آشفتگی سیاستگذاری

بهروز هادی‌زنوز/استاد بازنشسته اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی

دولت آقای روحانی بارها پایبندی خود را به انضباط مالی و پولی اعلام داشته و تاکنون نیز به وعده‌های خود در این زمینه عمل کرده است. اما بحران نفتی اخیر، وابستگی به مسیر گذشته و میراث تعهدات مالی دولت‌های قبلی، مناسبات دولت و مجلس و فشارهای جناح‌های مختلف موانع بزرگی پیش پای دولت برای ایفای تعهدات آن قرار داده است. در این نوشته به بهانه ارزیابی لایحه بودجه سال 1395 به مسائل و مشکلات بودجه‌ریزی در این بستر مالی، اقتصادی و سیاسی خواهیم پرداخت.
دولت یازدهم در دو سال اول کار خود لایحه بودجه را در وقت مقرر قانونی تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرد. اما این بار بر خلاف رسم موعود، دولت لایحه بودجه را با تاخیر زمانی در دی‌ماه سال جاری به مجلس ارائه داد. انتظار می‌رود بررسی بودجه در جلسات علنی مجلس به پس از تعطیلات نوروزی موکول شود. از این‌رو احتمال می‌رود برای ماه‌های اول سال 1395 مجلس محترم به روال سال‌های 1390 تا 1392 به ناگزیر چند دوازدهم بودجه را تصویب و به دولت ابلاغ کند.
این مساله‌ که اولین بودجه دوران برنامه ششم توسعه (1399-1395)، قبل از تصویب برنامه و به صورت شتاب‌زده در مجلس بررسی خواهد شد، بیانگر آشفتگی سیاستگذاری عمومی در کشور است. هر چند استدلال می‌شود دولت مایل بود بعد از فرجام برجام، برنامه و بودجه خود را به مجلس تقدیم دارد و از این طریق بر نااطمینانی‌های موجود فائق آید، اما به نظر می‌رسد علاوه بر این موضوع، ملاحظات سیاسی و انتخابات مجلس شورا و خبرگان در اسفندماه نیز در این تصمیم دولت دخیل بوده است.

اهمیت مالی، اقتصادی و سیاسی بودجه عمومی دولت
از منظر حسابداری، بودجه سند پیش‌بینی دخل و خرج دولت برای یک سال مالی است که به تصویب قانونگذار می‌رسد. در چارچوب مدیریت بخش عمومی، بودجه نحوه تجهیز منابع و کارایی تخصیص آن را به مصارف مختلف نشان می‌دهد. از دید برنامه‌ریزی، بودجه سند برنامه یک‌ساله دولت است که باید در چارچوب اهداف و سیاست‌های برنامه پنج‌ساله آن تنظیم شود. از نظر اقتصادی، بودجه سند سیاست‌های مالی دولت برای یک دوره یک‌ساله است. از این نظر تاثیر سیاست‌های مالی بر تقاضای کل، رشد اقتصادی، اشتغال، تورم و نیز توزیع درآمدها سنجیده می‌شود. بالاخره باید توجه داشت که بودجه صرفاً یک سند فنی نیست بلکه از دیدگاه سیاسی، ماهیت بودجه بازتاب برآیند جهت‌گیری گروه‌های ذی‌نفع در تجهیز و تخصیص منابع بخش عمومی است. در درون دولت نیز نمایندگان مجلس، مدیران شرکت‌های دولتی، وزرا و بوروکرات‌ها به نمایندگی از گروه‌های ذینفع عمل می‌کنند.

بودجه دولت و تصویر مالی آن
به دلایل متعدد که برخی از مهم‌ترین آنها در زیر عنوان می‌شود، بودجه عمومی دولت فاقد جامعیت مالی است و به همین سبب از نظر تحلیلی می‌تواند موجب گمراهی کارشناسان و سیاستمداران شود:
- در بخش اعظم دوره ‌سال‌های 1358 تا 1380 و در چند سال اخیر، سیستم چند‌نرخی ارز در ایران حاکم بوده و معادل ریالی مخارج ارزی دولت در بودجه عمومی بر اساس نرخ رسمی و غیر تعادلی ارز تقویم شده است.
- به دلیل وجود خزانه‌های متعدد در کشور، ارقام منابع- مصارف بودجه عمومی فاقد جامعیت است. برای مثال 5 /14 درصد درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت مستقیماً در اختیار شرکت ملی نفت ایران قرار می‌گیرد. همچنین از سال 1390 روال یکسانی برای انعکاس عملکرد مالی دولت در زمینه تغییر قیمت حامل‌های انرژی و نحوه مصرف عواید آن در بودجه عمومی اتخاذ نشده است.
- یارانه پنهان انرژی در محاسبات بودجه‌ای انعکاس نمی‌یابد.
- برخی از عملیات مالی دولت به شکل شبه‌بودجه‌ای و خارج از منابع و مصارف بودجه عمومی انجام می‌گیرد. از آن جمله است تامین مالی طرح‌های زودبازده و مسکن مهر در برنامه چهارم و پنجم به صورت تبصره‌های تکلیفی و دست‌اندازی دولت به منابع صندوق توسعه ملی.
با توجه به نکات یاد‌شده، به جرات می‌توان گفت اندازه واقعی دولت مرکزی بسیار بیشتر از آن چیزی است که در بدو امر به نظر می‌رسد. برای مثال برآوردهای بانک جهانی گویای آن است که در دهه 1370 اندازه دولت در صورتی که یارانه‌ها را کاملاً آشکار می‌کردیم، حدود 42 درصد تولید ناخالص داخلی می‌شد (بانک جهانی، 1383). این در حالی است که در دوره رونق نفتی سال‌های 1389-1384 این سهم به ترتیب 6 /28 و 8 /20 درصد گزارش شده است. گفتنی است که نسبت‌های اخیر از مجموع مخارج بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی به دست آمده است.

منازعه سیاسی بر سر منابع محدود
به دلیل وجود درآمدهای نفتی در کشور، در نزد دولتمردان، سیاستمداران و مردم ایران، این توهم همواره غالب بوده است که مقام عمومی هرگز با محدودیت مالی مواجه نمی‌شود. به همین دلیل در ایران سهم‌خواهی وزرا، نمایندگان مجلس، گروه‌های ذی‌نفوذ و اقشار آسیب‌پذیر از دولت هرگز حد یقفی نداشته است. در مقابل این زیاده‌طلبی، هیچ گروهی آمادگی پرداخت هزینه‌های دولت را به صورت بهای خدمات یا مالیات ندارد. متاسفانه دولت‌ها عموماً مقهور این خواسته‌های پایان‌ناپذیر می‌شوند و با در پیش گرفتن سیاست‌های غیرمسوولانه مالی و پولی خود ناخواسته به این توهمات دامن می‌زنند. اما تشدید تحریم‌های مالی و اقتصادی بین‌المللی و شوک منفی قیمت نفت در دو سال اخیر موجب مضیقه شدید مالی دولت شده و به همین سبب به عامل مهمی برای بازنگری در سیاست‌های گذشته تبدیل شده است.
از آنجا که حقوق قانونگذار در بررسی بودجه دولت به دقت تعریف نشده است، به‌رغم هیاهوی بسیار در زمان بررسی لوایح بودجه، در عمل چانه‌زنی نمایندگان با دولت کمتر معطوف به بررسی کم و کیف سیاست‌های مالی و نحوه تاثیر آن بر متغیرهای اقتصاد کلان است و موضوع اصلی کشمکش‌ها اساساً مربوط به سهم‌خواهی‌های منطقه‌ای از دولت است.
موضوع رانت‌جویی غیر‌مولد و توزیع رانت از طریق بودجه‌های سنواتی، هر چند در مجلس نیز محل منازعه قرار می‌گیرد، اما عمدتاً در خارج از مجلس و تحت تاثیر برآیند قدرت جناح‌های سیاسی درون حاکمیت و ضرورت توجه به تامین حداقل خواست‌های اقشار آسیب‌پذیر در توزیع انواع یارانه‌ها و کمک‌های مالی، حل و فصل می‌شود.
بدیهی است اکنون که دولت به دلیل کاهش عایدات نفتی و ضرورت پرداخت اصل و فرع بدهی‌های سنگین به جا مانده از دولت قبل، با مضیقه شدید مالی مواجه شده است و در مجلس نیز نمایندگان طرفدار دولت در اقلیت قرار دارند، دولت یازدهم در موقعیت دشواری قرار گرفته است. تجارب گذشته گویای آن است که در چنین دوره‌هایی رقابت بر سر سهم‌خواهی از منابع محدود حتی به درون کابینه نیز سرایت می‌کند و مراجعه مستقیم وزرا به نمایندگان مجلس و مراکز قدرت خارج از قوه مجریه می‌تواند وحدت کابینه را نیز به مخاطره اندازد. هرچند در چنین شرایطی رعایت انضباط مالی بیش از هر زمان دیگر ضرورت پیدا می‌کند، اما به دلایلی که گفته شد دستیابی به آن دشوارتر از هر زمان دیگر می‌شود.

راه‌حل دولت‌ها برای خروج از مخمصه محدودیت منابع مالی
یکی از اصول پذیرفته شده در بودجه‌ریزی عبارت است از تقدم منابع بر مصارف. به‌رغم آنکه این موضوع در قوانین کشور پیش‌بینی شده است، اما دولت‌ها در عمل این اصل را نادیده می‌گیرند و به منظور جلب نظر موافق نمایندگان مجلس (که بر خواست‌های اقتصادی حوزه انتخابیه خود پای می‌فشارند) و ذی‌نفعان درون و بیرون از دولت، در تنظیم بودجه ابتدا مصارف بودجه را محاسبه می‌کنند و آنگاه برای پر کردن شکاف منابع و مصارف به انواع روش‌ها و به اصطلاح «نوآوری‌ها» دست می‌زنند. از جمله اهم رویکردهای بودجه‌ای دولت‌ها برای پوشش کسری‌های مزمن در دوره‌های رونق و رکود نفتی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
- در دوره‌های رونق نفتی سال‌های 1352 تا 1356 و 1384 تا 1389 دولت‌های وقت تلاش کردند کل منابع اضافی را بدون در نظر گرفتن قدرت جذب اقتصاد از طریق بودجه در اقتصاد تخلیه کنند. هر چند در دوره اول، انگیزه دولت افزایش سرمایه‌گذاری‌های عمومی و در دوره دوم پیگیری سیاست پوپولیستی بود، اما نتایج این سوءتدبیر به صورت افزایش تورم، اتکای هر چه بیشتر بودجه دولت و موازنه خارجی کشور به عایدات نفتی و بیماری هلندی بود.
- در دوره رکود نفتی و جنگ، دولت‌ها برای پوشش کسری‌های مزمن خود به بانک مرکزی مراجعه می‌کردند. رفتار دولت در دوره جنگ ایران و عراق، برنامه اول، دوم و پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، نمونه بارز این سیاست بود که موجب افزایش حجم پایه پولی و نقدینگی و تشدید بی‌ثباتی اقتصاد کلان و تورم شد. خوشبختانه دولت یازدهم تاکنون از دست‌اندازی به منابع پایه پولی اجتناب کرده است و در لایحه بودجه سال آینده نیز به این قاعده پایبند خواهد بود.
- توسل به تسهیلات تکلیفی در بودجه‌های سنواتی به ویژه در دولت دهم برای تامین مالی مسکن مهر و طرح‌های زودبازده یکی دیگر از روش‌های مرسوم تامین کسری بودجه در دهه‌های اخیر بوده است.
- استقراض از بانک‌ها و انتشار اوراق مشارکت توسط دولت و شرکت‌های دولتی نیز برای تامین مالی کسری‌های بودجه به کار می‌رود. به علت عدم پایبندی دولت به قواعد مالی و نوسان‌پذیری شدید قیمت نفت در بازار جهانی، مراجعه به شبکه بانکی موجب کاهش دسترسی بخش خصوصی به بازار اعتبارات بانکی می‌شود. شگفت آنکه دولت‌ها به طور همزمان برای بانک‌ها مقررات تنظیم می‌کنند و در عین حال به آنها به عنوان منابع تامین مالی چشم دارند. یکی از دلایل این وضعیت فقدان بازار بدهی دولت و عدم امکان انتشار اوراق خزانه و اوراق قرضه از سوی دولت است. خوشبختانه دولت یازدهم در لایحه بودجه خود بازپرداخت بدهی‌های معوق خود به بانک‌ها و ایجاد بازار بدهی برای بخش عمومی را در دستور کار خود قرار داده است.
- زیر پا گذاشتن قواعد مالی از جمله مقررات استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی که در برنامه سوم توسعه ایجاد شد و صندوق توسعه ملی که در برنامه پنجم توسعه به وجود آمد، در دولت‌های نهم، دهم و یازدهم امری متداول بوده و با شدت و ضعف مختلف اجرا شده است.
- بیش برآورد کردن مالیات‌هایی که محقق نخواهد شد، واگذاری‌هایی که با توجه به عملکرد گذشته احتمال تحقق آنها اندک است و عایدات نفتی که در قیمت‌های پیش‌بینی شده تحقق آن بعید است، یکی دیگر از شیوه‌های مرسوم بودجه‌ریزی در کشور ما با هدف پنهان کردن کسری بودجه است. در لایحه بودجه سال 1395 نیز همین مسائل بر بودجه دولت حاکم است. ما به این موضوع باز خواهیم گشت.
- یکی دیگر از ترفندهایی که برآوردهای بودجه را از واقعیات مالی و اقتصادی تهی می‌کند، اضافه برآورد هزینه‌های سرمایه‌ای و کم برآورد کردن هزینه‌های جاری و معکوس کردن تخصیص‌های بودجه‌ای در زمان اجرای بودجه است. این موضوع در بودجه‌های مصوب و لایحه بودجه سال 1395 دولت یازدهم نیز مشاهده می‌شود.
- دولت دهم در زمان تنگنای مالی از رفتارهای فوق نیز فراتر رفت و با عدم پرداخت به موقع بدهی‌های خود به پیمانکاران، مشاوران و بانک‌ها و حتی عدول از قوانین جاری کشور با تخلیه منابع شرکت‌های برق، گاز و پخش فرآورده‌های نفتی، تلاش کرد کسری‌های ناشی از هدفمند کردن یارانه‌ها و... را پوشش دهد و به این ترتیب دست این شرکت‌ها را در سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی کشور بست. امروزه مجموع بدهی‌های دولت با احتساب بدهی 160 هزار میلیارد‌تومانی شرکت ملی نفت ایران، به رقم درخور توجه 540 هزار میلیارد تومان می‌رسد که بخش عمده آن در دوران رونق نفتی و تشدید تحریم‌های نفتی متعاقب آن انباشته شده است. ایجاد بازار بدهی برای این مبلغ عظیم زمانبر خواهد بود. علاوه بر این با نرخ‌های بهره اسمی بالا که در بازار حاکم است، فروش اسناد خزانه می‌تواند در کوتاه‌مدت و میان‌مدت، سهم بدهی دولت در تولید ناخالص داخلی را به جای کاهش، افزایش دهد.
- یکی از ترفندهای دولت قبلی که می‌توان آن را بی‌هیچ مبالغه‌ای دهن‌کجی دولت وقت به قانونگذار نامید، حذف ستون‌های مربوط به بودجه سنوات قبل (شامل عملکرد و بودجه مصوب)، حذف پیش‌بینی اعتبارات مورد نیاز برای اتمام طرح‌های عمرانی در سنوات بعد، افزایش بی‌قاعده اعتبارات ردیف‌های متفرقه و بالاخره محدود کردن تعداد دستگاه‌های اجرایی مندرج در بودجه یکی از سال‌ها بود. این همه، برای فرار از پاسخگویی و شفافیت دولت در قبال دستگاه‌های نظارتی صورت می‌گرفت.

برآورد بیش از واقع منابع بودجه عمومی دولت در لایحه 1395
کل منابع عمومی دولت (بدون در نظر گرفتن درآمدهای اختصاصی آن) در لایحه سال 1395 معادل 8 /2673 هزار میلیارد ریال برآورد شده است. این رقم در مقایسه با بودجه مصوب دولت برای سال 1394 در حدود 22 درصد و در مقایسه با پیش‌بینی عملکرد آن تا پایان سال (یعنی 1760 هزار میلیارد ریال) در حدود 52 درصد بیشتر از آن است.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در مورد منابع بودجه کشور گویای آن است که 8 /90 درصد درآمدهای مالیاتی و 2 /67 درصد سایر درآمدهای دولت در سال آینده تحقق خواهد یافت.
تا جایی که به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای مربوط است باید گفت در لایحه بودجه سال 1395 مبلغی معادل 730 هزار میلیارد ریال اعتبار پیش‌بینی شده است که از این مبلغ، 685 هزار میلیارد ریال آن مربوط به منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی است. با توجه به اینکه قیمت متوسط نفت (40 دلار) و صادرات نفت و میعانات گازی معادل 36 /2 میلیون بشکه در روز برآورد شده است و هر دو این برآوردها بیش از واقع به نظر می‌رسند، تحقق منابع حاصل از این بخش از 615 هزار میلیارد دلار فراتر نخواهد رفت. برآوردهای ما گویای آن است که سایر عواید دولت از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، در حد 56 درصد تحقق خواهد یافت.
در مورد واگذاری دارایی‌های مالی در قسمت پایانی مقاله توضیحات لازم ارائه خواهد شد.

عدم تحقق مصارف بودجه عمومی
اعتبارات هزینه‌ای (جاری) دولت در سال 1395 با 8 /12 درصد رشد به نسبت سال 1394، به حدود 1972 هزار میلیارد ریال رسیده است. از مجموع هزینه‌های عمومی دولت، 4 /72 درصد کل آن را دو سرفصل جبران خدمت کارکنان و رفاه اجتماعی به خود اختصاص داده است. بخشی از این افزایش اعتبار به جهت جابه‌جایی بخشی از اعتبار فصل هفتم (سایر هزینه‌ها) به فصل اول (جبران خدمات کارکنان) است.
در مجموع در لایحه بودجه سال 1395 پیش‌بینی شده است که اعتباری معادل 1257 هزار میلیارد ریال (حدود 64 درصد اعتبارات هزینه‌ای) صرفاً برای پرداخت حقوق و مزایای شاغلان و بازنشستگان دستگاه‌های اجرایی و والدین شهدا هزینه شود که در مقایسه با اعتبار سال 1394 (1042 هزار میلیارد ریال) بیش از 20 درصد افزایش یافته است. بررسی اعتبارات دستگاه‌های اجرایی نشان می‌دهد که بخشی از افزایش مذکور، افزایش‌های غیرمتعارفی است که به برخی از دستگاه‌های اجرایی تخصیص داده شده است.
صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح وضعیت مناسبی در سال‌های آتی نخواهند داشت. در حال حاضر صندوق بازنشستگی کشوری 80 درصد وابستگی و صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح 98 درصد وابستگی به منابع عمومی کشور دارند. این امر بدان معناست که با افزایش تعداد بازنشستگان، تعداد حقوق‌بگیران دولت کاهش نمی‌یابد، زیرا عملاً پرداخت حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران با توجه به وابستگی صندوق‌ها بر عهده دولت است.
همان‌گونه که مشاهده می‌شود به‌رغم وجود سیاست‌های مربوط به کوچک‌سازی دولت و کاهش هزینه‌های عمومی، متاسفانه شاهد رشد فزاینده اعتبارات هزینه‌ای (جاری) کشور و به خصوص اعتبارات مربوط به حقوق شاغلان و بازنشستگان طی سال‌های اخیر بوده‌ایم. با توجه به کسری شدید منابع در بودجه سال 1395 و از سوی دیگر کاهش درآمدهای نفتی، بدیهی است که ادامه وضع موجود چشم‌انداز خوبی را پیش روی کشور قرار نمی‌دهد. در سنوات گذشته به دلیل کسری بودجه مزمن دولت، هرگز اعتبارات مصوب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به طور کامل محقق نشده است. به همین دلیل شاهد انباشته شدن سه هزار طرح نیمه‌تمام در کشور هستیم که اتمام آنها نیازمند 400 هزار میلیارد تومان منابع مالی است. در لایحه بودجه 1395 رقم پیش‌بینی شده برای طرح‌های تملک سرمایه‌ای 597 هزار میلیارد ریال است که با توجه به کسری شدید بودجه دولت، انتظار می‌رود حدود 40 درصد آن یعنی 239 هزار میلیارد ریال محقق شود. گفتنی است که در برنامه ششم توسعه تعریف طرح جدید بدون مصوبه هیات وزیران ممنوع خواهد بود. به همین دلیل انتظار می‌رود بخش عمده اعتبارات فوق صرف تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام شود.

برآورد کسری بودجه و تاثیر آن بر اقتصاد کلان کشور
با توجه به برآوردهای متفاوت ما از عملکرد بودجه سال آینده، کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای بودجه از منفی 3 /348 به منفی 4 /330 کاهش خواهد یافت. با فرض آنکه دولت محترم در سال 1395 نسبت به بازپرداخت اصل و فرع اوراق مشارکت، تسهیلات بانکی، وام‌های خارجی و اعتبارات موضوع واگذاری سهام متعهد باشد و مبلغ 105 هزار میلیارد ریال صرف این هزینه‌ها کند، اعتبارات مورد نیاز برای تملک دارایی‌های مالی به میزان پیش‌بینی‌شده در بودجه تحقق خواهد یافت. مشکل اصلی بودجه در آن است که فروش اوراق بدهی در سال 1395 به دلایل مختلف به سقف تعیین‌شده 275 هزار میلیارد ریال نخواهد رسید و انتظار می‌رود دولت تنها قادر به فروش 100 هزار میلیارد ریال اوراق بدهی باشد. انتظار می‌رود 7 /74 درصد مبلغ واگذاری شرکت‌های دولتی و 7 /72 درصد سایر واگذاری دارایی‌های مالی در سال 1395 محقق شود. با توجه به مجموعه نکات فوق، کسری به میزان 5 /201 هزار میلیارد ریال در بودجه بروز خواهد کرد که تنها از طریق استفاده از تسهیلات خارجی قابل تامین مالی خواهد بود.
تا جایی که به تاثیر بودجه در اقتصاد کلان کشور مربوط است باید گفت بودجه سال آینده اثر تورمی مهمی بر جای نخواهد گذاشت. ضمناً با پرداخت بدهی‌های دولت به بانک‌ها موجب گشایش اعتبارات بانکی برای بخش خصوصی خواهد شد. اما ورود دولت به بازار سرمایه به منظور فروش اوراق بدهی در مقیاس گسترده می‌تواند ظرفیت شرکت‌های بزرگ خصوصی را برای تجهیز منابع مالی از این طریق محدود کند. سرمایه‌گذاری عمرانی دولت به دلیل محدودیت‌های مالی آن، عامل مهمی نه در جهت برانگیختن تقاضای کل و نه در جهت افزایش ظرفیت‌های تولید در سمت عرضه نخواهد بود.