بررسی‌های تفاوت مبانی دو فاز هدفمندی

در تفاوت مبانی دو فاز اول و دوم هدفمندی یارانه‌ها می‌توان اشاره کرد که هدف فاز دوم هدفمندی یارانه‌ها این است که جبرانی‌های ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی از حالت نقدی بیرون آمده و عموماً در قالب کمک دولت به کاهش هزینه سلامت به‌ویژه پرداخت از جیب متمرکز شود.

قبل از اینکه طرح هدفمندی در اقتصاد ایران معرفی و اجرا شود عرضه و تقاضایی در این اقتصاد وجود داشت و سطح عمومی قیمت‌ها با توجه به تعادل بین تقاضا و عرضه تعیین می‌شد. بعد از اینکه طرح هدفمندی پیاده شد قیمت حامل‌های انرژی افزایش پیدا کرد و معنای این افزایش قیمت درواقع افزایش هزینه نهاده‌های تولید بود. اتفاقی که در آن مقطع اجرای فاز اول هدفمندی رخ داد این بود که سطح عمومی قیمت‌ها افزایش و تولید کاهش پیدا کرد. قاعدتاً هر اقتصاددانی درک می‌کند این پدیده، پدیده خوبی نیست اما سوال این است ساز و کار باید چگونه تغییر می‌کرد که اقتصاد از این حالت نابسامان خارج شود.

هدفمندی برای بهره‌وری بود

در این وضعیت از نظر تئوری باید سازوکاری دنبال می‌شد که عرضه افزایش می‌یافت. برای این کار از نظر تئوری تنها یک اتفاق باید در اقتصاد رخ می‌داد و آن این بود که بهره‌وری افزایش می‌یافت. در آن شرایط که نرخ حامل‌های انرژی گران شده بود ما باید با افزایش بهره‌وری تولید خود را بیشتر می‌کردیم. اگر با مصرف کمتر نهاده بتوان بیشتر تولید کرد، آن وقت این وضعیت منجر به افزایش بهره‌وری می‌شود. به همین دلیل بود که در طرح هدفمندی توصیه می‌شد باید در مقوله تولید، کارهایی انجام و تولید به یک تولید بهره‌ور تبدیل شود. ما باید بعد از اجرای طرح هدفمندی این کار را می‌کردیم تا هم تولید افزایش پیدا می‌کرد و هم‌ سطح عمومی قیمت‌ها حتی از قبل پایین‌تر می‌آمد. همچنین بعد از اجرای طرح هدفمندی قرار بود اتفاقی دیگر رخ دهد و آن این بود که وقتی قیمت نهاده‌ها افزایش پیدا کرد نسبت مخارج مصرفی به تولید، نسبت هزینه‌های سرمایه‌گذاری به تولید و نسبت مخارج دولت به تولید بهبود یابد. اما چون یک مقدار نظر دولت و مجلس به‌گونه‌ای دیگر بود قرار بر این شد که 50 درصد از آنچه از افزایش نرخ حامل‌های انرژی درآمد کسب می‌شود به‌عنوان مخارج مصرفی صرف شود تا قدرت خرید مصرف‌کننده در حد قبل از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها باقی بماند. به عبارت دیگر مصرف‌کننده قبل از اجرای طرح هدفمندی یک به اصطلاح «تابع رفاهی» داشت که بر مبنای نهاده‌های ارزان‌قیمت بود. پس از اجرای هدفمندی یارانه‌ها دیگر آن نهاده‌ها گران شده بودند اما در واقع قرار شد یک جبرانی به خانوار داده شود که بتواند آن نهاده‌ها را مثل سابق بخرد. از سوی دیگر اتفاق دیگری که قرار بود رخ دهد، این بود که در درآمد و هزینه‌های دولت بعد از اجرای طرح هدفمندی تغییرات ایجاد شود. دولت قبل از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها، حامل‌های انرژی مثل بنزین، گازوئیل و برق را به قیمت پایین می‌فروخت که بعد از اجرای این طرح قیمت حامل‌های انرژی افزایش پیدا کرد و درآمدهای اضافی هم به صندوق هدفمندی واریز شد.

نحوه هزینه‌کرد منابع هدفمندی

در ارتباط با تعیین تکلیف منابع صندوق هدفمندی یعنی آن پول‌هایی که از افزایش قیمت حامل‌های انرژی حاصل شده بودند باید اشاره کرد که قرار شده بود 50 درصد از منابع این صندوق به مردم، 30 درصد برای بنگاه‌های اقتصادی و 20 درصد هم برای جبران افزایش هزینه‌های دولتی صرف شود. در مورد مردم که روشن است هزینه‌های آنها با افزایش نرخ حامل‌های انرژی افزایش پیدا می‌کرد و بنابراین باید جبرانی داده می‌شد تا در همان حد سابق بتوانند مصرف کنند. اما در مورد مخارج بنگاه‌ها باید اشاره کنم که با هدفمندی یارانه‌ها ضمن اینکه هزینه‌های بنگاه‌ها افزایش پیدا می‌کرد، هزینه نهاده‌های تولید آنها هم افزایش می‌یافت که آن 30 درصد منابع ناشی از افزایش نرخ حامل‌های انرژی باید به آنها داده می‌شد تا بنگاه بتواند قیمت تولید خود را در همان قیمت سابق حفظ کند. بنابراین اگر جبرانی به بنگاه داده می‌شد بنگاه می‌توانست با قیمت سابق تولید خود را عرضه کند. اما اتفاقی که رخ داد این بود که بعد از اجرای طرح هدفمندی بنگاه‌ها فشار آوردند که اجازه دهند قیمت محصولات خود را افزایش دهند. وقتی بنگاه‌ها قیمت محصولات خود را افزایش دادند دولت اعلام کرد بنگاه‌ها به همان نسبتی که نهاده گران شده، محصول خود را گران کرده‌اند، بنابراین چه دلیلی دارد آن پول تعیین‌شده را به تولید بدهد؟ این در حالی است که بحث این بود که آن 30 درصد در نظر گرفته‌شده برای تولید، صرف سرمایه‌گذاری‌ها برای تغییر تکنولوژی‌ها شود. یعنی در واقع تکنولوژی قدیمی که بر مبنای استفاده از نهاده ارزان‌قیمت طراحی شده بود، کنار برود و به اصطلاح تکنولوژی جدیدی که نیاز به سرمایه‌گذاری دارد با آن اعتبار 30‌درصدی در نظر گرفته‌شده، تهیه شود. در کنار اینها 20 درصد هم قرار بود به دولت داده شود. اما این اعتبار قرار بود چگونه هزینه شود؟ دستگاه‌های دولتی طرف قرارداد با یکسری پیمانکاران خصوصی در اجرای برخی پروژه‌ها بودند. مثلاً یک پیمانکار قرار بوده راهی یا اتوبانی بسازد و برای اجرای این پروژه با بخش دولتی قراردادی داشته است. این پیمانکاران قبل از اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها قیمت‌ها را بر مبنای نرخ پیش از هدفمندی به دولت پیشنهاد داده و بر اساس آن در مزایده برنده شده بودند. اما بعد از اجرای طرح هدفمندی مثلاً قیمت قیر گران شده بود، بنابراین پیمانکار نمی‌توانست به همان شکل سابق کار انجام دهد و از این موضوع ضربه می‌خورد. آن 20 درصد از منابع افزایش نرخ حامل‌های انرژی برای این بود که برای پیمانکاران یک جبرانی در نظر گرفته شود. اما در عمل آنچه رخ داد این بود که به‌جای در نظر گرفتن سهم 50‌درصدی برای بخش مصرف مردم، سهمی بیشتر از این رقم در نظر گرفتند که حالا این سوال پیش می‌آید که این منابع از کجا کسب و پرداخت شد؟ به نظر می‌رسد این منابع هم از آن سهم بنگاه‌ها بوده و هم از آن سهم دستگاه‌های دولتی.در نتیجه اتفاقی که رخ داد این بود که آن سهمی که برای ارتقای تکنولوژی بنگاه‌ها در نظر گرفته بودند تا بتوانند خودشان را رقابتی‌تر کنند، پرداخت نشد و بنگاه‌های ما در معرض واردات بیشتر قرار گرفتند. در واقع می‌توان گفت خیلی از آنها از حالت اقتصادی بیرون آمدند و اگر هم‌اکنون بنگاه‌ها سرپا هستند، فقط به دلیل محدود بودن واردات است اما اگر مقداری واردات آزاد شود، این بنگاه‌ها هم دچار آسیب خواهند شد.

پرداخت بیش از حد به مردم

در مجموع یک اصل اساسی مدنظر در طرح هدفمندی یارانه‌ها این بود که دولت هر آنچه از افزایش قیمت حامل‌های انرژی به دست می‌آورد برای جبرانی به مردم، بنگاه‌ها و دستگاه‌های دولتی صرف کند اما در عمل اتفاقی که افتاد این بود که دولت به این موضوع و منابع در نظر گرفته‌شده برایش بسنده نکرد و در واقع پرداختی از این محل سرجمع بیشتر از درآمدی بود که دولت به دست آورده بود. دولت در این فرآیند با حدود 10 هزار میلیارد تومان کسری مواجه شد و این کسری یک موتور محرکی برای افزایش نقدینگی و تورم شد. به نظر می‌رسد یکی از موتورهای تورمی هم همین کسری بودجه هدفمندی یارانه‌ها بود که از ناحیه اجرای فاز اول آن اتفاق افتاد. از سوی دیگر آن پیمانکارها نتوانستند به تعهدات خود عمل کنند و دولت هم نتوانست پول لازم را دریافت کند که به پیمانکارها برگرداند. یک اتفاق دیگر هم این بود که دولت برای اینکه بخواهد سر وقت تعهداتش را نسبت به مردم یعنی یارانه‌های نقدی عملی کند، مجبور شد از سهم بنگاه‌های بزرگ اقتصادی مثل توانیر بزند. یعنی مثلاً هزینه‌های قبض برقی که مردم پرداخت می‌کردند ابتدا به خزانه واریز می‌کردند تا بتواند یارانه مردم را پرداخت کند و اگر پولی باقی می‌ماند به وزارت نیرو داده می‌شد. در طرح هدفمندی یارانه‌ها بنا بر این بود که رفاه مردم بعد از اجرای این طرح تغییری نکند. همچنین کل داستان طرح هدفمندی این بود که مردم از حامل‌های انرژی کمتر مصرف کنند. قرار بر این بود که این طرح به نوعی اجرا شود که مردم و بنگاه‌ها از حامل‌های انرژی کمتر مصرف کنند اما از سایر کالاها نسبت به قبل از اجرای طرح هدفمندی بهره بیشتری ببرند. با وجود این، نتیجه‌ای که از طرح هدفمندی در فاز اول گرفته شد، این بود که توزیع درآمد هدفمندی یارانه‌ها مطابق قانون مصوب انجام نگرفت و تحولات مورد انتظار در تولید به فراموشی سپرده شد.

بهبود نیافتن فقر

به عبارتی به نظر می‌رسد اجرای طرح هدفمندی موجب تشدید کسری بودجه دولت شد و این به دلیل آن بود که برای سهولت اجرای این طرح، همه مردم ایران در لیست توزیع یارانه قرار گرفتند. همزمان با این اتفاق یارانه‌های پرداختی جایگاه مهمی در هزینه خانوار پیدا کرد. بررسی‌ها از وضعیت فقر در سال‌های اخیر نشان می‌دهد در سال 89 یعنی سال اجرای طرح هدفمندی ابتدا وضعیت فقر بهبود می‌یابد اما بعد از مدتی بلافاصله این وضعیت مانند گذشته می‌شود. دلیل آن، تورمی است که اثرات آن یارانه‌ها یا جبرانی در نظر گرفته‌شده توسط دولت را خنثی کرد و بنابراین این طرح نتوانست آن اثرات لازم را بگذارد. در این مورد می‌توان به رابطه مثبت فقر و تورم اشاره کرد که طبق بررسی‌ها، یک رابطه مثبت با یک وقفه یک‌ساله است. اما در مورد نسبت درآمد حاصل از یارانه‌ها به مخارج خانوار در دهک‌های مختلف نیز می‌توان به نتایج بررسی‌هایی در این مورد اشاره کرد. طبق بررسی‌های صورت گرفته از آمارها مثلاً در روستاها 57 درصد مخارج خانوار روستایی دهک یک از محل یارانه‌ها تامین می‌شود. این موضوع، نکته بسیار مهمی است. در دهک‌های پولدارتر، سهم یارانه‌ها از مخارج خانوار هرچند به تدریج کاهش پیدا می‌کند اما حذف نمی‌شود. در واقع سهم یارانه‌ها از مخارج خانوار روستایی در دهک بالاتر کمتر است و در بالاترین دهک به حدود پنج درصد از مخارج خانوار می‌رسد. فکر می‌کنم این موضوع این امر را توجیه می‌کند که چرا 73 میلیون نفر برای دریافت یارانه مجدداً ثبت‌نام کردند و از این کار عقب‌نشینی نکردند.

تغییر نگاه در فاز دوم هدفمندی

اما در بحث فاز دوم هدفمندی به کلی نگاه عوض شد. یعنی دیگر بحثی نبود که ما جبرانی‌ها را به آن شکل سابق به صورت نقدی در اختیار همه مردم قرار دهیم و به تولید توجهی نشود. در فاز دوم هدفمندی یارانه‌ها یکسری اصولی را طراحی کردند که پرداخت جبرانی در فاز دوم به کسری بودجه دولت دامن نزند و پرداخت‌های جبرانی عموماً در قالب ارائه خدمات سلامت متمرکز شود. در واقع دیگر پول ندهیم اما ارائه خدمات سلامت توسط دولت را بیشتر کنیم. این در حالی است که اکنون مشکل اصلی سلامت در کشورهای مختلف به چگونگی تامین منابع مالی آنها برمی‌گردد. یعنی در واقع هر کشوری که بتواند منابع لازم را برای این بخش تامین کند می‌تواند یک سلامت مناسب را برای مردم کشور خود فراهم کند. اکنون در کشورهای مختلف درآمدهایی که مورد نیاز سلامت است یا از مالیات‌ها تامین می‌شود یا از پرداخت‌های عمومی. در وضعیت فعلی ما از دو ناحیه در معرض افزایش هزینه‌های سلامت هستیم؛ یکی ترکیب سیمای بیماری‌ها در حال تغییر است که امکان دارد هزینه‌های سلامت را افزایش دهد و مقوله دیگر به موضوع جمعیت برمی‌گردد که آن هم ممکن است هزینه‌های سلامت را بالا ببرد. آنچنان که بررسی‌ها نشان می‌دهد هم‌اکنون در دنیا هزینه‌های سلامت 40 درصد خصوصی پرداخت می‌شود و نزدیک 60 درصد آن جزو هزینه‌های عمومی است. اما در ایران از 100 واحد هزینه سلامت در واقع نزدیک به 60 درصد آن مربوط به هزینه‌های خصوصی است و 40 درصد هم در گروه هزینه‌های عمومی محسوب می‌شود. در این بخش نکته مهم به ترکیب هزینه‌های خصوصی برمی‌گردد. در ایران هزینه‌های مستقیم بسیار بالاست. در واقع هزینه‌های پرداخت از جیب 58 درصد سهم دارد. یعنی اگر یک ایرانی مریض شود همان موقع باید هزینه‌ای را تقبل کند این نوع هزینه‌ها از کل هزینه‌های درمان سهم بالایی دارند.

هزینه‌های کمرشکن درمان

موضوع قابل توجه دیگر هزینه‌های کمرشکنی است که در بخش درمان تحمیل می‌شود و ممکن است افراد با تقبل این هزینه‌ها به زیر خط فقر بروند. منظور از این هزینه‌های کمرشکن، هزینه‌هایی است که بیمار وقتی که می‌خواهد پرداخت کند، دچار فقر می‌شود یعنی به زیر خط فقر منتقل خواهد شد. اخیراً مطالعاتی در ایران انجام شده است که نشان می‌دهد 11 درصد روستاییانی که به دلیل بیماری به پزشکی مراجعه می‌کنند دچار هزینه‌های کمرشکن می‌شوند. یعنی این افراد با تقبل هزینه‌های درمان خود به صورت اتوماتیک به زیر خط فقر می‌روند. این میزان در بخش شهری حدود شش درصد است. یعنی شش درصد بیماران شهری که به پزشک مراجعه می‌کنند بعد از پرداخت هزینه درمان خود به زیر خط فقر می‌روند. با توجه به ‌چنین وضعیتی باید هزینه‌های مستقیم در بخش درمان را کاهش داد که اگر این اتفاق رخ دهد آن وقت دیگر شاهد ‌چنین اتفاق‌هایی نخواهیم بود که با تامین هزینه درمان فردی به زیر خط فقر برود. جدا از این، آمارهای بانک مرکزی در سال 91 نشان می‌دهد هزینه‌های سلامت نسبت به کل هزینه خانوار 5/5 درصد است که این میزان در دهک‌های مختلف فرق می‌کند. در دهک اول تا دهک دهم سهم هزینه‌های سلامت از کل هزینه خانوار از 19/6 تا 47/6 درصد در نوسان است. خلاصه بحث من، این است که بحث تئوریک فاز دو‌م طرح هدفمندی این بوده که ما به‌جای اینکه آن جبرانی‌ها را با پول مستقیم بدهیم، هزینه‌های مردم در بخش سلامت را کاهش دهیم. بنابراین بر اساس همین مبانی، طرحی تهیه شده و آن طرح این است که بیمارانی که به بیمارستان‌های دولتی می‌روند،90 درصد هزینه‌هایشان را در واقع دولت و بیمه پرداخت کند و فقط 10 درصد باقی‌مانده را مردم مستقیماً پرداخت کنند. پدیده دیگری هم که قبلاً وجود داشت این بود که وقتی بیماری به بیمارستان مراجعه می‌کرد، مسوولان بیمارستان می‌گفتند ما فلان تجهیزات را نداریم یا اینکه داروی مدنظر را از داروخانه تهیه کنید. در واقع به دنبال این بودند که بخشی از هزینه‌ها را به گردن بیماران بیندازند که در روال جدید این کار ممنوع شده است. در واقع وقتی بیماری به بیمارستان دولتی می‌رود باید همه تجهیزاتش را خود بیمارستان تهیه کند. با این روال بیمارستان‌های دولتی حتی نمی‌توانند برای ام‌آر‌آی گرفتن هم از بیمار پولی بگیرند یا اینکه او را به بیمارستان یا مرکزی دیگر بفرستند. در این طرح دولت در مجموع 90 درصد هزینه‌ها را در بیمارستان‌های دولتی پرداخت می‌کند که هدف‌اش از این کار این است که پرداخت عجیب هزینه‌های درمان را بهبود دهد. اما حال سوال این است که از کجا قرار است این پول تامین شود؟ در این مورد نیز باید اشاره کنم قرار شده اعتبار اجرای این طرح از محل اجرای فاز دوم هدفمندی یعنی در واقع از گران کردن نرخ حامل‌های انرژی تامین شود. به عبارتی قرار است در این مرحله از هدفمندی یارانه‌ها پول‌های ناشی از افزایش نرخ حامل‌های انرژی کنار گذاشته شود تا عمدتاً در بخش سلامت صرف شود. این موضوع در واقع تفاوتی است که در مبانی بین فاز اول و دوم هدفمندی یارانه‌ها وجود دارد.

نتایج اجرای فاز اول طرح هدفمندی

توزیع درآمد هدفمندی یارانه‌ها مطابق قانون مصوب انجام نگرفت. کانون توجه طرح، پرداخت نقدی به مردم بود و تولید فراموش شد. اجرای طرح هدفمندی موجب تشدید کسری بودجه دولت شد. برای سهولت اجرا، همه مردم ایران در لیست توزیع قرار گرفتند. پرداخت‌های هدفمندی جایگاه مهمی در هزینه خانوار پیدا کرد.

مبانی فاز دوم طرح هدفمندی

پرداخت جبرانی در فاز دوم به کسری بودجه دامن نزند. پرداخت‌های جبرانی عموماً در قالب ارائه خدمات سلامت متمرکز شود.