هزار راه نرفته

وقتی در 24 فوریه سال 2008 رائول کاسترو، برادر فیدل کاسترو، قدرت را در این کشور در دست گرفت، چهار سال بود که اقتصاد کوبا در حال تجربه روزهای بهتری نسبت به دوران قبل از آن بود. افزایش صادرات و تولید ناخالص داخلی، باعث بهبود نسبی، اگرچه اندک دستمزدهای واقعی شده و نرخ بیکاری به‌طور مرتب در حال کاهش بود. اما بخت با برادر جوان‌تر یار نبود و در دست گرفتن رسمی قدرت (وی از سال 2006 و به دنبال بیماری فیدل کاسترو در یک انتقال موقت قدرت، رئیس‌جمهور کوبا محسوب می‌شد) توسط وی، همزمان با شوک‌های منفی در اقتصاد کوبا بود. بزرگ‌ترین این شوک‌ها البته، همان بحران جهانی اقتصاد بود که البته به نظر کارشناسان، بیش از آنکه به‌طور مستقیم تاثیر منفی بر اقتصاد کوبا بگذارد، ضعف ساختاری اقتصاد این کشور را که نتیجه سال‌ها سیاست غلط اقتصادی بود، آشکار کرد. رائول کاسترو، از همان زمان انتقال موقت قدرت، نشان داد تصمیم دارد تغییراتی در اقتصاد کوبا ایجاد کند؛ وعده‌ای که در 26 جولای 2007 برای «اصلاحات و تغییرات ساختاری و مفهومی» داد، بسیاری را به آینده اقتصاد کوبا خوش‌بین و امیدوار کرد. امیدی که البته چندان نپایید. در سال‌های در اختیار گرفتن قدرت، رائول کاسترو نشان داد در عمل بسیار محافظه‌کارتر از حرف‌هایش است. به موازات این محافظه‌کاری رائول، بحران جهانی اقتصاد نیز ابتکار عمل را از دست دولت گرفت. رشد تولید ناخالص داخلی این کشور که از سال 2003 روند بهبود را آغاز کرده و در سال‌های 2005 و 2006 (2006 اولین سالی بود که در انتقالی موقت، قدرت عملاً در دست رائول کاسترو بود) به ترتیب به 2 /11 درصد و 1 /12 درصد رسیده بود از سال 2007 و به دنبال شروع بحران جهانی اقتصاد، مجدداً مسیری کاهشی را در پیش گرفت تا جایی که در فاصله دو سال و در سال 2009 به رقم 4 /1 درصد کاهش یافت و تا سال 2014 دیگر به سطح دو‌رقمی نرسید. البته علاوه بر بحران جهانی، شوک‌های اقتصادی دیگری نیز در همین دوره زمانی، اقتصاد کوبا را تحت تاثیر قرار داد. کاهش قیمت نیکل که عمده‌ترین محصول صادراتی کوبا محسوب می‌شود، در کنار افزایش قیمت نفت و مواد غذایی (عمده‌ترین محصولات وارداتی کوبا) تراز تجاری این کشور را به شدت تحت تاثیر قرار داد و در مجموع باعث شد رائول کاسترو دوره خود را با ناکامی آغاز کند. اما قبل از بررسی اثرات اقدامات رائول کاسترو بر متغیرهای اقتصادی کوبا، ببینیم در واقع در این کشور آمریکای لاتین چه اتفاقی افتاد و آیا اقدامات انجام‌شده را می‌توان تغییرات و اصلاحاتی ساختاری تلقی کرد؟ اصلاحات در کوبا در بخش‌های مختلفی اعمال شد که در زیر به شرح مختصر آنها می‌پردازیم.

1- به‌روزرسانی مدل اقتصادی
مقدم بر همه، به نظر نمی‌رسد ایدئولوژی و مدل اقتصادی پیش‌فرض حاکم بر این کشور تغییری کرده باشد. در واقع به نظر می‌رسد کاسترو اصلاً تغییری در این زمینه را در نظر هم نداشته است. اگرچه او در تمام دوران زمامداری برادرش نقش‌های مهمی را در کابینه بر عهده داشت و در همان زمان هم منبع اصلی و ریشه تمام اقدامات بسیار ملایم و اندک اصلاحی محسوب می‌شد اما وقتی نوبت به زمامداری به خودش رسید، اخلاق شجاعانه‌تری از خود نشان نداد. بر اساس نتایج جلسه حزب کمونیست کوبا در سال 2011 (که اولین جلسه حزب از سال 1997 به بعد بود)، هدف از اصلاحات نه تغییر ماهوی مدل اقتصادی حاکم بر این کشور که تنها به‌روزرسانی آن اعلام شد. مقامات حزب آگاهانه از به کار بردن کلمه «تجدیدنظر» در بیانیه‌های خود، اجتناب کرده و به جای آن لفظ «به‌روزرسانی» را برگزیدند. همین انتخاب در مرحله اول باعث ناامیدی کسانی شد که اصلاحاتی شدید و سخت را خواستار بودند تا کوبا بتواند پا به دوران جدیدی از تاریخ خود بگذارد. اگرچه توضیحات چندان شفاف و دقیق نیست (احتمالاً با این هدف که در صورت لزوم امکان هر اقدامی وجود داشته باشد) اما به نظر نمی‌رسد این به‌روزرسانی شامل محدودیت چندانی در قدرت دولت و برنامه‌ریزی مرکزی باشد. اگرچه اعلام شد بخش غیردولتی قرار است نقشی عمده‌ای در اقتصاد این کشور بر عهده بگیرد اما طی ‌سال‌های بعد از این بیانیه هیچ تفکیک مشخصی بین نقش بخش دولتی و غیردولتی به صورت رسمی اتفاق نیفتاده است. البته تغییراتی وجود داشته است به عنوان مثال اجازه تشکیل شرکت‌های تاکسیرانی خصوصی، امکان خرید کامپیوتر و دستگاه‌های پخش دی‌وی‌دی یا تلفن همراه برای مردم عادی فراهم شد. در حالی که این امکان تا پیش از این تنها برای هتل‌هایی که میزبان گردشگران خارجی بودند وجود داشت. اقداماتی از این دست اگرچه اصلاح محسوب می‌شود اما بسیار کمتر از میزانی است که برای تغییر و تحولی مهم در اقتصاد و وضعیت کوبا لازم است و البته اندک‌تر، موردی‌تر و جزیی‌تر از آن است که تغییر مدل اقتصادی اداره کشور محسوب شود.

2- بازتوزیع زمین‌های بلااستفاده
از جمله مهم‌ترین اصلاحات انجام‌شده توسط دولت (که در بالا ذکری از آن نشد) اقدام سال 2009 دولت رائول کاسترو در مورد زمین‌های کشاورزی است. در این برنامه، دولت اگرچه مالکیت زمین‌ها را همچنان در اختیار دارد اما کشاورزان اجازه دارند بنا به صلاحدید خود، هر محصولی را لازم می‌دانند کاشته و حاصل کار نیز تنها به آنها تعلق دارد. هدف این طرح بیشتر افزایش تولید داخلی مواد غذایی و کاهش وابستگی به واردات بود. تا قبل از سال 2012 دو قانون دیگر نیز از تصویب دولت گذشت که امکان استفاده از این زمین‌ها را به عنوان باغ و جنگل دست‌کاشت نیز می‌داد. همچنین مردم می‌توانستند در آنها خانه و انبار احداث کنند. البته مدت قرارداد استفاده از این زمین‌ها محدود بود (اجازه بهره‌برداری در قالب قراردادی 10‌ساله به درخواست‌کننده واگذار می‌شود که در صورت فوت شخص، به وراث او نیز تعلق می‌گیرد) اما دولت تسهیلاتی برای استفاده‌کنندگان در قالب وام خرد و اجازه افتتاح حساب و... در نظر می‌گرفت. از سال 2009 تاکنون حدود 5 /1 میلیون هکتار زمین که قبلاً از آن استفاده نمی‌شد در 200 هزار قرارداد به افراد واگذار شده است که 97 درصد این قراردادها با اشخاص حقیقی منعقد شده است. جالب اینکه از این عده 77 درصد، هیچ تجربه قبلی در زمینه کشاورزی نداشته‌اند. به‌رغم تمام فواید این طرح، هنوز واگذاری کامل زمین‌ها نه‌تنها در دست بررسی نیست که به دولت اختیار کامل داده شده است تا تحت عناوین مختلف، در صورت صلاحدید قرارداد خود را با کشاورز بهره‌بردار تمدید نکند.

3- اشتغال
کوبا در بخش اشتغال دولتی نیز اصلاحاتی را اعلام و اعمال کرده است. این کشور همیشه یکی از پایین‌ترین نرخ‌های بیکاری در جهان را داشته است اما احتمالاً تعجب نخواهید کرد اگر بدانید این ارقام واقعی نیست. تقریباً تمام افراد شاغل در کوبا در استخدام دولت هستند. یعنی دولت برای پایین نگه داشتن نرخ بیکاری (نه به دلیل افکار عمومی جهان، بلکه به این دلیل که بخش خصوصی وجود ندارد تا افراد را به کار بگمارد و قابل کتمان نیست که اگر مردم درآمدی هرچند اندک نداشته باشند، بی‌ثباتی اجتماعی غیرقابل پیشگیری خواهد بود) میزان استخدام خود را بی‌دلیل و بدون نیاز افزایش می‌دهد. در واقع طبق آمار رسمی 8 /1 میلیون نفر (یا 36 درصد نیروی کار) به صورت مازاد در استخدام دولت هستند. یکی دیگر از اقدامات دولت رائول کاسترو که احتمالاً در زمان برادر بزرگ انجام آن امکان‌پذیر نبود، مازاد اعلام کردن این دسته از کارمندان و اخراج آنها بود. در سال 2011 دولت با مازاد اعلام کردن بخشی از این دسته اقدام به اخراج آنها کرد و همزمان برنامه گسترش بخش خصوصی را تحت عنوان‌های خوداشتغالی، تولیدات غیرکشاورزی و خدمات در دستور کار خود قرار داد تا کارمندان و کارگران اخراج‌شده جذب این بخش‌ها شوند. اما کوبا در این زمینه نیز دچار مشکل تعاریف است. اگرچه خوداشتغال‌ها مالک کار و کسب بسیار کوچک‌مقیاس خود محسوب می‌شوند اما در مورد شرکت‌هایی که قرار است در زمینه تولیدات غیرصنعتی فعال باشند، مالکیت زمین و ساختمان‌ها به دولت تعلق داشته و تنها طی قراردادی برای مدت زمان محدود در اختیار اعضای شرکت‌های تعاونی قرار می‌گیرد تا از آن بهره‌برداری کنند. البته هردو این گروه‌ها (خوداشتغال‌ها و شرکت‌های تعاونی) خود در مورد نوع و میزان تولید و زمان و قیمت فروش محصولاتشان تصمیم می‌گیرند و سود حاصله نیز به خودشان تعلق دارد. در عین حال این عده می‌توانند از تسهیلات محدود دولتی مثل اعتبارهای کوچک‌مقیاس و امکان افتتاح حساب در بانک استفاده کنند.

4- دستمزد و خدمات تامین اجتماعی
اصلاح و افزایش دستمزدهای اسمی از سال 2008 آغاز شده و هدف از آن، افزایش بهره‌وری (با برداشتن سقف پرداخت و پرداخت دستمزد بنا به میزان کارایی) و کاهش فاصله‌های دستمزدی عنوان شده است. رائول کاسترو حتی در زمان در دست داشتن قدرت به صورت موقت، به کم بودن سطح دستمزدها در کوبا معترف بود. او در سخنرانی 26 جولای 2007 در این زمینه گفت: «دستمزدی که یک کارگر کوبایی در ازای کار خود دریافت می‌کند، به وضوح برای تامین نیازهای اولیه او ناکافی است. این خلاف تعالیم اولیه کمونیسم است که هر کس باید به اندازه نیاز خود دریافتی داشته باشد.» از سال 2008 تاکنون و با اصلاحات انجام‌شده، متوسط دستمزد یک کارگر کوبایی 25 درصد بیشتر از متوسط دستمزد او در سال 1989 است. همزمان دولت با هدف کاهش کسری مالی خود، اقدام به کاهش هزینه‌های پرداختی برای خدمات اجتماعی کرد. در واقع کوبا یکی از بخشنده‌ترین خدمات اجتماعی را در بین کشورهای منطقه و شاید حتی جهان ارائه می‌دهد. تحصیلات و خدمات درمانی (که البته هیچ کدام کیفیت قابل قبولی ندارد) فراگیر و رایگان است. سن بازنشستگی پایین و امید به زندگی بالاست اما به دلیل کسری بودجه، دولت اقداماتی مانند کاهش کادر خدمات درمانی، کاهش تعداد مراکز درمانی، کاهش بودجه اختصاص داده‌شده به دانشگاه‌ها و... را در دستور کار خود قرار داد که در نتیجه این سیاست‌های انضباطی، سهم پرداخت‌های خدمات اجتماعی از 55 درصد بودجه در سال 2007 به 51 درصد در سال 2013 رسید. سهم این پرداخت‌ها از تولید ناخالص داخلی نیز، در همین دوره زمانی از 37 به 27 درصد کاهش یافت.

5- سرمایه‌گذاری خارجی
یکی از مهم‌ترین موانع رشد اقتصادی کوبا، فقدان سرمایه‌گذاری خارجی در این کشور است. بنا بر آمار دولتی ارائه‌شده توسط دولت این کشور، آغاز جهش اقتصادی در کوبا نیاز به سالانه 2 تا 5 /2 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی دارد. دولت اصلاحات با تغییر قانون سرمایه‌گذاری که در سال 1995 به تصویب رسیده بود، محدوده‌های ممنوعه برای سرمایه‌گذاران خارجی را به بخش آموزش و درمان و نظامی محدود کرد. علاوه بر این کاهش محدودیت، انواع مختلفی از معافیت‌های مالیاتی نیز برای سرمایه‌گذارانی که کوبا را برای کار انتخاب می‌کنند در این قانون جدید پیش‌بینی شده است، از جمله معافیت از مالیات بر درآمد شخصی و نیروی کار و... . تعویق یک‌ساله الزام به پرداخت مالیات بر ارزش افزوده و تعویق هشت‌ساله الزام به پرداخت مالیات بر سود و... اما همچنان این قانون جدید، الزاماتی را برای سرمایه‌گذار ایجاد می‌کند از جمله اینکه شرکت یا شخص سرمایه‌گذار نمی‌تواند مستقیماً اقدام به بستن قرارداد کاری با شهروندان کوبایی کند، بلکه دولت این قراردادها را منعقد کرده و کارگران را در اختیار شرکت می‌گذارد، همچنین حقوق کارگران نیز نباید توسط شرکت به کارگران پرداخت شود و دولت در این بخش نیز نقش واسطه را بر عهده دارد که پول را از شرکت گرفته و طبق قراردادی که با کارگر دارد، ممکن است بخشی یا همه آن را به کارگر بپردازد.
با وجود تمام توضیحات ارائه‌شده، نمی‌توان به‌طور قطعی در مورد اثرات این اصلاحات قضاوت کرد. این کار با در نظر گرفتن حجم اندک اطلاعات قابل اطمینانی که از کوبا منتشر می‌شود حتی سخت‌تر هم هست. در بعد اقتصاد کلان واضح است که این اصلاحات، حتی در صورتی که خوب تلقی شوند، آنقدر اندک‌اند که موفق به ایجاد رشد در اقتصاد کوبا نشده‌اند. رشد تولید ناخالص داخلی کوبا، بعد از روزهای اوجی که در ‌سال‌های 2005 و 2006 تجربه کرد، روند کاهشی به خود گرفت تا حدی که از سال 2009 به بعد و تا آخر سال 2014 هر سال رشدی کمتر از سه درصد داشته است. رشد اقتصادی این کشور نه‌تنها از هدف رسمی اعلام‌شده توسط دولت رائول کاسترو کمتر بوده است که در بین کشورهای منطقه یکی از کمترین نرخ‌های رشد محسوب می‌شود. اصلاحات در بخش کشاورزی نیز اگرچه لازم اما اندک بوده و نیاز به محصولات کشاورزی را تامین نکرده است. یک سال بعد از اصلاحات کشاورزی در سال 2009 تولید محصولات کشاورزی کوبا پنج درصد افت داشت و میزان افزایش در سال 2012 نیز تنها 5 /0 درصد بود که از هدف 2 /2‌درصدی دولت بسیار کمتر محسوب می‌شود و تولید در سال 2013 حتی کمتر از سال 2005 بوده است (به غیر از تولید برنج و ذرت). با سیاست‌های جدید دولت در مورد اشتغال، نرخ بیکاری در این کشور از رقمی کمتر از دو درصد که برای‌ سال‌های متوالی نیز با ثبات ادامه داشت، به 5 /3 درصد رسیده است آن هم در حالی که دولت هنوز هم مقدار زیادی از بیکاری را پشت کارمندان مازاد خود پنهان کرده است. اما متاسفانه دستمزدها چندان رشدی نداشته است و تنها از 415 پزو در ماه در سال 2008 به 471 پزو در ماه در سال 2014 رسیده است یعنی رشدی تنها حدود 15 درصد آن هم در حالی که نرخ بیکاری تقریباً دو برابر شده است. اما با وجود همه این موارد، ارزیابی کلی می‌تواند به نفع دولت کاسترو و اصلاحات او باشد. به‌رغم همه ناکامی‌ها، نمی‌توان اذعان نکرد که اصلاحات کوبا در جهت درستی قرار دارد و هزینه‌های آن، همان هزینه‌های معمولی است که هر اقدام درست، اگر پس از ‌سال‌ها بی‌درایتی اتخاذ و اجرا شود، خواه‌ناخواه خواهد داشت. رائول کاسترو از همان ابتدا مشخص کرد که این راهی پردست‌انداز و پیچیده خواهد بود. روش‌های اصلاحی باید با علم انتخاب شوند اما تجربه نیز نقش مهمی در شناختن راه‌های درست و غلط اصلاحات دارد و این تجربه‌ها بدون شک هزینه‌های سنگینی خواهد داشت. مشکلات فعلی، همان تلخی و اثرات جانبی داروهایی است که بیمار برای طی روند بهبود، مجبور است مصرف کند. چین و ویتنام، دو نمونه موفق از رشد اقتصادی و به‌کارگیری اقتصاد بازار و در عین حال بر سر قدرت ماندن حزب کمونیست هستند. رهبران کوبا بدون مشخص کردن موردی خاص، همیشه بر تفاوت‌های بین کوبا و این کشورها تاکید کرده‌اند و حالا به نظر می‌رسد این تاکیدها درست بوده است. روند نتیجه گرفتن کوبا از اصلاحات، به‌رغم الگوبرداری از روش ویتنام توسط دولتمردان کوبا به سرعت هیچ‌کدام از این دو کشور نیست. اما می‌توان امیدوار بود هرچند آرام‌تر، اما در نهایت نتیجه‌بخش باشد.