راه‌حل ترافیک، پایان سرکوب قیمت انرژی

آنقدر که مدیران شهر تهران در طول سال‌های گذشته فریاد برآورده‌اند که دولت اعتبار واگن‌ها و اتوبوس‌های مورد نیاز شهر را نپرداخته است، این استنباط ایجاد شده که به محض پرداخت این اعتبارات، ترافیک خیابان‌ها و بزرگراه‌های پایتخت روان می‌شود. غافل از اینکه، این پدیده ارمغان سیاست‌هایی است که طی چند دهه اعمال شده است. حمید آذرمند، تحلیلگراقتصادی هم بر این عقیده است که ترافیک بیش از آنکه مساله‌ای سیاسی باشد، سیاستی است. او در این گفت‌وگو ضمن اشاره به دلایل بغرنج شدن وضعیت ترافیک، راهکارهایی را هم برای رفع این معضل مورد اشاره قرار می‌دهد؛ از جمله اصلاح قیمت حامل‌های انرژی. آذرمند می‌گوید: «با خاتمه دادن به سرکوب قیمت انرژی، می‌توان مزیت استفاده از خودرو شخصی را به نفع حمل و نقل عمومی تغییر داد. تا زمانی که بنزین با قیمتی ارزان به فروش می‌رسد، نه شهروندان را می‌توان تشویق به استفاده از سیستم حمل و نقل عمومی کرد و نه هیچ سرمایه‌گذار خصوصی و خارجی را می‌توان ترغیب به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حمل و نقل ریلی شهری و بین‌شهری کرد.»

دست‌کم نزدیک به دو دهه است که به دلیل قرار گرفتن جریان‌های سیاسی رقیب در راس دولت و شهرداری تهران، مسائل متنوع مدیریت شهری، اغلب به سیاست گره ‌خورده و لاینحل باقی مانده است. برای مثال، این شائبه طی سال‌های گذشته مطرح شده که مساله ترافیک هم در معرض این گروکشی‌های سیاسی قرار گرفته است. با این نشانه که شهرداری تهران همواره این گلایه را از دولت مطرح کرده است که سهم حمل و نقل و ترافیک تهران از اعتبارات بودجه‌ای پرداخت نشده و این غفلت منجر به تشدید ترافیک و آلودگی هوای پایتخت شده است. آیا از نظر شما هم ترافیک تهران دچار سیاست‌زدگی شده است؟

در ابتدا باید گفت معضل ترافیک فقط محدود به تهران نیست و سایر کلانشهرهای کشور نیز با مساله ترافیک و آلودگی هوا مواجه هستند. حتی فراتر از شهرها، در بسیاری از محورهای مواصلاتی بین‌شهری نیز در برخی ایام مشکل ترافیک به شکلی حاد و آزاردهنده وجود دارد. در پاسخ به سوال شما، مشکل ترافیک در تهران و سایر کلانشهرها، بیش از آنکه ناشی از کشمکش‌های سیاسی باشد، ناشی از ناهماهنگی و ناکارایی سیاست‌های تاثیرگذار بر این مساله است. ترافیک و آلودگی هوا،‌ محصول عملکرد مجموعه‌ای از نهادها از جمله وزارت راه و شهرسازی، شهرداری‌ها، نیروی انتظامی، سازمان محیط‌زیست، وزارت کشور، وزارت صنعت، سازمان برنامه و حتی در سطحی بالاتر هیات دولت، از بعد تعیین سیاست‌های کلان، است. این مشکل را نباید با ساده‌سازی مساله، منحصراً محصول تنازعات سیاسی بین دولت و شهرداری دانست. مشکل ترافیک و آلودگی هوا، بیش از آنکه مساله‌ای سیاسی باشد مساله‌ای سیاستی است.

فکر می‌کنید شهرداری تهران پس از 11 سال، که البته از ثبات مدیریتی هم برخوردار بوده، به چه دلیل نتوانسته بر مساله ترافیک فائق بیاید؟

مساله ترافیک به‌تنهایی از سوی شهرداری‌ها قابل حل نیست هرچند که شهرداری نقش تعیین‌کننده‌ای در این زمینه دارد. به عنوان مثال اگر شهر تهران را در نظر بگیریم، از بعد توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل به ویژه مترو و بزرگراه‌ها، شهرداری تا حدودی توانسته است در جهت بهبود شرایط گام بردارد ولی از بعد سیاست‌ها و رویکردهای شهرسازی و توسعه شهری،‌ برخی سیاست‌های شهرداری تهران، عامل پیچیده‌تر شدن مشکل بوده است. با این حال، نکته این است که نباید شهرداری را به‌تنهایی مسوول همه مشکلات فعلی دانست.

با توجه به اینکه معتقدید برخی سیاست‌های شهرداری تهران عامل پیچیدگی مسائل بوده ممکن است توضیح دهید که کدام‌یک از رویکردهای کلان شهرداری تهران زمینه‌ساز بحران‌های کنونی از جمله تشدید ترافیک بوده است؟

بی‌تردید یکی از مهم‌ترین علل بحران ترافیک و آلودگی هوای تهران، نابسامانی شدید در سیاستگذاری کلان شهرسازی و مدیریت شهری است. به عنوان مثال، در شرایطی که بخش قابل توجهی از درآمد شهرداری تهران از محل فروش تراکم است، شهرداری بدون توجه به ملاحظات مهمی مانند محدودیت‌های حمل و نقل شهری، محدودیت تاسیسات شهری، طرح‌های جامع شهرسازی، ملاحظات محیط‌زیستی و نظایر آن، صرفاً برای درآمدزایی اقدام به فروش تراکم و در واقع فروش شهر می‌کند. چنین مساله‌ای موجب توسعه نامتوازن و بی‌قاعده مناطق شهری شده است. رویکرد شهرداری در فروش تراکم و توسعه شهری، عملاً مستقل از سیاست‌های کلان شهرسازی است. این آشفتگی، مشکلات جبران‌ناپذیری را مانند گره‌های کور ترافیکی، تشدید آلودگی هوا، افزایش آسیب‌پذیری شهر در برابر حوادث طبیعی و انواع تبعات اجتماعی و اقتصادی دیگر به دنبال داشته است. ایده‌های موثری مانند ایجاد شهرک‌ها و شهرهای جدید، عملاً در اثر سیاست‌های مستقل شهرداری‌ها در توسعه شهری، بی‌اثر شده و قابلیت اجرا نیافته‌اند. شاید اگر طرح ایجاد شهرک‌ها و شهرهای جدید و ایجاد زیرساخت‌های متناظر حمل و نقل ریلی به خوبی و به شکلی موثر اجرا شده بود، مشکلات ترافیکی کلانشهرها به شدت امروز نبود. علاوه بر مساله سیاست‌های شهرسازی، رویکرد شهرداری‌ها در توسعه مترو نیز از برخی جهات قابل نقد است. دستاوردهای شهرداری تهران در توسعه مترو قابل تقدیر است، اما باید در نظر داشت نیاز تهران به توسعه مترو بسیار بیش از ظرفیت‌های فعلی است. توسعه مترو متناسب با نیاز کلانشهرها، مستلزم گسترده‌ترکردن مشارکت بخش خصوصی و حتی سرمایه‌گذاری خارجی است. با در نظر گرفتن مصلحت کشور و رفاه شهروندان، باید دایره مشارکت را گسترده‌تر کرد و اجازه داد همه ظرفیت‌های ممکن به کار گرفته شود.

شما به سیاست‌های شهرداری در فروش تراکم و بارگذاری‌های بیش از ظرفیت در تهران اشاره کردید. آیا برای بحرانی شدن وضعیت ترافیک پایتخت دلایل دیگری هم می‌توان برشمرد؟ به طور کلی، ترافیک تهران و کلانشهرها تحت تاثیر چه عواملی به چنین وضعیتی دچار شده است؟

به نظر می‌رسد، عوامل مختلفی زمینه‌ساز مشکلات فعلی شده است. البته من در اینجا می‌خواهم به مواردی اشاره کنم که بتوان یک ابزار سیاستی برای اصلاح آن توصیه کرد. اولین عامل موثر بر مساله ترافیک و آلودگی تهران و سایر کلانشهرها، ضعف سیستم حمل و نقل عمومی به ویژه راه‌آهن شهری است. متروی تهران، به عنوان بزرگ‌ترین متروی کشور، با توسعه قابل توجهی که طی دو دهه گذشته داشته است به لحاظ تعداد جابه‌جایی مسافر بین شهرهای جهان در رتبه 22 قرار می‌گیرد. با وجود این با توجه به جمعیت تهران، ظرفیت جابه‌جایی مترو به هیچ روی کافی نیست. اگر نسبت مجموع سفرهای سالانه مترو را به جمعیت تهران در نظر بگیریم،‌ ملاحظه می‌شود فاصله بسیاری بین عملکرد متروی تهران و شهرهای بزرگ سایر کشورها وجود دارد. به عنوان مثال شاخص مذکور در شهرهای پاریس، واشنگتن، پکن، سئول، هنگ‌کنگ و شانگهای به ترتیب 8 /7، 4 /4 ،2 /3، 9 /2، 7 /2 و 4 /2 برابر تهران است. به بیانی دیگر به عنوان نمونه متروی پاریس به نسبت جمعیت می‌تواند 8 /7 برابر متروی تهران مسافر جابه‌جا کند، یا متروی واشنگتن می‌تواند به نسبت جمعیت آن شهر 4 /4 برابر متروی تهران مسافران شهری را جابه‌جا کند. با وجود اینکه متروی تهران با 180 کیلومتر طول خطوط، در رده متروهای بزرگ جهان قرار دارد؛ اما در مقایسه با متروی شهرهایی مانند شانگهای با 588 کیلومتر، پکن با 554 کیلومتر، لندن با 402 کیلومتر و سئول با 331 کیلومتر طول خطوط و با توجه به جمعیت تهران، هنوز به توسعه قابل توجهی نیاز دارد. این مشکل در سایر کلانشهرهای کشور نیز وجود دارد. در زمینه ترافیک جاده‌ای نیز،‌ فقدان یا کمبود ظرفیت حمل و نقل ریلی موجب تشدید مشکلات ترافیکی است.

عامل دوم ترافیک و آلودگی کلانشهرها، مزیت حمل و نقل با خودرو شهری نسبت به حمل و نقل عمومی است. با توجه به ارزان بودن قیمت بنزین در کشور و ناکافی بودن حمل و نقل عمومی، همواره استفاده از خودرو شهری برای شهروندان مزیت دارد. قیمت بنزین در ایران در مقایسه با بسیاری از کشورهای عمده تولیدکننده نفت، بسیار ارزان‌تر است. قیمت هر لیتر بنزین در ایران در حدود یک‌ششم نروژ، یک‌پنجم بریتانیا، یک‌چهارم برزیل و کمتر از نصف قیمت آن در روسیه است. تا زمانی که قیمت پایین بنزین، مزیتی برای استفاده از خودرو شخصی ایجاد می‌کند، نمی‌توان شهروندان را ترغیب به استفاده از حمل و نقل عمومی یا دوچرخه و امثال آن کرد. حتی با فرض توسعه حمل و نقل عمومی، مزیت‌های استفاده از خودرو شخصی، شهروندان را تشویق به استفاده بیشتر از خودرو شخصی حتی به صورت تک‌سرنشین می‌کند.

عامل دیگر تشدید ترافیک و آلودگی در شهرهای بزرگ و برخی جاده‌های اصلی کشور، ناکارایی در مدیریت حمل و نقل است. بخش عمده‌ای از این مشکل، ناشی از ناهماهنگی بین مجموعه دستگاه‌ها و نهادهای سیاستگذار و متولی حمل و نقل است. مجموعه گسترده‌ای از نهادها و دستگاه‌ها از جمله وزارت راه و شهرسازی، شهرداری‌ها، نیروی انتظامی، سازمان محیط‌زیست، وزارت صنعت، وزارت کشور و سازمان برنامه هر یک به نوعی متولی یا حداقل تاثیرگذار بر مدیریت ترافیک و آلودگی هوا هستند. بین این نهادها به اندازه کافی برای مدیریت حمل و نقل کشور، هماهنگی و هم‌افزایی وجود ندارد.

بخش دیگری از مشکل نیز ناشی از شیوه‌های سنتی و ناکارآمد مدیریت ترافیک در شهرها و جاده‌هاست. با وجود تجهیز معابر شهری و بین‌شهری به سامانه‌های الکترونیک و هوشمند، همچنان مدیریت ترافیک غیرهوشمندانه، سلیقه‌ای و ناکارآمد است.

برای حل مساله ترافیک و آلودگی هوای تهران و سایر کلانشهرها چه راهکاری را می‌توان ارائه کرد؟

مشکلات موجود در زمینه ترافیک و آلودگی شهرهای بزرگ که به تدریج و طی چندین دهه به وجود آمده است، راه‌حل فوری و کوتاه‌مدت ندارد. با این‌حال تجربه‌های بسیار مفیدی در سایر کشورها برای حل این مشکلات وجود دارد که می‌توان از آن بهره برد. نکته بسیار مهمی که شاید بدیهی به نظر برسد ولی اغلب، سیاستگذار آن را فراموش می‌کند، این است که با استفاده مناسب از ابزارهای سیاستگذاری و با درک قواعد اقتصادی می‌توان بسیاری از مشکلات را به تدریج حل کرد. این مشکل تاریخی در کشور ما وجود دارد که سیاستگذاران برای حل مشکلات، اعتقاد چندانی به بهره‌گیری از قواعد اقتصادی و ابزارهای سیاستگذاری ندارند. به عنوان مثال با خاتمه دادن به سرکوب قیمت انرژی، می‌توان مزیت استفاده از خودرو شخصی را به نفع حمل و نقل عمومی تغییر داد.
تا زمانی که بنزین با قیمتی ارزان به فروش می‌رسد، نه شهروندان را می‌توان تشویق به استفاده از سیستم حمل و نقل عمومی کرد و نه هیچ سرمایه‌گذار خصوصی و خارجی را می‌توان ترغیب به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حمل و نقل ریلی شهری و بین‌شهری کرد. این ابزار کاملاً در اختیار دولت است ولی تمامی دولت‌ها، هریک بنا بر عللی، از اصلاح سیاست‌های بازار انرژی خودداری می‌کنند. در زمینه توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل ریلی شهری و بین‌شهری، نکته بسیار مهم این است که توسعه این زیرساخت‌ها مستلزم مشارکت گسترده بخش خصوصی داخلی و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است. در نظر بگیریم که از یک‌سو همه شهرهای بزرگ کشور با مساله ترافیک و آلودگی هوا مواجه هستند و نیاز به توسعه خطوط مترو دارند و از سوی دیگر نیز در زمینه حمل و نقل ریلی بین‌شهری نیاز مبرمی به سرمایه‌گذاری وجود دارد. با توجه به محدودیت‌های بودجه‌ای دولت، طبیعتاً امکان تامین مالی همزمان و گسترده در تمامی حوزه‌های حمل و نقل ریلی شهری و بین‌شهری با اتکا بر منابع دولتی وجود ندارد.
به لحاظ اجرای طرح‌های زیرساختی نیز،‌ با توجه به گستردگی نیازها، عملاً توان اجرایی دولت و پیمانکاران وابسته به بخش عمومی به تنهایی کافی نخواهد بود. لذا به طور جدی لزوم مشارکت بخش غیردولتی، هم در تامین مالی و هم در اجرای پروژه‌ها، مطرح می‌شود. مشارکت بخش غیردولتی نیز الزاماتی دارد که باید فراهم شود. در گام نخست باید انحصارات موجود در واگذاری طرح‌های زیرساختی برطرف شود. از سوی دیگر لازم است از سرکوب قیمت خدمات حمل و نقل عمومی اجتناب شود تا سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های حمل و نقل سودآور شود. بر اساس اطلاعات شرکت بهره‌برداری راه‌آهن شهری تهران، به لحاظ ارزان بودن بهای بلیت، متروی تهران رتبه اول را در جهان دارد. بهای بلیت مترو در لندن 26 برابر، در توکیو هشت برابر و در آنکارا هفت برابر بهای بلیت متروی تهران است. این‌گونه دخالت در قیمت‌گذاری خدمات حمل و نقل، مانع جدی در ایجاد انگیزه برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی برای توسعه شبکه مترو و خطوط ریلی کشور است. در این زمینه باید ضمن کاهش مداخله در قیمت خدمات حمل و نقل، شرایط لازم برای حضور سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی در زمینه توسعه ظرفیت ریلی شهری و بین‌شهری در قالب‌هایی نظیر قراردادهای BOT برای زیرساخت‌ها و قراردادهای لیزینگ برای ناوگان ریلی فراهم شود.

در زمینه مشکل آلودگی هوا هم اشاره به این نکته لازم است که برخی سیاست‌های تجاری نادرست و ضعف جدی در نقش رگولاتوری دولت، مشکل آلودگی هوا را تشدید کرده است. به عنوان مثال، لازم است در زمینه واردات و حتی تولید خودرو، از ابزارهای قانونی و همچنین ابزارهای مالیاتی برای تشویق واردات و تولید خودروهای هیبریدی و کم‌مصرف و همچنین کاهش یا ممنوعیت تولید و واردات خودروهای پرمصرف و آلاینده استفاده کرد. بخش عمده‌ای از آلودگی هوای تهران مربوط به سهم تاکسی‌ها و موتورسیکلت‌هاست. در این زمینه دستگاه‌های مسوول بسیار منفعل و ناکارآمد عمل می‌کنند. دولت ابزارهای کافی برای ساماندهی و نوسازی ناوگان تاکسیرانی در اختیار دارد.
حل مشکل ناکارایی در مدیریت حمل و نقل کشور نیز مستلزم افزایش هماهنگی، اثربخشی و کارایی تمامی نهادهای سیاستگذاری و اجرایی است. ناهماهنگی بین نهادهای متولی که در عمل به صورت موازی‌کاری، اتلاف منابع مالی، مانع‌تراشی و فرافکنی ظاهر شده و در نهایت منجر به خلق وضعیت بسیار پیچیده و غیرقابل‌تحمل ترافیک و آلودگی در شهرهای بزرگ شده است، تنها از طریق تدوین و اجرای یک برنامه جامع بلندمدت با مشارکت و تعهد تمامی نهادهای ذی‌ربط قابل حل است. در این برنامه جامع لازم است تمامی ابعاد مساله مانند هماهنگی کامل سیاست‌های توسعه شهری و حمل و نقل شهری، هماهنگی و تجمیع بودجه دستگاه‌های متولی برای توسعه حمل و نقل ریلی، حمایت از ساخت و واردات خودروهای هیبریدی و برقی، سازوکارهای هماهنگی بین دستگاه‌ها و نهادهای درگیر و نظایر آن در نظر گرفته شود.

در زمینه مدیریت ترافیک نیز گفته شد که شیوه‌های سنتی و ناکارآمد مدیریت ترافیک در شهرها و جاده‌ها موجب تشدید مشکلات ترافیکی شده است. بهبود این امر مستلزم بهره‌گیری از شیوه‌های علمی و اجتناب از شیوه‌های سلیقه‌ای کنترل ترافیک، آموزش نیروی انسانی و ارتقای دانش پلیس راهور، توسعه سیستم‌های هوشمند کنترل ترافیک و همچنین بهره‌گیری از ظرفیت تحقیقاتی دانشگاه‌های کشور و حتی در صورت لزوم بهره‌گیری از خدمات مشاوره‌ای از سایر کشورهاست.

در زمینه سیاست‌های کلان شهرسازی نیز لازم است به طور جدی اثربخشی و کارایی نهادهای سیاستگذاری به ویژه شورای عالی شهرسازی افزایش یافته و تمامی نهادها از جمله شهرداری‌ها کاملاً تابع سیاست‌های کلان شهرسازی باشند.

راه‌حل‌هایی که بیان شد عموماً متکی بر ابزارها و سیاست‌های اقتصادی بود. علاوه بر آنچه گفته شد، مواردی مانند توسعه دولت الکترونیک و تجارت الکترونیک و در نتیجه کاهش سفرهای درون‌شهری، اصلاح هندسی معابر شهری، توسعه شبکه بزرگراهی در شهرهای بزرگ و نظایر آن نیز در حد خود می‌توانند در تخفیف مشکلات ترافیکی و آلودگی هوا تاثیرگذار باشند.