در تبیین مفهوم پایداری درآمدها، سه مفهوم در ادبیات مدیریت شهری وجود دارد؛ درآمدی پایدار است که مستمر باشد و همچنین دچار روند نوسانی کمتری شود و درآمدهای ناشی از ساختوساز می‌تواند مصداقی از درآمد مستمر باشد که دست‌کم در ۲۰ سال اخیر رو به کاهش نگذاشته است.
علی نوذرپور - رئیس کمیته مسکن و شهرسازی مجمع تشخیص مصلحت
در تبیین مفهوم پایداری درآمدها، سه مفهوم در ادبیات مدیریت شهری وجود دارد؛ درآمدی پایدار است که مستمر باشد و همچنین دچار روند نوسانی کمتری شود و درآمدهای ناشی از ساختوساز می‌تواند مصداقی از درآمد مستمر باشد که دست‌کم در 20 سال اخیر رو به کاهش نگذاشته است. اما مفهوم دیگری از پایداری در توسعه پایدار شهر تجلی می‌یابد که از ناحیه فعالان زیست‌محیطی مطرح شده است؛ این مفهوم البته در کشورهای دیگر مصداقی ندارد. اما این بدان معناست که اگر درآمدی از شهر حاصل می‌شود، به بهای تخریب شهر نباشد. در آن صورت، این درآمد، درآمدی پایدار است. این بدان معناست که کسب درآمد به هر ترتیبی مجاز نباشد. فروش تراکم و تغییر غیرقانونی کاربری‌ها به نوعی خرج کردن از کالبد شهر است. دومین ویژگی درآمدهای پایدار شهری، انعطاف‌پذیری این درآمدهاست. یعنی این درآمدها، متناسب با پایه درآمدی افزایش یابد و البته از قابلیت انطباق با نیازهای توسعه شهری برخوردار باشد. اما سومین ویژگی درآمد پایدار، بحث تقویت حکمروایی شهری و افزایش پاسخگویی است. به بیان ساده‌تر، اگر درآمد مدیریت محلی بر عوارض ساختوساز متمرکز باشد، در این حالت، غالب درآمدها از عده
اندکی از مردم که صاحبان ساختوساز هستند، دریافت می‌شود. در چنین سیستمی پاسخگویی مورد غفلت واقع می‌شود. همان‌گونه که دولت به دلیل اتکا بر درآمد نفتی خود را بی‌نیاز از پاسخگویی می‌داند. در نظام‌هایی که همه مردم در مدیریت مالی نقش دارند، این پرسش که «با عوارض مالیات من چه می‌کنید»؟ شکل می‌گیرد. چنانچه مدیریت شهری نیز صرفاً متکی بر درآمدهای ناشی از ساختوساز باشد، غیرپاسخگو خواهد شد. ویژگی چهارم درآمدهای پایدار، ایجاد سهولت در توسعه اقتصادی است. به این معنا که نظام درآمدی شهرداری نباید مانعی برای کسب‌وکار باشد. این اصل، زمانی امکان‌پذیر خواهد بود که درآمد شهرداریها رقابت‌پذیر باشد؛ رقابتی میان شهرداری‌های سراسر کشور برای جذب سرمایه‌های بیشتر. از سوی دیگر، نظام درآمدی شهرداری باید به گونه‌ای باشد که از تولید کالاهای باارزش حمایت کند. کالاهایی که تولید آن سلامت شهروندان را تضمین می‌کند. به عنوان مثال، درآمد شهرداری باید از طراحی و اجرای یک ورزشگاه یا یک موسسه آموزشی توسط بخش خصوصی حمایت کند؛ و اما پنجمین ویژگی منابع درآمدی پایدار این است که منجر به توسعه کالبدی و محیطی شهر شود. به بیان دیگر، هزینه‌هایی که
شهرداری به عنوان عوارض و درآمد دریافت می‌کند، منجر به حمایت از محیط‌زیست شود. با این وجود اما فرآیندی که در شهرهای ایران در حال رخ دادن است، نوعی اتلاف منابع است. اگر امروز در پیشرفت نظام مالی شهری مانند تهران توفیقی حاصل نشده به این دلیل است که اقتصاد مالی شهرداریها یا اقتصاد مالی محلی کمتر مورد کنکاش و بررسی اقتصاددانان قرار گرفته است. در واقع تعداد اقتصاددانانی که به تحقیق در این حوزه پرداخته‌اند به تعداد انگشتان دست هم نمی‌رسد؛ اطلاعات موجود نشان می‌دهد اقتصاد مالی محلی، مشتمل بر چهار محور اصلی است که «اقتصاد اخذ بهای خدمات شهری»، «رابطه مالی دولت مرکزی و دولت محلی» و «دسترسی به بازارهای مالی و پولی» از جمله موارد مورد بحث است. در ایران، مالیات محلی به عنوان عوارض شناخته می‌شود. این مالیات‌ها برای تامین یارانه‌هایی به کار می‌رود که شهرداریها در مواردی به شهروندان می‌پردازند. شهرداریها در مواردی یارانه می‌پردازند که عرضه خدمات شهری با آثار خارجی مثبت درخور توجهی همراه است. مانند خدمات آتش‌نشانی و ایجاد فضای سبز. این امکانات نوعی کالای عمومی است که شهرداری ارائه می‌کند و دریافت بهای آن از شهروندان
امکان‌پذیر نیست. اما در مورد ارتباط مالی شهرداری و دولت مرکزی این اصل وجود دارد که دولت باید در تامین هزینه شهرداریها مشارکت کند و شهرداریها صرفاً نمی‌توانند از محل اخذ عوارض، شهرها را مدیریت کنند؛ نخست به این دلیل که دولت مرکزی موظف است در ارائه خدمات شهری در سطح کشور توازن و تعادل را برقرار کند. از این رو چه در نظام‌های فدرال و چه در نظام‌های متمرکز، ردیف‌هایی در بودجه دولت مرکزی برای کمک به شهرداریها لحاظ می‌شود. دومین دلیلی که رابطه مالی دولت و شهرداریها را توجیه می‌کند، این است که برخی از هزینه‌ها از طریق دوایر دولت مرکزی به شهرداری تحمیل می‌شود. در حالی که این موارد جزو وظیفه شهرداری نیست. اما ماموریت پیگیری آن را بر عهده شهرداری نهاده‌اند. دومین دلیلی که مداخله دولت را ضروری جلوه می‌دهد، این است که دولت بخشی از درآمدهای محلی را راساً دریافت می‌کند. مانند مالیات بر مستغلات شهری که دولت به صورت مستقیم دریافت می‌کند و در خزانه واریز می‌شود. در حالی که این عوارض جزو درآمدهای محلی محسوب می‌شود. از سوی دیگر، معمولاً در پایتخت‌ها، دستگاه‌های دولت مرکزی از اصلی‌ترین مصرف‌کنندگان امکانات شهری هستند و
این عادلانه نیست که هزینه نهادهای دولت مرکزی صرفاً بر شهروندان پایتخت تحمیل شود. البته دولت می‌تواند مابه‌ازای این هزینه را برای شهروندان پایتخت‌نشین در قوانین بودجه جبران کند. شهرداریها اما در برقراری این رابطه مالی با دولت، دچار چالش هستند؛ یعنی نتوانستیم این مجموعه موارد را میان دولت و شهرداریها حل‌و‌فصل کنیم. محور دیگری که در بحث اقتصاد مالی محلی یا اقتصاد مالی شهرداریها مطرح می‌شود، دسترسی به بازار مالی و پولی است؛ دسترسی به بازار مالی و پولی معمولاً به دو دلیل انجام می‌شود. نخست به دلیل پر کردن شکاف میان درآمد و مخارج شهرداری در کوتاه‌مدت است. بنابراین باید دست به استقراض از بانک بزند. از طرفی برای تکمیل پروژه‌های بزرگ عمرانی صرفاً نمی‌تواند بر منابع بخش عمومی متکی باشد. بنابراین مجبور است در این‌گونه موارد نیز به استقراض روی بیاورد. اما متاسفانه شهرداریها نتوانسته‌اند در حوزه مالی فعالانه عمل کنند. موانعی بر سر راه بهره‌گیری شهرداریها از بازارهای مالی وجود دارد. بانک‌ها قادر نیستند، منابع مورد نیاز شهرداری را تامین کنند. شهرداریها هم در سال‌های اخیر برای حل این معضل، به تاسیس بانک اقدام کردند.
هرچند این بانک‌ها نیز پاسخگوی نیازهای شهرداریها نیست. البته بانک‌ها قادر به تامین پول نیستند. در حالی که شهرداریها باید برای تامین نقدینگی اقدام به ایجاد صندوق عمران و توسعه شهری می‌کردند. سابقه شکل‌گیری این صندوق‌ها به پیش از انقلاب باز می‌گردد. اما پس از انقلاب به دلایل غیرکارشناسی منحل شد. اکنون نیاز به این صندوق‌ها احساس می‌شود و شهرداریها می‌توانند با ایجاد این صندوق‌ها منابع مالی خود را در این صندوق‌ها انباشته کنند و از تسهیلات آن برای پیشبرد پروژه‌های عمرانی بهره بگیرند. اما آنچه شهرداریها برای تامین نقدینگی تاسیس کرده‌اند، بانک است و سپرده‌های مردم در آن قرار می‌گیرد که باید سود سپرده‌های آنان را بازگرداند. در چنین شرایطی امکان اعطای تسهیلات بلند‌مدت به شهرداریها میسر نخواهد بود.
چالش‌های نظام درآمدی شهرداریها
چالشی که نظام درآمدی شهرداری در ایران با آن مواجه است، اتکای شدید به درآمدهای ناشی از ساختوساز است و از آنجا که این درآمدها تحت‌تاثیر نوسانات ساختوساز قرار دارند، درآمدها نیز دچار نوسان می‌شود. برای مثال در سال 1384 سهم درآمدهای ناشی از ساختوساز در بودجه سال 1384 شهرداری مشهد 87 درصد، شیراز 76 درصد، کرج 81 درصد، اصفهان 85 درصد و در تهران 82 درصد بوده است. بنابراین شهرداریها باید به سوی درآمدهای پایدار گام بردارند.
راهبردها
راهبردهایی که می‌توان برای اصلاح نظام مالی شهرداری به کار بست، نخست این است که یک‌بار برای همیشه وظایف و منابع دولت و شهرداری تعیین تکلیف شود. این مساله می‌تواند زمینه پاسخگویی شهرداری و دولت را نیز فراهم کند. وقتی دولت خود را از اداره شهرها بیرون کشیده است و خود را از پذیرش تامین بخش منابع شهرداریها خلاص کرده است، نمی‌تواند بر عملکرد این نهاد نیز نظارت داشته باشد. در سایر کشورها این تفکیک صورت گرفته است. اصلاح نظام مالی مدیریت شهری در عین حال مستلزم شکل‌گیری نظام تشخیص وصول درآمدهاست. یعنی باید نظامی برای شکل‌گیری بانک‌های اطلاعاتی املاک، دارایی‌ها و فعالیت‌های اقتصادی در شهر طراحی و مستقر شود. همچنین بخشی از وظایف شهرداری در حوزه تشخیص وصول درآمدها از شهرداری برون‌سپاری شود. سپس این فرهنگ‌سازی صورت گیرد که شهروندان عوارض و وجوهات شهرداری را به موقع پرداخت کنند. راهبرد دیگری که می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد، تنظیم مالی دولت و شهرداری است و البته جلوگیری از ملاحظات سیاسی در تخصیص اعتبارات. افزون بر این، شهرداریها باید در منابع مالی که در اختیار دولت است، سهیم شوند. مانند مالیات کالا بر خدمات، مالیات بر
درآمد مشاغل و مالیات شرکت‌ها. راهکار دیگر این است که خدمات شهری را تعریف و طبقه‌بندی کنیم. نخست خدمات خالص و عمومی که هزینه‌های آن را شهرداری و دولت تامین می‌کنند. دوم خدمات خالص خصوصی که کل هزینه‌های آن را شهروندان می‌پردازند و سوم خدمات مختلف خصوصی و عمومی که بخشی از هزینه‌های آن را شهرداری می‌پردازد، بخشی را دولت و بخشی را شهروندان پرداخت می‌کنند و از این گذشته در اصلاح نظام مالی شهرداری باید به بهای تمام‌شده خدمات برسیم که این یکی از ماموریت‌‌های اقتصاددانان است. اقتصاددانانی در حوزه اقتصاد محلی به تحقیق و پژوهش پرداخته‌اند که البته تعداد آنها انگشت‌شمار است.
دیدگاه تان را بنویسید