آزمون ‌و خطای فاز اول مسکن اجتماعی

نویسنده طرح جامع مسکن می‌گوید: اگرچه فاز اول مسکن اجتماعی که اخیراً مصوبه آن در کمیسیون زیربنایی دولت به تصویب رسیده در مقیاسی بسیار کمتر از نیاز فعلی گروه‌های کم‌درآمد به مسکن حمایتی طراحی شده است اما به نظر می‌رسد فاز اول این طرح به منزله آزمون و خطای دولت یازدهم برای ورود به موضوع تامین مسکن دهک‌های کم‌درآمد است؛ فردین یزدانی در گفت‌وگو با تجارت فردا هرگونه تاخیر در اجرای برنامه حمایتی در حوزه مسکن را منجر به تشدید شکل‌گیری و همچنین توسعه سکونتگاه‌های غیررسمی اعلام کرد و گفت: باید برای واگذاری مسکن اجتماعی به هر شکلی که باشد مکانیسمی طراحی شود تا این واحدها تنها به گروه‌های کم‌درآمد و نه افراد واقع در طبقات متوسط و بالاتر اختصاص یابد. مصوبه کمیسیون زیربنایی دولت برای اجرای فاز اول مسکن اجتماعی در حال واگذاری و تامین سالانه 100 هزار واحد مسکن استیجاری و ملکی گروه‌های کم‌درآمد جامعه را هدف قرار داده است که در نیازسنجی‌های صورت‌گرفته در طرح جامع این میزان 250 هزار واحد است.

فاز اول مسکن اجتماعی در حالی با مصوبه تامین سالانه 100 هزار واحد مسکن حمایتی تا پایان برنامه ششم توسعه برای گروه‌های کم‌درآمد در کمیسیون زیربنایی دولت به تصویب رسیده که این میزان مسکن اجتماعی با نیازسنجی صورت‌گرفته در طرح جامع مسکن مبنی بر نیاز به تامین سالانه 250 هزار مسکن حمایتی برای گروه‌های کم‌درآمد منطبق نیست؛ این موضوع را چگونه تحلیل می‌کنید؟

شاید حجم تامین مسکن اجتماعی در فاز اول اجرا به اندازه‌ای که سازوکار و نحوه اجرای این طرح اهمیت دارد مهم نباشد؛ حتی بهتر است برنامه‌ها در فاز اول اجرا با حجمی کمتر پیاده‌سازی شود تا اساساً قابلیت اجرا داشته باشد و در واقع به عنوان فاز پایلوت آغاز شود؛ واقعیت این است که با توجه به مجموعه شرایط فعلی شاید هدفگذاری تامین 100 هزار واحد مسکن اجتماعی برای سال اول نیز هدفگذاری غیرواقعی و زیادی باشد؛ هر طرحی باید ابتدا و به خصوص در فاز اول اجرا به صورت پایلوت اجرایی شود تا در این مرحله اشکالات، نواقص و کاستی‌ها مشخص شود و به تدریج سازوکار ادامه کار و بهبود نحوه انجام کار فراهم و تسهیل شود. به عبارت دیگر هرچند هدفگذاری صورت گرفته برای تامین سالانه 100 هزار واحد مسکونی اجتماعی متناسب با نیاز پیش‌بینی‌شده در طرح جامع مسکن بر اساس نیاز موجود خانوارهای کم‌درآمد به تامین مسکن مورد نیاز نیست اما شروع برنامه باید با ارقام کمتری صورت بگیرد؛ به حدی که بتوان برای شناخت نقاط قوت و ضعف و اجرای فاز آزمایشی طرح را به انجام رساند. منتها سازوکار اجرای این طرح از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است.

چه موارد مهمی در اجرای فاز اول مسکن اجتماعی وجود دارد که باید در ابعاد مختلف این برنامه پیش‌بینی شود؟

اینکه در وهله اول با چه مکانیسمی قرار است این واحدها تامین شود که به نظر می‌رسد در طرح تدوین‌شده که در کمیسیون زیربنایی دولت نیز به تصویب رسیده است چشم‌انداز چندان شفاف و دقیقی از نحوه و جزئیات تامین 100 هزار واحد مسکونی اجتماعی ارائه نشده است؛ اینکه مکانیسم کار باید به طور دقیق به چه نحوی باشد؟ چه معیارها و فاکتورهایی برای شناسایی گروه‌های هدف وجود دارد؟ چه تضمین و مولفه‌هایی باید در نظر گرفته شود تا یکسری افراد دوباره و چندباره از تسهیلات در نظر گرفته‌شده برای تامین مسکن اجتماعی استفاده نکنند؟ چه معیارهایی دارد که افراد و گروه‌های متوسط از این منابع استفاده نکنند و تنها گروه‌های کم‌درآمد -عمدتاً دهک‌های 1 تا 3 و بخشی از دهک‌های 4- مخاطبان این برنامه قرار بگیرند. یک اتفاقی که طی سال‌های گذشته در برخی طرح‌های تامین مسکن از جمله اجاره به شرط تملیک و مسکن مهر افتاده است این است که به‌رغم آنکه این طرح‌ها برای تامین مسکن گروه‌های کم‌درآمد در نظر گرفته شده است اما گروه‌ها و افراد طبقات متوسط هم از آنها استفاده کرده‌اند و به این طرح‌ها وارد شده‌اند؛ بنابراین سازوکاری که برای اجرای این طرح‌ها و برنامه‌ها از جمله برنامه تامین سالانه 100 هزار مسکن اجتماعی برای گروه‌های کم‌درآمد در نظر گرفته می‌شود شاید مهم‌تر از هر عامل دیگر از جمله حجم هدفگذاری‌شده باشد. باید این سازوکارها بیشتر مورد توجه قرار بگیرد و به درستی طراحی شود.
بحث دیگر، نحوه تامین منابع مالی است، به نظر نمی‌رسد که منابع مالی کافی در این مصوبه برای ساخت این تعداد مسکن اجتماعی تا افق طراحی‌شده یعنی پایان برنامه ششم توسعه دیده شده باشد؛ به‌هرحال باید تکلیف این موضوع روشن شود؛ دولت یا منابع مالی در اختیار دارد که جوابگوی نیاز برنامه‌ریزی‌شده باشد یا ندارد، اگر ندارد باید نوعی هم‌افزایی منابع مالی میان دستگاه‌های متولی و مرتبط صورت بگیرد؛ اینکه ارگان‌های مختلف برای تامین منابع مالی به صورت متمرکز در جایی جمع شوند اتفاق خوبی است؛ سوال این است که آیا این هم‌افزایی در مصوبه کمیسیون زیربنایی دولت برای تامین سالانه 100 هزار مسکن اجتماعی پیش‌بینی شده است یا خیر؟ مجموعه‌های تحت پوشش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از نظر منابع مالی وضعیت بدی ندارند، زمین هم به مقدار مناسبی در اختیار دارند؛ حال سوال اینجاست که دولت می‌خواهد چه سازوکاری را تدارک ببیند که بتواند این زمین‌ها و منابع مالی را به کار بگیرد؟ اینها نکات مبهمی است که صرف یک مصوبه آن هم در حد کلی شاید نتواند کمک چندانی به موضوع مسکن اجتماعی بکند. اینکه دولت با اتکا به تسهیلات کم‌بهره برای تامین مسکن اجتماعی وام در نظر بگیرد و به متقاضیان ساخت مسکن پرداخت کند با این شرط که این واحدها برای مدت‌زمان مشخص به عنوان مسکن حمایتی استیجاری در اختیار گروه‌های کم‌درآمد قرار بگیرد پیشنهاد طرح جامع مسکن هم بوده است. به عنوان مثال در طرح جامع پیشنهاد کردیم در بافت‌های فرسوده به ازای مشوق‌هایی که می‌دهید 20 درصد از واحدهای ساخته‌شده در مجتمع‌های 10 واحد به بالا به مدت پنج سال با نرخ ترجیحی به صورت استیجاری در اختیار گروه‌های کم‌درآمد قرار بگیرد. حال اینکه نرخ بهره این وام چند درصد باشد نیز از دیگر عوامل تعیین‌کننده در کارایی و اثربخشی این طرح و برنامه خواهد بود. تا سازوکار دقیق و مشخص این مصوبه به روشنی اعلام نشود نمی‌توان قضاوت درستی درباره آن داشت؛ اما جا داشت بعد از چند سال که به موضوع مسکن اجتماعی در قالب این مصوبه توجه شده است مقداری این مصوبه را مفصل‌تر و با تحلیل دقیق‌تری از سازوکارهای اجرایی تدوین می‌کردند.

پس از دیدگاه شما تیراژ فعلی در نظر گرفته‌شده یعنی ساخت سالانه 100 هزار واحد انحراف از طرح جامع و نیاز موجود نیست؟ با توجه به اینکه عملاً فاز اول مسکن اجتماعی حداقل نیمی از افق زمانی طرح جامع مسکن را نیز دربر می‌گیرد.

چند نکته را در این زمینه باید در نظر داشته باشید؛ اولاً حقیقت این است که طی سه سال گذشته عملاً هیچ اقدام عملیاتی در رابطه با شروع طرح مسکن اجتماعی انجام نشده است، بنابراین هم‌اکنون از برنامه‌ای که در طرح جامع برای افق 93 تا 1405 پیش‌بینی شد عقب مانده‌ایم؛ بحث بعدی این است که معمولاً آنچه دولتمردان در ایران اجرا می‌کنند تطابق چندانی با آنچه در برنامه‌ها پیش‌بینی شده است ندارد که ناشی از برخی ملاحظات هم هست که برخی از این ملاحظات بعضاً منطقی هم هست؛ از جمله این ملاحظات آن است که هدفی تعیین شود که درصد شکست آن نیز کمتر باشد بنابراین ریسک سیاسی کاهش می‌یابد؛ از این طریق، به نظر می‌رسد چنین ملاحظه‌ای در هدف‌گذاری کمی در این برنامه هم صورت گرفته است؛ مساله دیگر اینکه الان در همین مصوبه قرار است از تسهیلات بافت فرسوده به عنوان یکی از منابع عمده تامین مالی برای فاز اول مسکن اجتماعی استفاده شود؛ این در حالی است که طی سال‌های اخیر تنها به تعداد محدودی از متقاضیان نوسازی در بافت‌های فرسوده این تسهیلات پرداخت شده و در همین مقطع زمانی نیز این تسهیلات برای هدف اصلی خود یعنی نوسازی در بافت فرسوده عملکرد مطلوبی ندارد. مشکلات این‌چنینی موجب می‌شود هدف‌گذاری باز هم کاهش یابد؛ با توجه به اینکه این مصوبه تا پایان برنامه ششم توسعه در نظر گرفته شده است طی پنج سال آینده فشار زیادی از لحاظ نیاز گروه‌های کم‌درآمد به مسکن ایجاد خواهد شد و این حجم نمی‌تواند حجم فعلی نیاز این گروه‌ها به مسکن را پاسخگو باشد. در واقع نوعی عقب‌ماندگی از نیازی که باید در زمینه مسکن کم‌درآمدها تامین شود منجر به رشد سکونتگاه‌های غیررسمی می‌شود، یعنی در واقع سیاست‌های مسکن که نوعی سیاست‌های پیشگیرانه از رشد سکونتگاه‌های غیررسمی است که دولت هم این هدف را دنبال می‌کند اگر در این بخش به خوبی انجام نشود به صورت معکوس منجر به رشد این سکونتگاه‌ها نیز می‌شود؛ پس این یک پیامد است؛ در کنار این مشکلاتی که دولت دارد باید این پیامد نیز در نظر گرفته شود؛ اما در مجموع بعد از سه سال سکوت درباره مسکن کم‌درآمدها پرداختن به این موضوع و تصویب طرح اجرای فاز اول مسکن اجتماعی را می‌توان به فال نیک گرفت؛ هرچند خیلی دیر این طرح شروع شده است و این انتقاد کاملاً انتقاد درستی است.

مکانیسم تامین مالی در مصوبه فاز اول مسکن اجتماعی را چطور ارزیابی می‌کنید؟

در خصوص تامین مالی مسکن کم‌درآمدها که عمدتاً مبتنی بر روش‌های یارانه‌ای است حتماً نیاز به ورود و مداخله دولت است و نهادهای بخش عمومی. این یک اصل است؛ در واقع نظام تامین مسکن اجتماعی باید در یک بستر چندوجهی دیده شود؛ واقعیت این است که در بستر فعلی دولت به لحاظ مالی نه امسال وضعیت خوبی دارد و نه اینکه به نظر می‌رسد سال آینده، وضعیت، چندان تغییر محسوسی داشته باشد؛ بنابراین یک مشکل تامین مالی از طرف دولت وجود دارد، آنچه ما در مطالعات طرح جامع در خصوص روش تامین مالی مسکن اجتماعی پیش‌بینی کرده بودیم اولاً استفاده از هم‌افزایی منابع مالی نهادهای عمومی و حمایتی و دولتی و همچنین توان مالی خیرین بود که به نظر می‌رسد در فاز اول مسکن اجتماعی هم باید مورد توجه قرار بگیرد؛ بدون این هم‌افزایی امکان تامین مالی برای کل این طرح وجود ندارد؛ از طرف دیگر از سال 93 تاکنون، تسهیلات بافت فرسوده تنها به تعداد محدودی واحد مسکونی تعلق گرفته است و مشخص نیست که این مصوبه چگونه و با چه سازوکاری می‌خواهد به این سیستم تامین مالی که در بافت فرسوده موفق نبوده است متصل شود؟ طرح هدفمندی یارانه‌ها و منابع حاصل از آن هم که هم‌اکنون به عنوان منبع تامین مالی بسیاری از طرح‌ها همچون طرح سلامت، مسکن اجتماعی و‌... در نظر گرفته می‌شود. بنابراین این منابع در واقع مبلغ محدودی است که مشخص نیست به چه میزانی قابل استفاده برای مسکن اجتماعی است، هرچند باید بخشی از این منابع در خدمت مسکن اجتماعی قرار بگیرد؛ البته منبع مهم دیگری برای تامین مالی می‌توانست در این مصوبه پیش‌بینی شود؛ همه جای دنیا از صاحبان ثروت مالیات می‌گیرند و در شکل یارانه به مسکن فقرا اختصاص می‌یابد. چه ایرادی دارد بخشی از منابع مالیاتی که از مستغلات دریافت می‌شود به شکل سوبسیدی در اختیار بخش مسکن قرار بگیرد، هم این منابع در واقع به نوعی منبع نسبتاً پایداری است و هم به اهداف توزیعی در بخش مسکن کمک می‌کند و هم تکلیف آن مشخص است و همین‌طور حجم قابل ملاحظه‌ای هم دارد. یا مثلاً می‌توان از محل مالیات بر عایدی سرمایه یا عوارض مربوط به مرغوبیت زمین یا وضع مالیات بر اراضی بایر منابع مناسبی را برای طرح‌های توسعه‌ای مسکن به خصوص مسکن کم‌درآمدها استفاده کرد؛ بنابراین هم می‌توان برای اجرای این طرح از هم‌افزایی منابع دستگاه‌های مختلف استفاده کرد و هم این طرح به لحاظ تامین مالی می‌تواند به منابع باثبات‌تری همچون مالیات در بخش مستغلات وصل شود که به سایر اهداف بخش همچون تنظیم قیمت در بازار مسکن هم کمک می‌کند.

یکی از روش‌های اجرای فاز اول مسکن اجتماعی تبدیل 117 هزار واحد مسکن مهر مازاد به مسکن اجتماعی ملکی است که قرار است دولت علاوه بر وام مسکن مهر، مبلغ هفت میلیون تومان تسهیلات بلاعوض نیز به متقاضیان این واحدها پرداخت کند؛ این تصمیم را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

حقیقت این است که مسکن مهر بدون مشتری اگر جای خوبی ساخته شده بود تا الان مشتری خاص خودش را داشت؛ این یک حدس اولیه است؛ دوم اینکه در صورت درست بودن این فرض، خانوارهای دیگر نیز تمایل به ورود به حوزه مالکیت این واحدها ندارند؛ چون مجبورند بابت تملک این واحدها هزینه پرداخت کنند. اگرچه مبلغ هفت میلیون تومان تسهیلات بلاعوض به آنها پرداخت می‌شود اما باید وام 25 تا 30 میلیون تومانی را که از محل خط اعتباری بانک مرکزی پرداخت شده است بازپرداخت کنند؛ احتمالاً آورده اولیه‌ای هم برای تملک این واحدها مورد نیاز است؛ پیش‌بینی‌ها بر مبنای احتمالات گفته‌شده نشان می‌دهد که احتمال استقبال گسترده از این روش تامین مسکن اجتماعی به روش تملک واحدهای مسکن مهر بسیار کم است؛ شاید اگر این واحدها را به عنوان اسکان موقت برای واحدهای استیجاری اختصاص می‌دادند و خانوار با فرض استفاده از حمایت دولت برای توانمند شدن در سال‌های آتی و نقل مکان به مناطق بهتر برای سکونت در این واحدها انگیزه کافی به دست می‌آورد، بهره‌برداری از این واحدها هدفمندتر و کارآمدتر می‌شد. اما باید دید برای تبدیل این واحدها به مسکن اجتماعی ملکی این واحدها در کجا واقع شده‌اند؟ چه شرایطی دارند؟ آیا مکان‌یابی نامناسب منجر به بلااستفاده ماندن این واحدها و بدون مشتری ماندنشان نشده است؟ جزئیات اجرایی این طرح هم جای بحث و بررسی زیادی دارد. ممکن است دولت تمایلی به ورود به مسوولیت‌های ناشی از اجاره‌داری نداشته باشد؛ برای این موضوع هم راهکار وجود دارد؛ دولت می‌تواند با تشکیل نهادها و شرکت‌های اجاره‌داری یا واگذاری مسوولیت اجاره‌داری این واحدها به بخش خصوصی این معضل را برطرف کند. همان‌گونه که دولت هم‌اکنون از توان شرکت‌های پیمانکاری برای تشکیل نیروهای خدماتی استفاده می‌کند می‌تواند در این زمینه هم از شرکت‌های اجاره‌داری استفاده کند. بنابراین اگر این واحدها به دایره مسکن استیجاری وارد می‌شد خیلی بهتر بود و اثربخشی بیشتری هم داشت.

از همان ابتدا که نام مسکن اجتماعی در دولت یازدهم مطرح شد قرار بود این طرح به عنوان طرح جایگزین مسکن مهر نیاز خانوارهای کم‌درآمد به مسکن را تامین کند؛ مسکن مهر چه نقاط قوت و چه نقاط ضعفی دارد که می‌تواند به عنوان یک تجربه سرلوحه اجرای درست مسکن اجتماعی قرار بگیرد؟

مسکن مهر هم نوعی مسکن اجتماعی بود، اما ایراد این طرح این بود که اولاً مقیاسش خیلی بزرگ بود؛ دوم اینکه دولت را به صورت مستقیم وارد ساخت‌وساز می‌کرد؛ سوم اینکه نظام تامین منابع مالی آن نظامی بسیار مخرب بود، مسکن مهر در نفس کار طرح بدی نبود؛ نوعی مسکن اجتماعی بود که دولت در این طرح قیمت زمین را که مهم‌ترین عامل گرانی مسکن است به صفر رساند، این در حالی است که اگر سایر سازوکارهای این طرح درست بود می‌توانست طرح بسیار خوبی باشد. معمولاً اجرای بد، بهترین طرح‌ها را به افتضاح می‌کشاند؛ هر طرح خوبی اگر بد اجرا شود می‌تواند نتایج فاجعه‌باری داشته باشد.

مهم‌ترین وجه مثبت مسکن مهر برای مسکن اجتماعی آن است که همان‌گونه که در مسکن مهر مردم خودشان وارد عمل شده و سهمی از هزینه ساخت را در قالب آورده متقاضیان پرداخت کردند در مسکن اجتماعی نیز منابع متقاضیان باید وارد عمل شوند؛ به این صورت که همه متقاضیان نباید احساس کنند که دولت وظیفه دارد تمام هزینه‌های مربوط به سکونت آنان را فراهم کند. بنابراین نوعی مشارکت عملی در فرآیندها باید از سوی مردم وجود داشته باشد؛ اگر افراد و گروه‌های هدف صرفاً منفعل و بهره‌بردار باشند فکر می‌کنم نتایج جالبی نخواهد داشت. دوم اینکه نظام تامین مالی مسکن اجتماعی باید به‌گونه‌ای غیر‌تورم‌زا طراحی شود؛ یعنی از تجربه‌ای همچون تامین مالی با استفاده از خط اعتباری بانک مرکزی مطلقاً نباید استفاده شود؛ طرح‌ها باید از لحاظ حجم ساخت با مقیاس کم آغاز شود و سپس گسترش یابد. راه بعدی این است که خود دولت هم به صورت مستقیم درگیر موضوع ساخت‌وساز و اجاره‌داری نشود و دیگر اینکه نهادهای اجتماعی هم باید در این موضوع درگیر شوند؛ اعم از خصوصی و عمومی؛ نباید کل بار بر دوش یک نهاد باشد. باید برنامه بر اساس توانمندی دستگاه‌های مختلف تقسیم شود و به نهادهای مرتبط واگذار شود؛ اگر چنین کاری صورت نگیرد به طور قطع در میان‌مدت مشکلات زیادی در مسیر اجرا پیش خواهد آمد.