاز دیگر، فراهم کردن شرایط عمومی و کلان سرمایه‌گذاری مانند بهبود فضای کسب و کار، ثبات اقتصاد کلان و نظایر آن است. در نهایت، یکی از مهم‌ترین و کلیدی‌ترین پیش‌نیازهای توسعه شبکه حمل و نقل، طراحی ساز و کار تامین مالی است.

ساز و کارهای تامین مالی
همان‌طور که در یادداشت‌ها و مصاحبه‌های قبلی نیز اشاره شده است، بخش حمل و نقل ایران، هم به لحاظ زیرساخت و هم به لحاظ ناوگان، با توسعه‌نیافتگی مواجه است. جبران این توسعه‌نیافتگی و کاهش شکاف موجود، به سرمایه‌گذاری‌های هنگفت و بلندمدت نیاز دارد. نتایج مطالعات و بررسی‌ها نشان می‌دهد، توسعه حمل و نقل صرفاً به اتکای بودجه عمومی دولت یا منابع بانکی داخلی ممکن نخواهد بود. به عنوان مثال، نمودار شماره 3 میزان سرمایه‌گذاری سالانه در زیرساخت‌های حمل و نقل جاده‌ای را در دو کشور هند و ترکیه نشان می‌دهد. طی پنج سال گذشته، به طور میانگین حجم سرمایه‌گذاری سالانه در زیرساخت‌های جاده‌ای در هند حدود هفت میلیارد یورو و در ترکیه حدود پنج میلیارد یورو بوده است. این رقم فقط مربوط به زیرساخت‌های حمل و نقل جاده‌ای است. طبیعتاً مجموع اعتبار طرح‌های بزرگ حمل و نقل جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی در کشورهای مذکور، بسیار بیشتر از ارقام مذکور است.
از سوی دیگر، در اقتصاد ایران کل مجموع مخارج عمرانی دولت در سال 1394 کمتر از 28 هزار میلیارد تومان (تقریباً هشت میلیارد دلار) بوده است. در سال‌های وفور درآمدهای نفتی، مخارج عمرانی دولت از این میزان هم کمتر بود. مثلاً در سال 1391 کل مخارج عمرانی دولت حدود 15 هزار میلیارد تومان (تقریباً 8 /5 میلیارد دلار) بوده است. در واقع مقصود آن است که تاکید شود، حتی اگر تمامی بودجه عمرانی دولت صرف توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل شود، منابع دولتی برای توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل کشور و رساندن آن به سطح استانداردهای بین‌المللی کافی نخواهد بود. این مساله در دنیا با راهکارهایی نظیر جلب مشارکت بخش خصوصی و جذب سرمایه‌گذاری خارجی حل شده است. نمودار 4 میزان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی (اعم از داخلی و خارجی) را در پروژه‌های حمل و نقل در برخی کشورهای منتخب نشان می‌دهد. بررسی‌ها نشان می‌دهد، در کشورهایی که تجربه موفقی در توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل داشته‌اند، میزان مشارکت بخش غیردولتی در طرح‌های حمل و نقل بسیار تعیین‌کننده بوده است.
در بسیاری از کشورها، از جمله ترکیه، هند، چین و حتی پاکستان، طرح‌های بسیار عظیم حمل و نقل با اعتباری در ابعاد ده‌ها میلیارد دلار تعریف شده و در مرحله اجراست. در اغلب این طرح‌ها، ساز و کارهایی برای تامین مالی پروژه‌ها تعریف شده است که در آن بخش غیردولتی داخلی و سرمایه‌گذار خارجی نقش اصلی را بر عهده دارد. در واقع در اغلب کشورها، ترکیبی از تمامی شکل‌های تامین مالی برای پروژه‌های حمل و نقل به کار گرفته می‌شود. در ایران نیز لازم است در پروژه‌های بزرگ ملی، ترکیبی از انواع الگوهای مشارکت بین بخش خصوصی، دولت، بخش خارجی و سیستم بانکی به کار گرفته شود. این مدل تامین مالی، کاملاً متفاوت با شیوه سنتی تامین مالی پروژه‌های حمل و نقل در ایران است. در کشور ما در اغلب دوره‌ها، پروژه‌های بزرگ حمل و نقل با اتکا بر منابع دولتی اجرا شده است. از طرف دیگر، مخارج عمرانی دولت نیز به شدت متکی بر درآمدهای نفتی بوده است. در نتیجه، در ادواری که دولت در نتیجه کاهش درآمدهای نفتی، ناچار به کاهش اعتبارات عمرانی بوده است، بسیاری از پروژه‌های بزرگ حمل و نقل متوقف شده‌اند. مهم‌ترین عوارض اتکای محض طرح‌های ملی حمل و نقل به بودجه عمرانی دولت، ناپایداری این سرمایه‌گذاری‌هاست. این در حالی است که در بسیاری از کشورهای با نرخ رشد اقتصادی بالا، سرمایه‌گذاری‌های پایدار و باثباتی در زیرساخت‌های اقتصادی به ویژه زیرساخت‌های حمل و نقل صورت می‌گیرد. از دیگر معایب شیوه سنتی دولتی شدن طرح‌های حمل و نقل، طولانی شدن پروژه‌ها، عدم شفافیت در قراردادها، کیفیت پایین پروژه‌ها و هزینه تمام‌شده بالاست.
امروزه در دنیا انواع قراردادها در پروژه‌های حمل و نقل قابل تعریف است که می‌توان به قراردادهای BOT، واگذاری امتیاز بهره‌برداری و جوینت ونچر اشاره کرد. به عنوان مثال در زمینه احداث آزادراه، برای جلب مشارکت طرف خارجی قراردادهای BOT و برای جلب مشارکت طرف داخلی، سرمایه‌گذاری مشترک می‌تواند شیوه مناسبی باشد. تجربه کشورهای دیگر، به ویژه چین، هند، پاکستان و ترکیه نیز نشان می‌دهد با همین شیوه می‌توان در ابعاد وسیع، منابع مالی خارجی را جذب کرد.
در شرایط فعلی که در نتیجه توافق هسته‌ای، طرف‌های خارجی علاقه‌مند به حضور در طرح‌های بزرگ حمل و نقل کشور هستند، لازم است زمینه جلب مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی فراهم شود. فراهم کردن این شرایط مستلزم ثبات اقتصاد کلان، اصلاح سیاست‌های ارزی، رفع موانع سیاسی و فنی مربوط به مشکلات تعامل با بانک‌های خارجی، کاهش مداخله دولت در قیمت‌گذاری، بهبود محیط کسب و کار، ثبات در راهبردها و سیاست‌های کلان اقتصادی و فراهم کردن شرایطی شفاف و رقابتی برای حضور سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی است.