فرار و قرار

سه میلیارد و 50 میلیون دلار. بر اساس آمارهای کنفرانس توسعه و تجارت سازمان ملل، که اغلب با مخفف نامش یعنی «آنکتاد» شناخته می‌شود، این رقمی است که خارجیان طی سال 2013 در ایران سرمایه‌گذاری کرده‌اند؛ بیش از دو برابر پاکستان و کمتر از یک‌چهارم ترکیه. سهم ایران از 1451 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی صورت‌گرفته طی سال 2013 حدود 21 /0 درصد بوده است و احتمالاً بسیاری معتقدند این ارقام با توجه به حجم منابع طبیعی کشور، چندان قابل‌توجه نیست. برخلاف آنچه ممکن است در نگاه نخست به نظر رسد، این رقم ناشی از افت سرمایه‌گذاری خارجی پس از تحریم نیست و بیشترین رقم سرمایه‌گذاری خارجی در ایران طی چند دهه اخیر، طی سال 2012 معادل 66 /4 میلیارد دلار بوده است؛ یعنی حدود 6 /3 درصد از تولید ناخالص داخلی ایران. در کشورهای در حال توسعه این نسبت دو تا سه برابر ایران است؛ یعنی بیش از 9 درصد و این یعنی ایران با نُرم کشورهای هم‌تراز نیز فاصله دارد و به نظر می‌رسد با هر سنجشی وضعیت سرمایه‌گذاری خارجی در دوران پیش از تحریم چندان مساعد نبوده است. با در نظر گرفتن چنین پیشینه‌ای، این سوال مطرح می‌شود که وضعیت سرمایه‌گذاری در ایران طی دوران پساتحریم چه خواهد بود؟

روند سرمایه‌گذاری خارجی
بررسی آمارهای خالص جریان سرمایه‌گذاری خارجی در ایران نشان می‌دهد از سال 1970 تا 2013، جمع جبری خالص جریان ورودی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در ایران بیش از 40 میلیارد دلار بوده است. بخش اعظم این رقم، معادل 37.667 میلیارد دلار مربوط به سال‌های 2001 تا 2013 می‌شود. از سال 1979 (پیروزی انقلاب اسلامی) تا سال 2000، ارقام خالص سرمایه‌گذاری خارجی در بسیاری از سال‌ها منفی یا بسیار اندک بوده است. بیشترین رقم منفی خالص سرمایه‌گذاری خارجی، در سال 1990 به میزان منفی 361 میلیون دلار ثبت شده است. همان‌طور که گفته شد، روند صعودی سرمایه‌گذاری خارجی از سال 2001 آغاز شد و پس از افت نسبی در سال‌های 2007 و 2008، مجدداً سیر صعودی را از سر گرفت تا اینکه در سال 2013 مجدداً کاهش یافت. همان‌طور که گفته شد، بیشترین میزان خالص جریان سرمایه‌گذاری طی بیش از چهار دهه اخیر، در سال 2012 به میزان 66 /4 میلیارد دلار بوده است و در سال 2013 این رقم با کاهش بیش از 34‌درصدی، به حدود سه میلیارد دلار رسید. همان‌طور که آمارها نیز نشان می‌دهد، رشد سرمایه‌گذاری خارجی در ایران از اواخر دهه 1370 شمسی آغاز شد؛ امری که شاید کمی زودتر و بلافاصله پس از پایان جنگ انتظار آن می‌رفت؛ به ویژه آنکه برنامه‌های توسعه چارچوب‌های قانونی را برای سرمایه‌گذاری خارجی ایجاد کرده بود.

چارچوب‌های قانونی
نخستین قانون سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، حدود پنج سال بعد از ملی شدن و در آذرماه سال 1334 به تصویب رسید. «قانون جلب و حمایت سرمایه‌های خارجی» شامل هفت ماده بود که آیین‌نامه اجرایی آن طی یک سال بعد به تصویب رسید. این قانون برای مدت قریب به نیم قرن، یعنی تا سال 1381، اصلی‌ترین مبنا را برای سرمایه‌گذاری خارجی در ایران فراهم کرده بود. روند رو به ‌رشد سرمایه‌گذاری خارجی در ایران، طی دوران بعد از انقلاب اسلامی و با شروع جنگ تحمیلی به طور کلی تغییر کرد و در برخی سال‌ها نیز منفی شد. اما پس از جنگ و با آغاز برنامه‌های پنج‌ساله توسعه بود که جذب سرمایه خارجی در دستور کار قرار گرفت. به طور خاص در تبصره 29 برنامه اول توسعه، بندهایی برای استفاده از سرمایه خارجی درج شد. از جمله شرکت ملی نفت ایران اجازه پیدا کرد «به منظور تامین گاز مورد نیاز برای مصارف داخلی و صادرات و بهره‌برداری از میادین گازی پارس و پارس جنوبی (مشترک با قطر) با ضمانت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران قراردادهای لازم با شرکت‌های ذی‌صلاح خارجی را تا حداکثر مبلغ سه میلیارد و 200 میلیون دلار منعقد نماید، به نحوی که بازپرداخت هزینه‌های سرمایه‌گذاری از محل تولیدات میادین فوق صورت گیرد». باوجود این امکان قانونی، عملاً پیشرفتی در جذب سرمایه خارجی صورت نگرفت و بار دیگر در قالب تبصره 22 برنامه دوم توسعه، به بانک مرکزی اجازه داده شد مبلغ 72 میلیارد دلار پرداخت یا تعهد ایجاد کند. استفاده از بیع متقابل (Buy Back) و فاینانس در چارچوب این تبصره به رسمیت شناخته شد و از همین دوره بود که روند روبه‌ رشد سرمایه‌گذاری خارجی آغاز شد و به تدریج افزایش پیدا کرد. مجلس شورای اسلامی در اسفند 1380 قانون جدید سرمایه‌گذاری خارجی را به تصویب رساند که چند ماه بعد در خرداد 1381 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز رسید. تبصره ماده 2 قانون جدید تاکید دارد قانون مربوط به تملک اموال غیرمنقول اتباع خارجی مصوب سال 1310 کماکان به قوت خود باقی و تملک هر نوع زمین به هر میزان به نام سرمایه‌گذار خارجی ممنوع است. قانون، سرمایه‌گذاری خارجی را به دو شکل مجاز می‌شمرد: سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در زمینه‌هایی که فعالیت بخش خصوصی در آن مجاز است، و سرمایه‌گذاری به روش‌های «مشارکت مدنی»، «بیع متقابل» و «ساخت، بهره‌برداری و واگذاری». با هدف اطمینان بخشیدن به سرمایه‌گذاران، سلب مالکیت و ملی شدن تنها «برای منافع عمومی، به موجب فرآیند قانونی، به روش غیرتبعیض‌آمیز و در مقابل پرداخت مناسب غرامت به ماخذ ارزش واقعی آن سرمایه‌گذاری بلافاصله قبل از سلب مالکیت» مجاز شناخته شده است. مسائلی همچون سلب مالکیت و ملی شدن، اگرچه طی سال‌های پس از انقلاب ریسک عملی را بر سرمایه‌گذاری خارجی در ایران تحمیل نکرده، طی سال‌های حکومت قاجار، پهلوی اول و سال‌های نخست پهلوی دوم تهدیدی برای سرمایه‌گذاری خارجی در ایران به شمار می‌رفت؛ تهدیدی که البته ریشه آن را باید بیشتر در ماهیت غیرعادلانه و بنا بر تعابیری «استعماری» برخی از قراردادها دانست. تبعات این «امتیازها» را می‌توان در برخی تعابیر از حضور شرکت‌های خارجی طی دو دهه اخیر نیز دید؛ جایی که منتقدان از ارتشا، فساد و در بهترین حالت عدم توجیه فنی و اقتصادی سرمایه‌گذاری‌های خارجی می‌گویند و قریب به 5 /1 قرن پس از «رویتر»، به انتقاد از «کرسنت» می‌پردازند.

میراث رویتر
همان‌طور که گفته شد، برخلاف آنچه تصور می‌شود، ورود جریان سرمایه‌گذاری خارجی به ایران به طور کامل پذیرفته و مقبول نیست که بخشی از آن به سابقه تاریخی حضور سرمایه‌گذاران خارجی در ایران بازمی‌گردد. مشهورترین و بنا بر نظر برخی از کارشناسان نخستین سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در ایران، امتیاز رویتر در سال 1251 هجری شمسی است. بر اساس این امتیاز، انحصار بسیاری از فعالیت‌های اقتصادی از جمله احداث راه‌آهن و استخراج از معادن، برای مدت 70 سال به رویتر واگذار می‌شد که این امتیاز متعاقباً با اعتراضات صورت‌گرفته لغو شد که البته دلیل اعلام‌شده، تاخیر در شروع عملیات و منقضی شدن زمان مورد توافق بود. امروزه نیز امتیاز رویتر به عنوان قراردادی استعمارگرایانه شناخته می‌شود که منافع و حاکمیت ملی در آن به صورت گسترده نادیده گرفته شده بود. رویتر نهایتاً پس از حدود 17 سال تلاش توانست مجدداً امتیاز جدیدی به دست آورد: بانک شاهنشاهی و نیز معادن کشور (شامل نفت). امتیاز نفت در عمل به جایی نرسید تا دارسی با قرارداد مشهور خرداد 1280 خود بتواند این امتیاز را به‌دست آورد؛ امتیازی که در سال 1287 ایران را به پایتخت نفت خاورمیانه تبدیل کرد. عدم اطلاع دقیق از هزینه و درآمد و کاهش ناگهانی درآمدها باعث شد رضاشاه امتیاز دارسی را در سال 1311 لغو کند. امتیاز دارسی پس از حدود یک سال، با اصلاحاتی مجدداً به اجرا درآمد و البته زمان آن نیز تا سال 1372 هجری شمسی تمدید شد. روایت ملی شدن نفت در سال 1329 و لغو همیشگی قرارداد دارسی پس از کش‌وقوس فراوان، برای خواننده، آشنا و نیز از هدف و حوصله این بحث خارج است. تاثیر منفی امتیازهایی همچون رویتر، تالبوت (رژی) و دارسی را می‌توان در انتقادات مطرح‌شده به برخی قراردادهای نفتی دو دهه اخیر نیز مشاهده کرد. سرمایه‌گذاری در پارس جنوبی توسط شرکت‌هایی همچون توتال فرانسه، انی ایتالیا و استات‌اویل نروژ، با اتهامات اثبات‌نشده فساد و حتی خیانت مواجه بوده که البته اغلب پس از پایان قرارداد مطرح شده‌اند. این اتهامات در عمل به لغو قراردادها منتج نشده‌اند؛ گرچه در مورد قرارداد «کرسنت» کار به لغو نیز رسیده است. در مجموع به نظر می‌رسد فارغ از اینکه آیا واقعاً فسادی وجود داشته است یا نه، سایه حاشیه‌ها بر قراردادها، لااقل در بخش نفت، موجب شده است ابراز تمایل شرکت‌های خارجی برای حضور مجدد در بازار ایران طی دوران پساتحریم، توسط برخی افراد یا گروه‌ها، به فال نیک گرفته نشود. در عین حال نباید فراموش کرد که طی دوران تحریم، جای خالی برخی از شرکت‌ها توسط رقیبانِ بعضاً نوظهور آنها پر شد و اکنون انتظار می‌رود این رقیبان، به آسانی صحنه را واگذار نکنند. به این رقبای نوظهور، باید شرکت‌های قدرتمند چینی را هم اضافه کرد. مجموع این دلایل ما را به این نتیجه می‌رساند که احتمالاً حضور مجدد شرکت‌های خارجی در دوران پساتحریم، لااقل در بخش نفت، خالی از حاشیه نخواهد بود. اکنون این سوال مطرح می‌شود که آیا واقعاً می‌توان انتظار داشت توافق نهایی، آن‌طور که در بسیاری از تحلیل‌ها گفته می‌شود، سیل سرمایه را به ایران سرازیر کند یا در بهترین حالت به شرایط پیش از تحریم باز خواهیم گشت؟

حتی بهتر از گذشته
پیش از دوران تحریم، شرکت‌های خارجی و به طور خاص غربی، در صنایعی همچون نفت و خودروسازی به صورت گسترده حضور داشتند که از آن جمله می‌توان به مشارکت پژو و رنو در ساخت خودرو و حضور شرکت‌های نفتی اروپایی همچون توتال، انی و استات‌اویل در صنعت نفت ایران، اشاره کرد. در این میان دو استثنا وجود دارد: شرکت‌های چینی حتی طی دوران پس از تحریم نیز به صورت گسترده در ایران حضور داشته‌اند و شرکت‌های آمریکایی که حتی پیش از تحریم نیز سرمایه‌گذاری قابل ‌توجهی صورت ندادند، در ایران حضور نیافتند. پس از توافق ژنو تاکنون، بر اساس آنچه از سفر هیات‌های تجاری و تحلیل‌های منتشر شده به نظر می‌رسد، شرکت‌های خارجی آماده سرمایه‌گذاری مجدد در ایران هستند. مذاکرات ایران‌خودرو و پژو و دیدار زنگنه در حاشیه نشست اوپک و اجلاس داووس با نمایندگان شرکت‌های نفتی نمونه‌های روشنی از جدی بودن تصمیم جدی سرمایه‌گذاران برای حضور مجدد به شمار می‌روند که به محض لغو تحریم‌ها، می‌توان اثرات آن را مشاهده کرد. در این میان به نظر می‌رسد دلایلی وجود دارد که بتوان گفت طی دوران جدید، حضور سرمایه‌گذاران، گسترده‌تر از دوران پیش از تحریم خواهد بود. در ابتدا باید به این نکته اشاره کرد که در عرصه سیاسی و اقتصادی، می‌توان از تغییر نگاه دولت جدید به عنوان عاملی موثر در بهبود رابطه با سرمایه‌گذاران خارجی جدید گفت؛ دولتی که در زمینه اقتصادی، بهبود محیط کسب‌وکار را از اولویت‌های خود اعلام کرده و در عرصه سیاسی، تعامل را در دستور کار خود قرار داده و موفق به شکستن «تابو»ی مذاکرات مستقیم در سطح وزیران خارجه شده است. در زمینه سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، شواهد از احتمال بهتر شدن وضعیت سرمایه‌گذاری در بخش‌های بزرگ صنعت و اقتصاد ایران، حتی نسبت به دوران پیش از تحریم خبر می‌دهند. در صنعت خودرو، این بار طرف ایرانی به صرف حضور نام شرکت‌های اروپایی و تامین قطعات توسط آنها قانع نخواهد بود و به صورت جدی سرمایه‌گذاری مشترک را مطالبه خواهد کرد. به طور خاص درباره شرکت پژو گفته شده دوران فروش قطعه توسط این شرکت به پایان رسیده است و هر دو طرف ایرانی و فرانسوی بر سرمایه‌گذاری مشترک تاکید کرده‌اند. در بخش نفت، که بزرگ‌ترین عرصه حضور سرمایه‌گذاران خارجی در کشور به شمار می‌رود، شیوه قراردادی جدیدی طراحی شده که قرار است طی سال جاری در لندن رونمایی شود. همان‌طور که گفته شد، در دهه 1370 شمسی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت، قراردادهای بیع متقابل معرفی شدند و مورد استفاده قرار گرفتند که توسعه فازهای یک تا 10 میدان گازی پارس جنوبی و برخی میادین نفتی دریا و خشکی از جمله ثمرات آن به شمار می‌رود. قراردادهای مذکور طی حدود 5 /1 سال اخیر، مورد بازنگری قرار گرفتند که خروجی این بازنگری تحت عنوان «قراردادهای نفتی ایران»، موسوم به IPC، معرفی شد. بر اساس اغلب تحلیل‌ها، IPC ضمن توجه بیشتر به الزامات فنی توسعه میادین نفتی، برای سرمایه‌گذاران خارجی نیز جذاب‌تر خواهد بود. بر اساس اعلام مقامات رسمی وزارت نفت، این ‌بار شرکت‌های آمریکایی نیز برای حضور اعلام آمادگی کرده‌اند و این یعنی برای نخستین بار پس از انقلاب، ممکن است غول‌های نفتی آمریکایی وارد توسعه میادین نفتی ایران شوند. مشابه همین امیدها در بخش پایین‌دستی، یعنی توسعه ظرفیت پالایش نفت، کارخانجات صنایع پتروشیمی و پروژه‌های ذخیره‌سازی و انتقال گاز، وجود دارد. مسوولان وزارت نیرو، سدسازی، احداث نیروگاه برق، تولید انرژی از منابع ‌تجدیدپذیر، احداث تصفیه‌خانه فاضلاب و اجرای پروژه‌های نمک‌زدایی آب را به عنوان اولویت‌های سرمایه‌گذاری خارجی در این بخش معرفی کرده‌اند که با توجه به جدی شدن مساله کمبود برق و آب طی سال‌های اخیر، پیش‌بینی می‌شود حضور صاحبان سرمایه خارجی در این بخش با استقبال دولت مواجه شود. در نهایت باید از ایجاد مقاصد جدید برای سرمایه‌گذاری خارجی سخن گفت که بازار سرمایه از جمله آنهاست. به گفته مقامات بورس تهران، طی روزهای اخیر، هفت سرمایه‌گذار خارجی کد سهامداری دریافت کرده‌اند. دریافت کد سهامداری پدیده جدیدی نیست و از سال 1373 تاکنون بیش از 340 سرمایه‌گذار خارجی کد سهامداری دریافت کرده‌اند. اما اگر این اتفاق را در کنار خبر بازدید سرمایه‌گذاران خارجی از بورس تهران و احتمال سرمایه‌گذاری 70 میلیون دلاری یک شرکت انگلیسی فعال در زمینه مدیریت دارایی قرار دهیم، می‌توان گفت در دوران پساتحریم بازار سرمایه نیز از مقاصد سرمایه‌گذاری خارجی خواهد بود.

مرغِ وحشیِ سرمایه
همان‌طور که در شعری مشهور آمده است که «مرنجان دلم را که این مرغ وحشی / ز بامی که برخاست، مشکل نشیند»، می‌توان از جریان حرکت سرمایه داخلی در دوران تحریم گفت. زمانی که سرمایه‌گذاران داخلی شرایط را در اثر تحریم مناسب نبینند، تلاش می‌کنند سرمایه خود را از کشور خارج کنند؛ ولو به صورت غیرقانونی. این پدیده، که می‌توان آن را به افزایش ریسک و هزینه‌های سرمایه‌گذاری، کاهش بازده و علت‌های دیگری نسبت داد، «فرار سرمایه» (Capital Flight) خوانده می‌شود. یافته‌های پژوهش جدید مرجان اورنگ با عنوان «تحریم اقتصادی و فرار سرمایه» می‌تواند به تبیین تاثیر تحریم بر فرار سرمایه یاری رساند و البته چارچوبی برای پیش‌بینی شرایط پس از تحریم فراهم آورد. پژوهش مذکور، اطلاعات 61 کشور را در بازه زمانی سال‌های 1998 تا 2010 بررسی کرده و از تاثیر مثبت تحریم بر فرار سرمایه خبر داده است؛ به عبارت دیگر، تحریم موجب افزایش خروج غیرقانونی پول از کشور هدف می‌شود. این مساله به ویژه هنگام سقوط ارزش پول ملی قابل مشاهده است که صاحبان سرمایه برای حفظ ارزش دارایی خود، آن را به صورت طلا و ارز از کشور خارج می‌کنند. به شکلی مشابه می‌توان انتظار داشت در صورت لغو تحریم‌ها، روند خروج سرمایه از کشور متوقف شود و حتی بخشی از سرمایه‌های ایرانیان در خارج، به ایران بازگردد. آزاد شدن دارایی‌های بلوکه‌شده در خارج از کشور این سیگنال را به صاحبان سرمایه خواهد داد که آنها نیز می‌توانند با ریسک کمتر، لااقل بخشی از دارایی خود را به کشور بازگردانند و صرف سرمایه‌گذاری کنند.

سقف شیشه‌ای
چه هدف را جلوگیری از خروج سرمایه در نظر بگیریم یا افزایش جریان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، که برخی از عوامل موثر بر این دو یکسان هستند، تغییر اساسی وضعیت وابسته به عواملی است که تغییر آنها یک‌شبه ممکن نیست؛ عواملی همچون اندازه اقتصاد (حجم تولید ناخالص داخلی)، درجه باز بودن (نسبت مجموع صادرات و واردات به تولید ناخالص داخلی)، هزینه و بهره‌وری نیروی کار، ریسک‌های سیاسی، زیرساخت‌ها، رشد اقتصادی و مالیات.1 همان‌طور که تغییر این عوامل یک‌شبه ممکن نیست، نمی‌توان انتظار داشت حرکت جریان سرمایه نیز ناگهان تغییر کند. موانع موجود بر راه سرمایه را می‌توان به سقفی شیشه‌ای تشبیه کرد که حتی اگر تحریم‌ها لغو شوند پابرجا خواهد بود و سرمایه‌گذاری را در یک رقم خاص محدود خواهد کرد. رفع برخی موانع حقوقی موجود در زمینه سرمایه‌گذاری از آنچه گفته شد نیز دشوارتر است و شاید حتی امکان‌پذیر نباشد.
پی‌نوشت:
1- ErdalDemirhan and MahmutMasca, Determinants of foreign direct investment flows to developing countries: a cross-sectional analysis