ثروت ماندگار

میثم پیله‌فروش/دانشجوی دکترای اقتصاد توسعه

از آغاز امسال تاکنون که قیمت نفت به پایین‌ترین سطح خود ظرف یک دهه گذشته رسیده این سوال همواره مطرح بود که آیا در دوران کاهش درآمدهای نفتی اصولاً صندوق‌های ذخیره ارزی کارکرد دارند و اگر بناست چنین صندوق‌هایی به فعالیت خود ادامه دهند آیا دولت در شرایطی که برای انجام پروژه‌های خود تحت فشار باشد به این منابع دست درازی خواهد کرد یا خیر؟
متاسفانه پاسخ به این سوال مثبت است و پیش‌بینی می‌شود واقعیت‌های اقتصاد ایران سبب استفاده از منابع صندوق خواهد شد. نگاهی به لایحه بودجه سال 1395 نیز شاهدی بر این ادعاست.
در بند (ب) تبصره (۱) لایحه بودجه،‌ سهم صندوق از درآمدهای حاصل از صادرات نفت ۲۰ درصد تعیین شده است. در این تبصره ذکر شده که مبلغ واریزی به صندوق از ماه یازدهم سال محاسبه و تسویه می‌شود و استفاده از سهم صندوق مذکور برای افزایش سرمایه بانک‌ها مجاز است. در خصوص این تبصره می‌توان گفت:
اول) این تبصره بر‌خلاف سیاست‌های کلی برنامه ششم و اقتصاد مقاومتی است. زیرا در بند 10 سیاست‌های کلی برنامه ششم مقرر شده که سالانه ۳۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت به صندوق واریز شده و سالانه دو درصد به سهم مذکور اضافه شود. همچنین طبق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی نیز مقرر شده که سهم سالانه صندوق توسعه ملی تا قطع وابستگی بودجه به نفت افزایش یابد.
دوم) در این تبصره ذکر شده که مبلغ واریزی به صندوق از ماه یازدهم سال محاسبه و تسویه می‌شود. این موضوع نشان می‌دهد مبالغ واریزی به صندوق مشروط به تحقق درآمدهای نفتی مطابق با لایحه بودجه است. یعنی ابتدا سهم بودجه عمومی از درآمدهای نفتی تا ماه یازدهم برداشته شده و با توجه به قیمت و میزان صادرات نفت از ماه یازدهم سهم صندوق پرداخت می‌شود. لذا تا تحقق کامل سهم دولت از منابع نفتی وجهی به صندوق واریز نشده که این موضوع نیز برخلاف سیاست‌های کلی برنامه ششم و اساسنامه صندوق است.
سوم) در تبصره پیشنهادی ذکر‌شده که استفاده از سهم صندوق برای افزایش سرمایه بانک‌ها مجاز است. یعنی در پایان ماه یازدهم سهم صندوق به جای واریز به صندوق می‌تواند به عنوان افزایش سرمایه بانک‌ها استفاده شود. این موضوع نیز برخلاف اساسنامه صندوق است زیرا در اساسنامه صندوق ذکر شده است که پرداخت از صندوق به بنگاه‌های اقتصادی دولتی ممنوع است.
علاوه بر این،‌ طی حکمی ذیل جدول (۷) لایحه درخواست شده است که مبلغ ۴۰۰ میلیون دلار از صندوق برای نوسازی تجهیزات آزمایشگاهی، کارگاهی و مقاوم‌سازی ساختمان‌ها و تاسیسات فرسوده دانشگاه در سال 1395 در اختیار دولت قرار گیرد. همچنین طی حکمی ذیل جدول (۸) درخواست شده است که مبلغ ۵۰۰ میلیون دلار به شکل تسهیلات از محل صندوق در اختیار دولت قرار گیرد تا در سال ۱۳۹۵ برای طرح آبیاری تحت فشار هزینه کند.
احکام ذیل جدول (۷) و (۸) نیز خلاف اساسنامه صندوق و سیاست‌های کلی برنامه ششم است. زیرا بند (10) سیاست‌ها بر استقلال مصارف صندوق از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی تاکید کرده است.
ثانیاً طبق اساسنامه صندوق تعیین انواع فعالیت‌های مورد قبول و واجد شرایط پرداخت تسهیلات در بخش‌ها و زیر‌بخش‌های تولیدی و خدماتی زاینده و با بازده مناسب اقتصادی بر عهده هیات امنای صندوق است.
ثالثاً طبق اساسنامه صندوق استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است.
رابعاً طبق اساسنامه صندوق اعطای تسهیلات فقط به صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند.
حال برگردیم به این سوال که آیا با توجه به کاهش درآمدهای نفتی این صندوق کماکان می‌تواند 20 درصد از منابع نفتی را به نام خود کند؟ برای پاسخ به این سوال بهتر است نگاهی به وضعیت بودجه در سال بعد بیندازیم. یک روش برآورد کسری بودجه این است که معمولاً با فرض تحقق کامل درآمدها و هزینه‌ها، میزان اوراق تعهدزای در نظر گرفته‌شده در لایحه را مساوی با کسری بودجه دولت در نظر می‌گیرند. به عبارت دیگر، دولت‌ها برای تراز کردن بودجه، ولو روی کاغذ،‌ از این روش استفاده می‌کنند، حتی اگر میزان استقراض پیش‌بینی‌شده در بودجه قابل تحقق نباشد. رقم این اوراق در بودجه سال آینده،‌ 45 هزار میلیارد تومان است.
روش بهتر، برآورد درآمدها و هزینه‌ها و سپس محاسبه کسری بودجه است. با توجه به عملکرد سالیان گذشته، برآورد می‌شود از مجموع حدود 267 هزار میلیارد تومان منابع عمومی پیش‌بینی‌شده در لایحه بودجه سال 1395، مجموعاً حدود 207 هزار میلیارد تومان قابل تحقق است (این محاسبه با این فرض صورت گرفته که صادرات نفت خام و میعانات گازی و فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها حدود 2 /2 میلیون بشکه در روز بوده و نفت به طور متوسط حدود 40 دلار در هر بشکه فروش رود). کسری این رقم تا 267 هزار میلیارد تومان حدود 60 هزار میلیارد تومان است. به عبارت دیگر،‌ در سال آینده یا دولت باید این مبلغ را از طرق مختلف قرض گرفته (و به سرجمع بدهی‌های دولت اضافه کند) یا منابع جدیدی پیدا کرده یا از هزینه‌های جاری و عمرانی بکاهد (ترکیبی از این روش‌ها نیز ممکن است). راهی که دولت در نظر گرفته این است که سهم صندوق از صادرات نفت در سال 1395 را که حدود 18 هزار میلیارد تومان (حدود شش میلیارد دلار) است، پرداخت نکند و بدین طریق منابع جدیدی برای بودجه عمومی ایجاد کند.
صندوق‌های توسعه‌ای که عموماً کارکردی پس‌اندازی و بین‌نسلی دارند در دورانی کارکرد دارند که بودجه عمومی با کسری مواجه نباشد. اگر منابع حساب ذخیره ارزی غارت نشده بود، در شرایط امروز می‌توانست کارکرد اصلی خود را که کمک به تثبیت هزینه‌های بودجه عمومی است ایفا کند و در نتیجه با تعادل بودجه عمومی امکان واریز سهم صندوق توسعه‌ای نیز فراهم می‌شود.
به کسری حدود 60 هزار میلیارد‌تومانی بودجه سال آینده در بالا اشاره شد. به نظر می‌رسد در سال آینده امکان واریز سهم صندوق از منابع نفتی نبوده و حتی با عدم پرداخت سهم حدوداً 18 هزار میلیارد‌تومانی صندوق، باز هم بودجه عمومی با کسری 42 هزار میلیارد‌تومانی مواجه است.

تکلیف بودجه عمرانی
یکی از راه‌های ممکن برای جبران کسری بودجه تخصیص ندادن بودجه طرح‌های عمرانی است که عملاً در سال‌های گذشته صورت گرفته است. وضعیت رکودی حاکم بر اقتصاد کشور اقتضا می‌کند که دولت به جای کاهش از هزینه‌های عمرانی، در جست‌وجوی منابع غیر‌مالیاتی جدیدی باشد و به نظر می‌رسد سهم صندوق در سال آینده یکی از این منابع است.
البته بهترین حالت ممکن (به لحاظ نظری) برای رهایی از رکود حاکم بدون حفظ دولت همه‌کاره، این است که دولت سهم صندوق را پرداخته و با کاهش بودجه عمرانی سال 1395، برخی از طرح‌های عمرانی انتفاعی را به بخش خصوصی واگذار کرده و پیمانکاران بخش خصوصی با دریافت تسهیلات از صندوق، طرح‌های عمرانی نیمه‌کاره را با سرعت و کیفیت بهتری به اتمام رسانند. البته این راهکار به شرطی منطقی است که مطمئن باشیم اگر منابع به سمت صندوق برود، می‌توان از طریق بخش خصوصی، طرح‌های عمرانی را کاراتر اجرایی کرد، اما این اقدام نیاز به بوروکراسی کارا و دور از فساد داشته که تحقق آن محل تامل است.
یک روش برای تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت به ثروت‌های ماندگار، اعطای تسهیلات به بخش خصوصی کشور به منظور ایجاد صنعتی کارآمد است. اما شکل‌گیری صندوق توسعه ملی در ایران (در سال 1390) مصادف شد با آغاز تحریم‌ها که انتقال تکنولوژی در سال‌های گذشته را دشوار کرد به گونه‌ای که در عمل کمتر از چهار میلیارد دلار پرداخت نهایی به بخش غیر‌دولتی از صندوق صورت گرفته است. به عبارت دیگر، بخش خصوصی در سال‌های 1390 تا 1393 توان جذب تسهیلات ارزی صندوق را نداشت و همین امر فشار برای تبدیل ارز صندوق به ریال و پرداخت تسهیلات ریالی را بیشتر کرد. با بهبود محیط کسب و کار و بهبود ارتباطات بین‌المللی توان بخش خصوصی برای جذب تسهیلات صندوق نیز افزایش خواهد یافت.