کجای جهان ایستاده‌ام؟

جدول‌های رده‌بندی جهانی سرشار از بیم و امید است. امروز روز ارتقاست یا سقوط؟ پیشرفت کرده‌ایم یا باخته‌ایم؟ امیدوار شویم یا مایوس؟ خبرها چه می‌گویند؟ یک روز از ارتقای 28‌رتبه‌ای ایران در شاخص نوآوری جهانی خبردار می‌شویم و روز دیگر می‌خوانیم که برای سومین سال متوالی درمیان بالاترین رده‌های پولشویی جهان قرار گرفته‌ایم. یک بار با 11 رتبه بهبود جایگاه در شاخص کارایی بازار کالا به آینده کسب و کار امیدوار می‌شویم و چند روز بعد از این که در کسب امتیاز میان مردمان عصبانی جهان رکورد زده‌ایم یا بین 10 کشور نخست غمگین جهان یک پله بالا و پایین می‌رویم از شرایط اجتماعی ناامید. در شاخص رفاه لگاتوم بین 142 کشور جهان در رتبه 106 قرار می‌گیریم و شاخص‌های بهداشت و سلامتمان گاهی رو به بهبود و گاهی به سمت قهقراست. در کنار این همه می‌خوانیم که کشورهای اسکاندیناوی مرفه‌ترین کشورهای جهانند، در صلح، در برابری جنسیتی، در شاخص شادمانی و در بسیاری دیگر از شاخص‌های اقتصادی، اجتماعی یا فرهنگی همواره صدر‌نشین‌اند. و این‌گونه است که شاخص‌ها مانند دوربین عکاسی، تصویری از دنیای پیرامون به دست می‌دهند. ما کجاییم؟ جهان کجاست؟ شاخص‌ها به ما پاسخ می‌دهند.

شاخص‌ها به عنوان ابزاری برای ارزیابی طیف گسترده‌ای از متغیرها و استراتژی‌ها، در سراسر جهان رو به گسترش‌اند. جهان پیوسته زیر ذره بین قرار دارد تا از نظر عملکرد سنجیده شود و امتیاز بگیرد. شاخص‌های اقتصادی مانند تولید ناخالص ملی، تورم، بیکاری، یا بازار کار حالا تنها بخشی از تکنولوژی متراژ جهانند. رفاه کودکان، فقر، فساد، شکاف جنسیتی، شادمانی، توسعه پایدار، مرگ‌و‌میر مادران و نوزادان، نوآوری، رقابت‌پذیری، صلح، آلودگی هوا، آلایندگی محیط زیست، ده‌ها شاخص دیگر طراحی و تدوین شده است تا به شناخت بیشتر جهان از عملکرد دولت‌ها، دولتمردان، شرکت‌ها و شهروندان کمک کند. این شاخص‌ها در سطوح مختلف برای حکومتداری ملی به کار می‌روند و روز‌به‌روز بر اهمیت آنها در اداره جهان نیز افزوده می‌شود. سرنوشت مردم جهان به یکدیگر پیوند خورده است؛ پس همه می‌خواهند بدانند کجای کارند و دیگران در کجا قرار گرفته‌اند.

هر چه می‌گذرد فشارها بر دولت‌ها و نیز بر سازمان‌های غیردولتی و نهادهای جامعه مدنی بیشتر می‌شود تا عملکرد خود را قابل ارزیابی‌تر و قابل اندازه‌گیری کنند. تکیه بر توصیف عددی و ساده‌شده پدیده‌های پیچیده که ابتدا در نظام حکمرانی ملی کشورها و برای تحلیل‌های اقتصادی آغاز شد حالا به سازمان‌های غیردولتی و سایر حوزه‌ها مثل حقوق بشر هم پیدا کرده است. اکنون حرکت شاخص‌ها به سمت حکمرانی جهانی (Global Governance) نوع جدیدی از شناخت پدید آورده است که می‌تواند به رابطه میان کشورها و به ارتباط بین دولت‌ها و جامعه مدنی کمک کند. با گسترش این شاخص‌ها، به زودی مهارت‌های تکنیکی، جایگزین بحث‌ها و منازعات سیاسی خواهد شد.

شاخص‌ها چه می‌گویند؟

شاخص‌ها؛ معیارهای آماری هستند که برای تبدیل داده‌های پیچیده به آمار و ارقام یا رتبه‌بندی به کار می‌روند و متغیرهای همگن متعدد را برای مردم و سیاستگذاران، ساده و معنادار می‌کنند. گرچه شاخص‌ها کمی هستند اما بسیاری از آنها برمبنای اطلاعات کیفی شکل می‌گیرند که به عدد و رقم درآمده‌اند. به عنوان مثال کمیته کاهش تمامی انواع تبعیض علیه زنان (CEDAW) شاخص‌های کمی مانند نرخ سواد، نرخ مرگ‌و‌میر مادران و نرخ مشارکت در بازار کار را با شاخص‌های کیفی مانند وجود قوانینی برای حمایت از حقوق برابر یا سیاست‌هایی که متوجه آموزش دختران است و برنامه‌هایی برای ارائه خدمات حمایتی قانونی یا حمایت از زنان قربانی خشونت تلفیق کرده است تا برای ترسیم وضعیت زنان در کشورهای مختلف به شاخص جامع‌تری دست پیدا کند.

گرچه منشأ شاخص‌ها به عنوان ابزاری برای شناخت بهتر شرایط و حکمرانی، به آغاز شکل‌گیری ملت- دولت‌ها در اوایل قرن نوزدهم و تجربیات مدیریت تجاری چند قرن پیش از آن باز‌می‌گردد اما کاربرد گسترده آنها در دهه‌های اخیر تا حد زیادی ناشی از آگاهی جهان از لزوم مدیریت جهانی اقتصاد و کسب و کار است. آژانس‌های توسعه مانند بانک جهانی، طیف گسترده‌ای از شاخص‌ها را تدوین کرده‌اند که گرچه برخی از آنها مانند شاخص قانون‌پذیری یا تولید ناخالص ملی بیش از سایرین پذیرفته شده یا به کار می‌روند اما گسترش آنها به حوزه‌های دیگر، نشان از تسری تفکر حکمرانی جهانی به فضای اجتماعی گسترده‌تری دارد.

تکنولوژی‌هایی که قبلاً برای ممیزی و ارزیابی شرکت‌ها به کار می‌رفت حالا به حکمرانی جهانی رسیده است. شاخص‌هایی که در زمینه مقررات‌گذاری تجارت کاربرد داشت اینک سر از حقوق بشر و مسوولیت اجتماعی درآورده و در حال رسیدن به عرصه وسیع‌تری است. نقش این شاخص‌ها در شناخت بهتر جهان غیرقابل انکار است. آنها کمک کرده‌اند تا نابرابری یا نقض حقوق در دیگر حوزه‌ها هم برجسته شود و در معرض قضاوت قرار گیرد، اتفاقی که در صورت نبود شاخص‌های عینی امکان‌پذیر نبود. شاخص‌هایی مانند درآمد، بهداشت یا آموزش به عنوان مثال کمک کرده‌اند تا میزان هماهنگی کشورها با هنجارهای حقوق بشر و میزان پیشرفت آنها در این زمینه مشخص و برجسته شود.

به سبب همین نقش ارزنده است که اندازه‌گیری و کاربرد این اعداد و ارقام از سوی کمیته‌ها و موسساتی که موظفند آنها را پایش و اندازه‌گیری کنند در دو دهه گذشته شدت گرفته است. برخی از این کمیته‌ها مانند کمیساریای عالی حقوق بشر در حال تدوین شاخص‌های دقیق‌تری هستند که بتواند تحلیل اطلاعات را تسهیل کند و میزان پاسخگویی دولت‌ها را افزایش دهد. شاخص‌ها، به ویژه آنهایی که در نهایت به رتبه‌بندی کشورها منتهی می‌شود واقعیت‌های عینی هر کشور را مشخص و امکان مقایسه آنها با یکدیگر را فراهم می‌کند.

از سوی دیگر سازمان‌های جامعه مدنی در جهان روز به روز به این شاخص‌ها وابسته‌تر می‌شوند. آنها به این داده‌ها نیاز دارند تا بدانند دست یاری خود را باید به کدام سوی جهان دراز کنند. این سازمان‌ها و کسانی که پشتوانه مالی آنها را فراهم می‌کنند به شاخص‌های موفقیت و پیشرفت نیاز دارند چراکه می‌خواهند بدانند به عنوان مثال در کجای جهان قاچاق انسان کاهش یافته یا نرخ فقر و بیماری کمتر شده است و دریابند کمک‌ها و پشتوانه‌های مالی آنها تا چه اندازه اثربخش بوده است.

شناخت بهتر؛ حکمرانی مطلوب‌تر

محققان می‌گویند شاخص‌ها دو کارکرد کلی دارند. یکی تاثیر شناختی و دیگری تاثیر حکمرانی. این شاخص‌های عددی کمک می‌کند تا صرف نظر از جزییات مربوط به بسترها و پیشینه، بتوان جهان را بهتر شناخت. بدین ترتیب واحدهای سازنده جهان بر مبنای معیارهای یکسان و واحد، رتبه‌بندی و قابل مقایسه می‌شود. این شناخت هم عینی است و هم تا حد زیادی علمی. به علاوه این آمار و ارقام در معرض افکار عمومی و قضاوت آنها قرار می‌گیرد ضمن آنکه برای همه به آسانی قابل دسترسی است.

دومین کارکرد شاخص‌ها، اثر حکمرانی است. برای درک بهتر این اثر باید گفت، آغاز سرشماری جمعیت در قرن هجدهم و اوایل قرن نوزدهم مبتنی بر این اندیشه بود که مردم یک کشور سرمایه و ثروت آن هستند و یک حکومت خوب می‌بایست ثروت خود را اندازه‌گیری کند. اما این شناخت آماری جامعه با شکل‌گیری حکومت‌های مدرن، گسترش یافته و اهمیت بیشتری پیدا کرده است. می‌توان گفت شاخص‌ها، تکنولوژی اصلاح و کنترل هستند. آنها می‌توانند به‌طور موثر، کمبودها، نابرابری‌ها، نقاط نقض حقوق بشر و سایر حوزه‌های دچار مشکل را شناسایی و مشخص کنند. تنها در حضور این شاخص‌هاست که حکومت‌ها برای اصلاح خطاها یا بهبود رویه‌ها تکانی به خود می‌دهند و در جوامع حرکتی ایجاد می‌شود. شاخص‌ها ابزار قدرتمند و البته ارزشمندی هستند که نقاط ضعف و شکست دولت‌ها را برجسته می‌کنند و به رُخشان می‌کشند و آنها را وامی‌دارند تا در برابر عملکرد خود پاسخگو باشند. از سوی دیگر، شاخص‌ها بر موضع‌گیری جهان در برابر یک کشور تاثیر چشمگیری دارد. آنها نحوه تخصیص منابع خارجی، ماهیت تصمیم‌سازی‌های سیاسی و دیپلماتیک و سمت و سوی روابط و مناسبات اقتصادی را تعیین می‌کنند. از همه مهم‌تر، به جهان می‌گویند کدام کشور در زمینه حمایت از حقوق بشر، بد عمل کرده است. به هر حال یکی از فلسفه‌های شکل‌گیری شاخص‌ها آن است که کشورها برای گام برداشتن در جهت بهبود عملکرد خود و رسیدن به استانداردهای عددی جهانی در حوزه‌های مختلف تشویق شوند.

شاخص‌ها به تصمیم‌سازان کمک می‌کند تا نحوه حکمرانی را اصلاحی کنند. این شاخص‌ها با ارائه استانداردهایی که افراد، شرکت‌ها و دولت‌ها باید مطابق آن رفتار کنند سبب می‌شوند کشورها عملکرد خود را به نحوی اصلاح کنند که به ارتقای جایگاه آنها در رتبه‌بندی‌های جهانی منجر شود. درست مانند دانش‌آموزانی که بر سر کسب رتبه‌های برتر با یکدیگر رقابت می‌کنند و در تلاشند تا نمره بهتری کسب کنند، کشورها هم برای به دست آوردن نمرات مطلوب و جایگاه‌های مناسب‌تر در فهرست‌ها و رتبه‌بندی‌ها با هم رقابت می‌کنند. برخی که در جایگاه مطلوبی قرار دارند می‌کوشند این موقعیت را حفظ کنند. گاهی صعود و ارتقا در یک فهرست به معنای پیشرفت و موفقیت است -‌ مانند رتبه‌بندی رشد اقتصادی یا رفاه- و گاهی بهتر است در رده‌های پایینی جداول و فهرست‌ها باشید -‌ مانند فساد یا خشونت علیه زنان- تا دنیا نگاه خشمگین خود را از شما بردارد. و بدین ترتیب، شاخص‌ها و رتبه‌بندی‌های جهانی، مانند جداول رده‌بندی تیم‌های فوتبال اهمیت پیدا می‌کنند. طرفداران و رقبا، ممکن است در تصمیم خود برای حمایت یا رقابت تجدید نظر کنند؛ و تیم‌های قعر جدول ناگزیرند برای بهبود شرایط و وجهه خود و تامین رضایت طرفداران، طرفی بربندند.

حاشیه‌های یک فرآیند جهانی

شاخص‌های جهانی اخیر اگرچه در سطح بین‌المللی محاسبه و تنظیم می‌شوند اما ناگزیر، بر فرآیند گردآوری داده‌ها در سطح ملی و محلی متکی هستند. مراکز آماری محلی نیز ممکن است این فرآیند را متفاوت درک کرده باشند و شیوه محاسبه یا اندازه‌گیری آنها متفاوت باشد، یا حتی ممکن است برای ارائه اطلاعات یا داده‌ها یا همکاری با سازمان‌ها یا موسسات بین‌المللی مقاومت کنند. واضح است که شاخص‌های جهانی عمدتاً در کشورهای شمال تدوین می‌شود در حالی که گردآوری داده‌ها عموماً در کشورهای جنوب صورت گرفته است. به همین دلیل و از آنجا که استفاده از شاخص‌ها موقعیت و شرایط یک کشور را در معرض موشکافی و بررسی‌های بین‌المللی و کنترل بالقوه قرار می‌دهد ممکن است مقاومت‌هایی برای همکاری با تهیه یا پذیرش آن پس از گزارش وجود داشته باشد.

حاشیه دیگر شاخص‌ها زمانی پررنگ می‌شود که حکومت‌ها و حکمرانان مسوولیت بهبود شرایط و بالارفتن از پله‌های رتبه‌بندی را از گردن خود ساقط کنید و به عهده حکومت‌شوندگان می‌اندازند! این کار استقلال، حس اعتماد و تمایل به مشارکت را در بسیاری از بخش‌های جامعه کاهش می‌دهد. در مقیاسی کوچک‌تر، به عنوان مثال وقتی در رده‌بندی دانشگاه‌ها، یک دانشگاه جایگاه مطلوبی کسب نمی‌کند و از کارکنان آن انتظار می‌رود برای بهبود شرایط تلاش خود را مضاعف کنند، نیروهای حرفه‌ای و متعهدی که در ساعات طولانی با حقوق اندک کار می‌کنند و از قبل، رتبه‌بندی هم به قدر کافی مایوس‌شان کرده است حالا دچار بی‌اعتمادی هم می‌شوند، سیستم را زیر سوال می‌برند و حتی ممکن است در برابر تغییر مقاومت کنند. این‌گونه است که جامعه خسته، وامانده و عزلت‌گزیده می‌شود و از مشارکت در فرآیند پیشرفت باز‌می‌ماند.

اما سوی دیگر ماجرا امیدبخش است. شاخص‌ها می‌روند تا شکل و شیوه جدیدی از حکمرانی را جایگزین شیوه‌های سنتی کنند. در این شکل جدید حکومتداری، تک‌تک افراد، برمبنای استانداردهایی که در جهان وضع و پذیرفته شده است، باید در فرآیند حکمرانی خوب مشارکت کنند. به عبارت دیگر این شیوه جدید حکمرانی بر «مسوولیت‌پذیرشدن» (responsibilization) تاکید دارد؛ یعنی وضعیتی که در آن تمامی افراد جامعه در برابر کارهای خود مسوولند. بدین ترتیب شاخص‌ها مروج مدیریت خود (Self-Management) هستند، آنچه برخی از اندیشمندان از آن با عنوان «حکمرانی از دور» یاد می‌کنند. آنها می‌گویند در دموکراسی‌های آزادیخواه شهروندان به جای آنکه هدف سلطه و امر و نهی حکومت‌ها باشند، موظف‌اند خود را مدیریت و منظم و قانونمند کنند. بدین ترتیب می‌توان گفت نه‌تنها دولت‌ها که یکایک شهروندان نیز در بهبود جایگاه کشورها در شاخص‌های جهانی نقشی پویا ایفا می‌کنند.

نکته دیگری که نمی‌توان از آن صرف نظر کرد لزوم بهبود شاخص‌ها از منظر جهانی است. همان‌گونه که در ابتدا ذکر شد سازمان‌ها و افرادی که پشتوانه‌های مالی برای کمک به جهان را فراهم می‌کنند بیش از پیش به شاخص‌هایی برای ارزیابی کشورها و سازمان‌های جامعه مدنی روی آورده‌اند. سازمان‌های عدالت اجتماعی و بشردوستانه ناچارند اثربخشی اقدامات و فعالیت‌های خود را ارزیابی کنند؛ حال هرقدر می‌خواهد دشوار یا پرهزینه باشد. به عنوان مثال موسسه چالش هزاره (Millennium Challenge corporation) در آمریکا که از سال 2004 فعالیت خود را آغاز کرده است برای تخصیص کمک‌های مالی، رقابت میان کشورها و امتیازی را که در شاخص‌های مختلف کسب می‌کنند، پایش می‌کند. کشورهایی که از نظر شاخص‌های مورد نظر این موسسه عملکرد بهتری داشته باشند شانس بیشتری برای دریافت کمک خواهند داشت. این سیستم جایگزین فرآیند قدیمی شده است که در آن کشورها برای دریافت کمک‌های بین‌المللی می‌بایست شرایط خاصی را احراز می‌کردند. این رویکرد نوین بر مسوولیت کشورها در قبال نحوه حکمرانی و بهبود شرایط تاکید دارد و تاکید می‌کند که برای توسعه پایدار، حکمرانی موثر و خوب الزامی است.

محور کلیدی برنامه «موسسه چالش هزاره»، تشویق و حمایت از «حکمرانی مطلوب» است. در این برنامه کشورها از نظر 17 شاخص که در زیر سه گروه اصلی «حکمرانی عادلانه، سرمایه‌گذاری روی مردم و ترویج آزادی اقتصادی» قرار می‌گیرند، سنجیده می‌شوند. تمامی این شاخص‌ها توسط سایر سازمان‌ها اندازه‌گیری می‌شوند؛ به عنوان مثال بانک جهانی، خانه آزادی، یونسکو، سازمان بهداشت جهانی و بنیاد هریتیج. همچنین شاخص ادراک فساد شفافیت بین‌الملل یا گزارش حقوق بشر دولت آمریکا در این برنامه مدنظر قرار می‌گیرد. بر مبنای این رویکرد جدید در شاخص‌ها، کشورها نیز می‌دانند از آنها چه انتظاری می‌رود و می‌توانند برای دریافت کمک‌های مالی بهتر با یکدیگر رقابت کنند.

در جمع‌بندی آنچه گفته شد می‌توان گفت شاخص‌ها، تکنولوژی شناخت و حکمرانی هستند. جهان برای تصمیم‌گیری به شاخص‌ها نگاه می‌کند تا بداند کمک‌های خود را باید به کجا روانه کند، کجا به مقابله با ناقضان حقوق بشر برخیزد یا کدام کشور بهترین فرصت را برای توسعه تجارت فراهم می‌کند و می‌توان در آن سرمایه‌گذاری کرد.

دولت‌ها نیز در سطح ملی به این شاخص‌ها نیاز دارند تا تصمیم بگیرند کی و کجا باید بزرگراه و راه‌آهن احداث کنند، چقدر مدرسه و بیمارستان بسازند، مالیات را چگونه تنظیم کنند و نیروهای پلیس را برای مبارزه با چه جرائمی، چگونه ساماندهی کنند. استفاده از اطلاعات به‌طور کلی و شاخص‌ها به‌طور خاص، نیروی محرکه تصمیم‌سازی‌ها را تغییر داده است. شاخص‌ها، قضاوت و تصمیم‌گیری برمبنای سیاست یا ارزش‌ها را با تصمیم‌سازی‌های منطقی‌تری که مبتنی بر اطلاعات آماری عینی است جایگزین کرده است.

دورانی که تصور می‌شود خوشبختی و ناکامی یا پیشرفت و انحطاط، تحت تاثیر نیروهای ماوراءالطبیعه قرار دارند، گذشته است. جوامعی که تصور می‌کنند بیماری، فقر، بدبختی یا جنگ و ناآرامی سرنوشت محتوم آنهاست یا در اثر نیروهای فوق بشری رخ می‌دهد در دنیایی که به سلاح اندازه‌گیری و آمار و ارقام مسلح است، جایی ندارند. شاخص‌ها آمده‌اند تا بگویند این عملکرد دولت‌ها و در کنار آن یکایک افراد جامعه است که سرنوشت آن جامعه را رقم می‌زند. امتیازی که هر کشور در حوزه‌های مختلف از سلامت و فرهنگ گرفته تا حقوق بشر و اقتصاد می‌گیرد بسته به آن است که بازیگران حوزه‌های مختلف، به ویژه سیاست و اقتصاد تا چه اندازه به استانداردهای جهانی واقف‌اند، چقدر برای بهبود شرایط تلاش می‌کنند و در نهایت چه کارنامه‌ای می‌گیرند و در کجای جدول جهانی می‌ایستند.

جهان هر روز بیش از پیش اندازه‌گیری و پیگیری می‌شود. در دنیایی که محققان در سازمان‌ها و موسسات پژوهشی بین‌المللی متر به دست گرفته‌اند و هر روز ابعادی از اقدامات و حرکت‌های کشورها را اندازه می‌گیرند، باید با زوایای سیاسی و تکنیکی این تکنولوژی نوین، یعنی «شاخص» آشنا بود. امتیازی که این شاخص‌سازان به هر کشور می‌دهند نه‌تنها بر اعتماد شهروندان آن کشور به دولتمردانشان و مشارکت آنها در توسعه تاثیر می‌گذارد بلکه تعیین‌کننده تصویر و پرتره‌ای است که از دولت‌ها و مردم و شرایط زندگی در آن کشور، در جهان به نمایش گذاشته می‌شود. باید به خاطر داشته باشیم پایش دائمی جایگاه کشور در این جداول رده‌بندی و تلاش برای بهبود آن نه‌تنها مسوولیت اجتماعی دولت‌هاست، بلکه فرصت‌های جدیدی برای حکمرانی بهتر و خودحکمرانی فراهم می‌کند.