مسابقه اتو اتو

علی نوذرپور سابقه ریاست مرکز مطالعات برنامه‌ریزی شهری در وزارت کشور، ریاست مرکز پژوهش‌های شهری و روستایی سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور و ریاست کمیته آمایش، مسکن و شهرسازی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام را دارد و اکنون رئیس هیات‌ مدیره جامعه مهندسان شهرساز ایران است. او در آسیب‌شناسی سیاستگذاری‌های ساماندهی ترافیک برای توصیف شرایط کنونی از اصطلاح «مسابقه اتو اتو» استفاده می‌کند و می‌گوید: «ما به جای اینکه منابع خود را به توسعه حمل‌ونقل عمومی اختصاص دهیم، به گسترش شبکه اختصاص می‌دهیم. همین که پل و تونل می‌زنید تقاضا برای تردد با خودروهای شخصی را تحریک می‌کنید و مردم وسیله نقلیه بیشتری می‌خرند و دوباره شما پل بیشتری می‌زنید و به قول معروف مسابقه اتو اتو است؛ منظور اتومبیل و اتوبان است. سال‌هاست این نظر و دیدگاه توسط متخصصان حوزه ترافیک رد شده اما باز هم اجرا می‌شود.» به گفته وی، بخشی از علل این اتفاق به ناآگاهی مربوط می‌شود و بخشی دیگر به این برمی‌گردد که کارها مبتنی بر مطالعه انجام نمی‌شود و بخشی دیگر هم سیاسی‌کاری و برای مقاصد دیگر است. توصیه نوذرپور مدیریت تقاضا در حوزه ترافیک و شناخت اولویت‌ها و مصرف منابع بر اساس این اولویت‌هاست.

معضل ترافیک در کشور ما از چه مسائلی ناشی می‌شود؟ آیا خلأ در سیاستگذاری‌های ما علت اصلی است یا عوامل دیگر دخیل هستند؟

از برنامه اول توسعه، توسعه حمل‌ونقل عمومی و افزایش آن در جابه‌جایی درون شهری مدنظر بوده است. این یک سیاست و جهت‌گیری ملی بوده و در برنامه‌های اول تا پنجم در این مورد احکامی را داشتیم. حتی در قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، اشاره شده از ابتدای سال 91 باید سهم 75‌درصدی این بخش محقق شود. اما این سهم محقق نشد و مجدداً در برنامه پنجم توسعه مورد تاکید قرار گرفت. با این حال در دوران اجرای برنامه پنجم هم نه‌تنها سهم 75‌درصدی محقق نشد، بلکه روند آن نسبت به ابتدای برنامه پنجم نزولی شد. طبق آمارهای موجود در انتهای سال 94 سهم حمل‌ونقل عمومی از کل نظام حمل‌ونقل به 45 درصد رسیده است. پس سیاست و جهت‌گیری اشکالی نداشته اما تحقق اهداف نیاز به منابع و اعتبارات از سوی دولت و لحاظ کردن این موضوع در برنامه‌ها و بودجه‌های شهرداری‌ها داشته است. با این حال، در عمل ما با بی‌مهری شهرداری‌ها و دولت‌های مختلف مواجه بوده‌ایم. البته بحث دولت فعلی این است که پول ندارد و به واسطه عدم نقدینگی نتوانسته به حل مشکل کمک کند، اما دولت سابق که پول هم در اختیار داشت اقدامات لازم را انجام نداد. بنابراین نه‌تنها حمل‌ونقل عمومی توسعه پیدا نکرده بلکه همان اتوبوس‌های موجود مستهلک شدند و باید نوسازی شوند. از 24 هزار دستگاه اتوبوسی که قرار بوده در شهرهای ما تردد کنند نزدیک به 17 هزار دستگاه تا امسال به سن فرسودگی می‌رسند. در بخش تاکسی‌ها هم در ابتدای امسال برآورد شده از 330 هزار دستگاه تاکسی موجود در شهرهای ما، حدود 110 هزار دستگاه فرسوده است. البته امسال دولت با الزامی که برای بانک‌ها در اعطای تسهیلات در نظر گرفت، باعث شد 36 هزار تا 37 هزار دستگاه تاکسی جایگزین شوند که این رقم خوبی است. با این حال ما بیش از 70 هزار دستگاه تاکسی در سن فرسودگی داریم که باید اینها نوسازی شوند.
در مترو هم وضعیت همین‌طور است. آن سهم‌هایی که برای مترو لحاظ شده، محقق نشده است. قرار بود مثلاً در تهران سهم مترو از کل سیستم حمل‌ونقل 20 درصد باشد یا برای سایر کلانشهرها مثل کرج، تبریز، اصفهان، قم و اهواز به 25 درصد برسد اما آنچه در واقعیت رخ داده، 13 درصد بوده است. یعنی 13 درصد جابه‌جایی‌ها با مترو است. در کرج این میزان سه درصد و در مشهد، تبریز و شیراز کمتر از یک درصد است. در قم و اهواز هم که هنوز مترو به بهره‌برداری نرسیده است. در نتیجه با وجود تاکیدات برنامه‌های توسعه، دولت‌ها و شهرداری‌ها نتوانسته‌اند اعتبارات لازم را تامین کنند. نکته دیگر در منابع این است که در گذشته دولت‌ها منبعی در اختیار داشتند که برای خرید اتوبوس استفاده می‌کردند. آن منبع تحت عنوان عوارض سوخت (شامل نفت سفید، نفت‌ گازوئیل و نفت کوره) در سال 1376 تعریف شده بود که از این محل در آن سال قرارداد خرید 20 هزار دستگاه اتوبوس با ایران‌خودرو و شهاب‌خودرو نیز منعقد شده بود. بدین ترتیب بخش عمده‌ای از ناوگان حمل‌ونقل اتوبوسرانی (38 درصد) در آن سال‌ها نوسازی شد. اما اکنون چند سالی است که دیگر به موجب قانون مالیات بر ارزش‌افزوده وزارت کشور حق برداشت از این منابع را ندارد. بلکه باید مستقیماً این پول‌ها به حساب شهرداری‌ها واریز شود که البته برای شهرداری‌ها مشخص نیست این مبلغ را به چه صورت مصرف کنند. به همین دلیل هم شهرداری‌ها این مبالغ را متناسب با بودجه‌های سنواتی خود، در حوزه‌های مختلف هزینه کردند و به اندازه کافی از این منابع در حوزه حمل‌ونقل استفاده نکردند. مثلاً در تهران طی سال گذشته از همین محل، حدود هزار میلیارد تومان به حساب شهرداری تهران واریز شد اما شهرداری تهران چون برایش تکلیفی نبود یا چون تعهدی برایش ایجاد نشده بود که در چه محلی این اعتبار را خرج کند، در حوزه‌های دیگر خرج کرد. در حالی که اگر فقط همین هزار میلیارد تومان را به خرید اتوبوس اختصاص می‌داد حداقل می‌توانست دو هزار دستگاه اتوبوس بخرد و در ناوگان وارد کند. بنابراین یک اشتباه ما در سیاستگذاری‌ها مربوط به قانون مالیات بر ارزش افزوده مورد اشاره است. اگر هم بخواهیم مجموع این منابع را برای کل شهرداری‌های کشور محاسبه کنیم، این رقم به 22 درصد از بودجه شهرداری‌های کشور می‌رسد اما این پول بدون اعمال هیچ‌گونه سیاستی مصرف می‌شود.

در برنامه ششم توسعه هم وضعیت به همین شکل است؟

متاسفانه اکنون در لایحه برنامه ششم توسعه هم مجلس تصویب کرده همان دو هزار یا سه هزار میلیارد تومان برای سازمان شهرداری‌ها را هم ندهند و این منابع را مستقیماً به سازمان امور مالیاتی بدهند. در واقع همان حداقل اهرم نظارتی‌ در اختیار وزارت کشور را که با توجه به آن، می‌توانست یکسری جهت‌گیری‌‌ها و سیاست‌ها را در شهرداری‌ها کنترل کنند، از آن گرفته‌اند. پس در سیاستگذاری هم اشتباهی داشتیم و نباید برای این منابع چنین تصمیم‌هایی می‌گرفتیم. مشخص نبودن نحوه هزینه‌ها باعث شده این اعتبارات به آن محل‌های مدنظر نرسند. آن وقت در این شرایط انتقاد می‌کنند دولت برای نوسازی ناوگان و خرید اتوبوس هزینه‌ای نمی‌کند و این در حالی است که دولت از محل دریافت عوارض مورد اشاره منابع را برای شهرداری‌ها واریز می‌کرد اما این منابع برای همان مصارف مشخص قبلی خرج نمی‌شدند. من قبول دارم آن ردیف‌های اعتباری برای خرید اتوبوس به وزارت کشور طی دو سه سال اخیر داده نشده اما وقتی به دولت هم مراجعه کنیم این پاسخ را می‌شنویم که پولی ندارد. دولت تنها همان محل اعتباری مورد اشاره را در اختیار داشته که آن منابع هم در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌گیرد.

پس اعتقاد دارید سیاستگذاری‌های اصلی و برنامه‌های توسعه ما مشکلی نداشتند اما قوانین بعدی که اضافه شد باعث شدند به اهداف مدنظر نرسیم. اما به جز اینها، دیگر چه مواردی در افزایش ترافیک نقش داشته‌اند؟

این مورد تنها یک دلیل از عدم توفیق دولت و شهرداری‌ها در ساماندهی ترافیک بوده است. دلیل دومی که من می‌توانم در سطح ملی مطرح کنم، این است که ما برای شهرهای با جمعیت بیش از 500 هزار نفر طرح جامع حمل‌ونقل داریم و برای شهرهای بالای یک میلیون نفری که قرار است سامانه ریلی داشته باشیم، مطالعات امکان‌سنجی ریلی داریم و برای مابقی شهرها هم طرح‌های مطالعاتی حمل‌ونقل و ترافیک وجود دارد. اما به دلیل اینکه این طرح‌ها ناهمزمان با طرح‌های جامع پیگیری می‌شوند یک اشکالاتی دارند. در طرح‌های جامع شهرها که پیگیری می‌شود، مرجع تصمیم‌گیر، شورای عالی معماری و شهرسازی است و در طرح‌های جامع حمل‌ونقل و ترافیک، مرجع تصمیم‌گیر، شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور است. اولی در وزارت راه و شهرسازی و دومی در وزارت کشور در حالی هستند که ما نمی‌توانیم طرح‌ها را جدا از همدیگر تهیه کنیم. چون شهرسازی با حمل‌ونقل یک رابطه متقابل دارند.

انتقاد دیگر این است که اگرچه دولت در جهت‌گیری‌های کلی قرار است به سمت گسترش حمل‌ونقل عمومی حرکت کند اما در عمل شهرداری‌ها یا وزارت راه اقداماتی مانند ساخت پل و تونل را انجام می‌دهند که استفاده از خودرو شخصی را راحت می‌کنند نه بهره‌مند شدن از وسایل عمومی حمل‌ونقل را.

اگر این طرح‌های جامع شهرسازی و جامع حمل‌ونقل و ترافیک همزمان تهیه شوند و در زمان واحد در دو مرجع قانونی خود تصویب شوند، آن رابطه متقابل کاربری، تراکم، ترافیک و حمل‌ونقل دیده خواهد شد. هرچند در طرح‌های جامع، مشاور متعهد است که مطالعات حمل‌ونقل و ترافیکی انجام دهد اما معمولاً در طرح‌های جامع، مطالعات حمل‌ونقل و ترافیکی خیلی عمق ندارند. پس یک اشکال ما در خود این طرح‌ها در سیاستگذاری عمومی است که باید این طرح‌ها به صورت همزمان تصویب شوند که ما اخیراً در سند آسیب‌شناسی حمل‌ونقل به دولت این را توصیه کردیم. نکته دیگر مربوط به اجراست. یعنی اینکه ما طرح‌ها را داریم اما در اجرا چندان مقید نیستیم. مثلاً فرض کنید برای تهران، دیده می‌شود که در کاربری‌های معین و تراکم‌های معین در عمل شهرداری‌ها، اولین کاری که می‌کنند استثنائاتی را به واسطه درخواست متقاضیان مشخص و در کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری تصویب می‌کنند. این کمیسیون این اجازه را دارد که بعضی از موضوعات از جنس کاربری و تراکم را تغییر دهد اما معمولاً این استثنائات آنقدر زیاد می‌شوند که اساس آن طرح جامع هم به خطر می‌افتد. مثلاً در جایی که تراکم کم بوده، به متقاضی تراکم متوسط یا بالا می‌دهند و بعد به این هم اکتفا نمی‌شود. بر اساس مصوبه کمیسیون ماده 5،‌ متقاضی، پروانه ساختمانی می‌گیرد و بعد هم بر اساس آن پروانه ساختمانی عمل نمی‌کند. مثلاً در منطقه یک شهر تهران ساختمان‌هایی هستند که بیش از پنج هزار مترمربع تخلف از مفاد پروانه ساختمانی دارند. خب، اگر در یک ساختمانی چهار یا پنج هزار مترمربع از مفاد پروانه ساختمانی که تازه اساس آن هم غلط است، تخلف شود دیگر چیزی از طرح جامع و تفصیلی باقی نمی‌ماند. وقتی طرحی که بر اساس مطالعات شهرسازان و متخصصان ترافیک‌ تهیه شده، در مراجع رفته و به عنوان سندی تصویب و ابلاغ شده مبنا قرار نمی‌گیرد نشان می‌دهد مشکل از مطالعه و طرح نیست، بلکه اشکال از اجراست. یا در اجرا شهرداری‌ها به دلایل مختلف از جمله کسب درآمد به این مباحث ورود پیدا می‌کنند که در این مواقع قانونگذار گفته اگر تخلفی صورت گرفته به کمیسیون ماده 100 برده شود و این کار را هم انجام می‌دهند اما چون کسی نمی‌تواند ساختمان ساخته‌شده را تخریب کند، تفاهم صورت می‌گیرد و پولی دریافت می‌کنند و آن ساختمان سر جای خودش می‌ماند و بعد هم این مساله رویه می‌شود. بدین ترتیب می‌بینیم در منطقه‌ای که برای یک میلیون نفر طراحی شده، 5 /1 میلیون نفر زندگی می‌کنند. خب، در این شرایط دیگر نباید انتظار داشته باشیم که ترافیک و آلودگی درست نشود.

در حال حاضر ما شاهد هستیم تعداد خودروهای شهر تهران رو به افزایش است و از سوی دیگر محدود کردن ساعت کار اصناف باعث شده زمان خرید برای خانواده‌ها محدود شود. به نظر شما آیا نیاز به تجدیدنظر در چنین مواردی نیست؟

شما اگر آن مواردی که بنده عرض کردم (مانند تراکم‌ها) را مدنظر قرار دهید، ‌آن وقت می‌بینید در مواردی نیاز است که مجدداً دولت و شهرداری ورود کرده و محدودیت‌های مکانی و زمانی برقرار کنند. اما مطالعات نشان می‌دهد این محدوده زوج و فرد که در تهران شکل گرفته، تاثیری بر آلودگی هوا نگذاشته و تنها تاثیر آن مقداری بر کاهش ترافیک بوده است. بعد هم طرح LEZ را مطرح کردند تا ورود و خروج به محدوده ترافیک بر اساس معاینه فنی باشد و خودرویی که معاینه فنی ندارد نتواند وارد این محدوده شود. خب، اصل قضیه این بوده است که اول مطالعه باید انجام می‌شد و بعد نتایج مطالعه به شما می‌گفت که اگر محدودیتی برای تردد برقرار می‌کنید بر اساس مطالعه باشد. وقتی تصمیم‌هایی در سطح ملی و شهری بدون توجه به مطالعات گرفته می‌شود، معلوم است که نتیجه نمی‌‌دهد. یا در بحث آلودگی و ایمنی، شما سال‌هاست بحث معاینه فنی را دارید اما توجه کنید که این معاینه فنی باید هر دو سال یک بار باشد که اکنون به جای دو سال، پنج سال است. از سوی دیگر همین قانون را هم اجرا نکردیم و تازه از امسال طرح LEZ قرار است اجرا شود تا خودروهای مشکل‌دار در شهر تردد نکنند.

به نظر شما اقداماتی مانند ساخت پل و تونل چقدر می‌تواند به حل مساله ترافیک کمک کند؟

خیلی‌ها در این مورد گفته‌اند اگر این اقدامات انجام شود اما تقاضا را در این حوزه مدیریت نکنیم، به مسیر اشتباهی رفته‌ایم. چون منابع ما محدود است باید اولویت‌های خود را بشناسیم. ما به جای اینکه منابع خود را به توسعه حمل‌ونقل عمومی اختصاص دهیم، به گسترش شبکه اختصاص می‌دهیم. این کار خودش تحریک‌کننده تقاضاست. یعنی شما پل می‌زنید برای اینکه خودرو شخصی بیشتری تردد داشته باشد، پل نمی‌زنید که سیستم حمل‌ونقل عمومی شما بهتر کار کند. همین که پل و تونل می‌زنید تقاضا برای تردد با خودروهای شخصی را تحریک می‌کنید و مردم وسیله نقلیه بیشتری می‌خرند و دوباره شما پل بیشتری می‌زنید و به قول معروف مسابقه اتو اتو است؛ منظور اتومبیل و اتوبان است. سال‌هاست این نظر و دیدگاه توسط متخصصان حوزه ترافیک رد شده اما باز هم اجرا می‌شود. بخشی از علل این اتفاق به ناآگاهی مربوط می‌شود و بخش دیگر به این برمی‌گردد که مبتنی بر مطالعه و طرح مطالعه ‌کاری نیست و بخشی هم سیاسی‌کاری و برای مقاصد دیگر است. مثلاً اگر منابع ساخت اتوبان صدر را برای توسعه مترو صرف می‌کردیم خیلی به نفع سیستم حمل‌ونقل شهری ما می‌شد. اما اینها سیاستگذاری‌های مبتنی بر مطالعه نیست و به همین دلیل کار آنها غلط درمی‌آید. مشکل جدی‌تر این است که قرار بوده تصمیم‌گیری‌های شهری ما بعد از استقرار شوراها، در اختیار مردم قرار بگیرد. یعنی متناسب با خواسته‌ها و نیازهای مردم این تصمیم‌ها اتخاذ شوند. اگر یک اتفاق عمرانی در یک محله‌ای می‌خواهد انجام شود، از مردم آن محله نظرخواهی صورت بگیرد و نظر آنها مبنا شود. شوراها آمدند اما شهرها در اختیار مردم قرار نگرفتند و متناسب با نیازها و خواسته‌های آنها سروسامان داده نشد. شوراها باید در محلات شکل می‌گرفتند و بعد از شوراهای محلی، شوراهای شهرها به وجود می‌آمد که آن هم اتفاق نیفتاد. به همین دلیل عملاً شورای شهر خیلی نمی‌تواند کانال مناسبی برای انتقال خواسته‌ها و نیازهای مردم به مدیریت شهری باشد و لذا این پروژه‌ها شکل می‌گیرد که ناکارآمد است.

به هرترتیب برای پایان دادن به این چرخه معیوب، آیا زمان بازنگری در سیاست‌هایی که به آنها اشاره شد، نیست؟

طرح محدودیت زوج و فرد که بر اساس مطالعه نبوده و نتیجه هم نداده است. برای همین هم تغییر کرده است و طرح LEZ را مبنا قرار داده‌اند. اما اینها سیاست‌های موقتی هستند و در واقع دائمی نیستند و به موجب قانون این محدودیت‌ها برای مقاطع زمانی خاص باید در نظر گرفته شود نه برای همیشه. قانون می‌گوید اگر اضطراری به وجود آمد برای دوره زمانی خاصی از چنین سیاست‌هایی بهره گرفته شود. اما اینکه همیشه موقعیت اضطراری می‌شود به دلیل این است که برنامه‌ریزی ما درست نیست و به اضطرار می‌افتیم و آن وقت مردم را در شرایط اضطرار قرار می‌دهیم و آنها را به دلیل مدیریت ناصحیح دچار محدودیت می‌کنیم. اگر ما برنامه‌ریزی را اصل بدانیم و مدیریت‌های شایسته را اعمال کنیم مشکل حل خواهد شد. شما در کل کشور بررسی کنید و ببینید چند درصد مدیران حوزه حمل‌ونقل و ترافیک، تحصیلات مرتبط دارند. باید تخصص و دانش در دادن پست به افراد تاثیر داشته باشد و از سوی دیگر افکار عمومی هم نسبت به این مساله حساسیت داشته باشد و واکنش نشان دهد.